3 L 122/18

Leitsatz: Einstellungsbeschluss nach Hauptsachenerledigung in einem Berufungsverfahren(Rn.1) Zur Frage zumutbarer Schulwegzeiten für Schüler der Primarstufe(Rn.4) I. Das Berufungsverfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, weil es durch die Erledigungserklärungen der Beteiligten beendet worden ist. Die Beschränkung der Erledigungserklärungen auf das Rechtsmittel der Berufung ist rechtlich zulässig. Infolge der Beschränkung der Erledigungserklärungen hat der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2018 weiterhin Bestand (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1994 - 9 C 456.93 -, juris). Die das Berufungsverfahren betreffende Kostenentscheidung erfolgt gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes. Danach sind in der Regel die Kosten demjenigen aufzuerlegen, der im Verfahren voraussichtlich unterlegen wäre. Maßgeblich ist dabei die Sach- und Rechtslage unmittelbar vor Eintritt des erledigenden Ereignisses. Im Rahmen der hierbei allein gebotenen summarischen Prüfung des Streitstoffes sind Beweise nicht mehr zu erheben und schwierige Rechtsfragen nicht mehr abschließend zu klären. Nach diesen Grundsätzen entspricht es vorliegend billigem Ermessen, die Kosten des Berufungsverfahrens den Beteiligten jeweils zur Hälfte aufzuerlegen. 1. Nicht zu teilen vermag der Senat allerdings die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass Schulwegzeiten von mehr als 30 Minuten in einer Richtung für Grundschüler unzumutbar seien, weshalb diesen Schülern nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA (in der bis zum 31. Juli 2018 geltenden Fassung) bzw. § 41 Abs. 1 Satz 4 SchulG LSA (in der ab dem 1. August 2018 geltenden Fassung) generell eine Ausnahme von der Beschulung im Schulbezirk zu erteilen sei. a) Nach der Rechtsprechung des Senates sind in einem Flächenland Schülern der Primarstufe zur Bewältigung des Schulweges Wegzeiten von bis zu 45 Minuten für eine Richtung zuzumuten (Beschluss des Senates vom 20. Juli 2011 - 3 M 353/11 -, unter Hinweis auf Nds. OVG, Beschluss vom 23. September 2009 - 2 LA 585/07 -, juris Rn. 6). Der Senat hat hierzu mit Beschluss vom 24. Februar 2017 (- 3 M 9/17 -) ausgeführt: „Wesentliche Orientierungshilfe dieses von der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts entwickelten ‚Belastungswerts‘ waren die Empfehlungen der ‚Niedersächsischen Landeskommission Schülertransport‘ aus dem Jahr 1979. Diese Empfehlungen sind als Anhaltspunkte für die grundsätzliche Bestimmung von Zumutbarkeitsgrenzen nicht nur im Sinne von Mindestentfernungen zur Anspruchsbegründung, sondern auch zur Bestimmung der maximal zumutbaren Schulweglänge und einer nicht mehr zumutbaren Gesamtbelastung diskutiert worden. Auch wenn diese Empfehlungen, die für Schülerinnen und Schüler bis 15 Jahre eine maximale Gesamtbelastung von acht Stunden für Schule und Schulwegzeit vorsehen, entgegenzuhalten ist, dass die seinerzeitige Belastungsgrenze von acht Stunden unter den Bedingungen der heutigen Schullandschaft häufig bereits vollständig durch die in der Schule verbrachte Zeit aufgebraucht wird (hierzu OVG Niedersachsen, Beschluss vom 24. August 2012 - 2 ME 336/12 -, juris Rn. 21), hält das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht an dem berechneten ‚Belastungswert‘ von 45 Minuten für einen Schüler des Primarbereichs weiterhin fest (OVG Niedersachsen, Urteil vom 11. September 2013 - 2 LB 165/12 -, juris Rn. 23). Auch der Senat sieht im vorliegenden Fall keine Veranlassung zu einer Änderung seiner Rechtsprechung. Zwar bilden die genannten Zeiten keine feste Obergrenze, die bei der gerichtlichen Kontrolle als normativer Maßstab unmittelbar anwendbar wäre. Vielmehr ist stets anerkannt worden, dass es Umstände geben kann, die eine höhere zeitliche Belastung rechtfertigen. Dazu sind insbesondere die Fälle der ‚Ersatzschulen mit eigenem Bildungsgang wie den Waldorfschulen, die nicht so dicht gestreut sind wie die öffentlichen Regelschulen‘ (OVG Niedersachsen, Urteil vom 30. November 1983 - 13 A 56/83 -, NVwZ 1984, 812-815) gezählt worden und die Fälle von Schulwegen im ländlichen Raum (vgl. dazu etwa VG Braunschweig, Beschluss vom 11. Januar 2006 - 6 B 506/05 -, juris, wonach auch einem Erstklässler bei dem Besuch einer Förderschule in einem ländlich strukturierten Gebiet zugemutet werden kann, für den Schulweg mehr als 45 Minuten in eine Richtung aufzuwenden).“ b) Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber in der angegriffenen Entscheidung ausführt, dass „nach den bundesweit geltenden allgemeinen Empfehlungen“ für einen Schüler der Primarstufe ein Schulweg von 30 Minuten (einfacher Weg) als zumutbar anzusehen sei und hierbei auf einen Beschluss des Senates vom 28. August 2014 (- 3 M 439/14 -) Bezug nimmt, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Es ist schon nicht ersichtlich, welche „bundesweit geltenden allgemeinen Empfehlungen“ das Verwaltungsgericht im Blick hatte. Das Verwaltungsgericht vermag sich für seine Rechtsauffassung insbesondere nicht auf den Beschluss des Senates vom 28. August 2014 zu stützen. Dieser Beschluss hatte die (vorläufige) Genehmigung des Betriebes einer Grundschule in freier Trägerschaft zum Gegenstand. Der Antragsteller jenes Verfahrens hatte zur Begründung des (erforderlichen) besonderen pädagogischen Interesses an der geplanten Grundschule u.a. damit argumentiert, dass gleichwertige Bildungsangebote in für Grundschüler zumutbarer Entfernung nicht vorhanden seien. Der Senat hatte dem entgegengehalten, dass zumindest eine Schule mit vergleichbarem Bildungsangebot noch in einer vertretbaren Zeit erreichbar sei. Er hatte sich hierbei auf die Planungshinweise des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt zur Schulentwicklungsplanung vom 9. Juli 2003 (Ziffer I.10) gestützt, wonach eine durchschnittliche Schulwegzeit (Geh- und Fahrzeit) von 30 Minuten für Grundschüler generell als zumutbar angesehen werde. Er hat hierbei allerdings keine Aussage zu der Frage getroffen, welche Wegezeiten bei Schülern der Primarstufe noch als „zumutbar“ im Sinne des § 71 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 SchulG LSA anzusehen sind. Der Senat hat lediglich festgestellt, dass in jener Konstellation eine Schule mit vergleichbarem Bildungsangebot (zumindest) innerhalb von 30 Minuten zu erreichen sei, weshalb sich die Frage der Zumutbarkeit ggf. längerer Schulwegzeiten von vornherein nicht stellte. c) Hinsichtlich der in Bezug genommenen „Planungshinweise“ vom 9. Juli 2003 ist im Übrigen festzustellen, dass diese Hinweise mittlerweile 15 Jahre alt sind und deshalb für die den Landkreisen und kreisfreien Städten obliegende Schulentwicklungsplanung an Aussagewert verloren haben dürften. Entsprechend hat das Ministerium für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt auf Nachfrage mit Schreiben vom 25. September 2018 mitgeteilt, dass die Planungshinweise im Hinblick auf die aktuell geltende Verordnung zur Schulentwicklungsplanung 2014 (SEPl-VO 2014) vom 15. Mai 2013 (GVBl. LSA S. 244), zuletzt geändert durch Verordnung vom 23. Juli 2018 (GVBl. LSA S. 238), überarbeitet werden sollen, was bisher allerdings nicht geschehen sei. Eine aktuelle Regelung zur Zumutbarkeit von Schulwegzeiten finde sich demgegenüber in Nr. 2.4 der Richtlinie des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Investitionen zur Sanierung und Modernisierung von Kindertageseinrichtungen und Schulen im ländlichen Raum (STARK III-ELER-Richtlinie) - Anlage 1: Demografiecheck: Bestandssicherheit der Schule im Rahmen eines nachhaltigen Schulnetzes im Gebiet des Schulträgers. Nach Ziffer 2.4 Satz 1 dieser Richtlinie haben die zuständigen Träger den Antragsunterlagen zum sog. Demografiecheck u.a. eine Stellungnahme zur Nahverkehrsplanung beizufügen, die gemäß Satz 3 Buchst. b) dieser Richtlinie darauf einzugehen hat, ob im Einzugsbereich oder Schulbezirk der Schule eine zumutbare Schulwegzeit auch dann gewährleistet ist, wenn innerhalb der Zweckbindungsfrist die gegebenenfalls im Verlauf beschriebenen Maßnahmen des Schulträgers zu einem größeren Einzugsbereich oder Schulbezirk führen. Weiter heißt es: „Dabei ist für Grundschulen eine Schulwegzeit (Geh- und Fahrzeit) von in der Regel 45 Minuten in eine Richtung zugrunde zu legen. Bei Sekundarschulen, Gemeinschaftsschulen, Gesamtschulen und Gymnasien gilt für diesen Sachverhalt eine Schulwegzeit (Geh- und Fahrzeit) von in der Regel 60 Minuten in eine Richtung als Zumutbarkeitsgrenze.“ d) Auch der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf „vergleichbare Regelungen in anderen Bundesländern, welche sich wiederum auf die Empfehlungen sachverständiger Stellen, wie etwa der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen sowie dem Verband Deutscher Verkehrsunternehmen stützen (vgl. Leitfaden für den Schülerverkehr, Ausgabe 2012; Sächsisches OVG, Beschluss vom 03.11.2005 - 2 BS 247/05 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 20.02.2002 - 13 L 3502/00 -; beide zitiert nach juris)“ spricht nicht gegen die bisherige Senatsrechtsprechung. Das Verwaltungsgericht knüpft mit dieser Passage an einen Beschluss des Senates vom 25. Januar 2010 (3 M 479/09) an, der allerdings Schülerbeförderungszeiten von Schülern der Sekundarstufen I und II zum Gegenstand hatte. Der Senat hatte dort unter Hinweis auf die Empfehlungen des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt und vergleichbare Regelungen in anderen Bundesländern ausgeführt, dass Schülerbeförderungszeiten für die Sekundarstufen I und II von 60 Minuten (einfache Wegstrecke) nicht zu beanstanden seien. aa) Das in diesem Rahmen zitierte Sächsische Oberverwaltungsgericht bezog sich in seinem Beschluss vom 3. November 2005 (- 2 BS 247/05 -, juris Rn. 7) auf die in der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über den Landesentwicklungsplan Sachsen (LEP 2003) vom 16. Dezember 2003 (SächsGVBl. S. 915) enthaltenen Richtwerte für den ÖPNV/SPNV und führte hierzu aus: „Als Orientierungen für die Organisation des ÖPNV kommen maximale Fahrzeiten [Hervorhebung durch den Senat] von 30 Minuten für Grundschulen sowie 45 Minuten für Mittelschulen und Gymnasien in Betracht. Schulwege einschließlich der Fußwege von der Wohnung zur Bushaltestelle und von der Endbushaltestelle zur Schule von bis zu 60 Minuten sind regelmäßig angemessen. Eine absolute Obergrenze von 60 Minuten enthält die die Organisation des ÖPNV/SPNV betreffende Begründung jedoch nicht. Beruht ein 60 Minuten übersteigender Schulweg etwa auf einer atypischen Wohnsituation eines Schülers, die einen längeren Fußweg zur nächsten Bushaltestelle erfordert, kann auch ein 60 Minuten übersteigender Schulweg zumutbar sein.“ Diese Ausführungen liegen auf der Linie der übrigen (und im Vergleich zur Rechtsprechung des Senates damit sogar strengeren) Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts, wonach Schulwege einschließlich der Fußwege von der Wohnung zu nächstgelegenen Haltestelle und von der der Schule nächstgelegenen Haltestelle zur Schule von bis zu 60 Minuten regelmäßig angemessen seien, was nicht nur für Schüler an Mittelschulen und Gymnasien, sondern grundsätzlich auch für Schüler an Grundschulen gelte (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 14. September 2010 - 2 B 234/10 -, juris Rn. 12). bb) Was den durch das Verwaltungsgericht angesprochenen „Leitfaden für den Schülerverkehr“ anbelangt, so nimmt das Sächsische Oberverwaltungsgericht hierauf in der Entscheidung vom 3. November 2005 zwar Bezug (a. a. O. Rn. 8), allerdings nur mit Blick auf den Vortrag des dortigen Antragsgegners, wonach dieser Leitfaden Reisezeiten für Mittelschüler [Hervorhebung durch den Senat] von 60 bis 90 Minuten für zumutbar halte. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht nimmt diese Ausführungen ausdrücklich nicht zum Anlass für eine Änderung seiner Senatsrechtsprechung (a. a. O. Rn. 9). Abgesehen davon liegt mittlerweile eine neue Ausgabe dieses Leitfadens vor (Ausgabe 2012), die den geänderten Rahmenbedingungen Rechnung tragen wollte, die seit der letzten Bearbeitung des (im Jahr 2000 veröffentlichten) Leitfadens eingetreten sind (Vorwort, S. 7). Zeitliche Empfehlungen zu den zumutbaren Schulwegzeiten enthält dieser Leitfaden nicht. Es wird lediglich festgestellt, dass der Schülerverkehr heute unter schwierigen und sich stark ändernden Rahmenbedingungen organisiert werden müsse und mit der demographischen Entwicklung einem umfassenden Umbruch unterworfen sei. Sinkende Schülerzahlen hätten zu einem ausgedünnten Schulnetz geführt. In der Konsequenz müssten künftig weniger Schüler weitere Wege zu den Schulen zurücklegen (Leitfaden, 2012, S. 8). Er beschreibt die Erwartungen der Eltern und Schülern und die hiermit einhergehenden Zielkonflikte (S. 10 f.). Daneben geht er auf die Schulgesetzgebung und Rechtsgrundlagen der Schülerbeförderung ein und verweist hinsichtlich der „Zumutbarkeitsgrenzen“ auf die landes- oder kommunalrechtlichen Definitionen (S. 18). cc) Auch die zitierte Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. Februar 2002 (- 13 L 3502/00 -, juris) streitet nicht für die Annahme des Verwaltungsgerichts, Schulwegzeiten von mehr als 30 Minuten in einer Richtung seien Grundschülern nicht zumutbar. Das Obergericht stellt dort lediglich für Schüler von Regelschulen der Sekundarstufe I fest, dass ein Schulweg von 4 km in einer Richtung (knapp 60 Minuten zu Fuß) zumutbar sei. Im Übrigen geht das Niedersächsische Oberverwaltungsgerichts in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass sich der Zeitaufwand, den ein Schüler des Primarbereichs für den Schulweg in Anspruch nimmt, im Rahmen des Zumutbaren hält, soweit er die Dauer von 45 Minuten je Wegstrecke nicht überschreitet (etwa Nds. OVG, Urteile vom 19. August 2015 - 2 LB 317/14 -, juris Rn. 26 sowie vom 8. April 2015 - 2 KN 351/13 -, juris Rn. 36). e) Zwar trifft es zu, dass einige Landkreise in Sachsen-Anhalt in ihrer jeweiligen Satzung über die Schülerbeförderung im Rahmen der ihnen durch § 71 Abs. 6 SchulG LSA eingeräumten Satzungsautonomie für Schüler der Primarstufe Zumutbarkeitsgrenzen von 30 Minuten festgelegt haben. Hierbei muss allerdings differenziert werden zwischen den reinen „Beförderungszeiten“ (im Sinne von Fahrzeiten mit dem ÖPNV) und den - hier interessierenden - „Schulwegzeiten“, die den Weg von der Wohnung bis zur Haltestelle, die Warte- bzw. Umsteigezeit an der Bushaltestelle und die Fahrzeit mit dem Bus zur Schule umfassen. „Schulwegzeiten“ von 30 Minuten für eine Richtung erachten für einen Schüler der Primarstufe lediglich der Burgenlandkreis und der Landkreis Stendal als zumutbar. Demgegenüber halten der vom Verwaltungsgericht für seine Einschätzung in Bezug genommene Landkreis Anhalt-Bitterfeld und der Landkreis Wittenberg „Beförderungszeiten“ von 30 Minuten für zumutbar. Die Beförderungszeit beläuft sich im vorliegenden Fall ausweislich der Feststellungen des Verwaltungsgerichts auf insgesamt 29 Minuten (Haltestelle „Unterdorf“ bis Haltestelle „Nachterstedt, Lindenstraße“: 23 Minuten; Haltestelle „Nachterstedt, Lindenstraße“ bis Haltestelle „Markt“: 6 Minuten). Andere Landkreise halten im Übrigen (deutlich) strengere Regelungen vor (Börde: 40 Minuten „Fahrzeiten“; Dessau-Roßlau: 60 Minuten „Fahrzeiten“; Jerichower Land: 90 Minuten „Schulwegzeit (Geh- und Fahrzeit, ohne Warte- und Umsteigezeiten) hin und zurück“; Mansfeld-Südharz: 60 Minuten „Schulwegzeit“; Saalekreis: 45 Minuten „Schulwegzeit“; Salzlandkreis: 45 Minuten „Beförderungszeit“; Landeshauptstadt Magdeburg: 60 Minuten „Schulwegzeit“). f) Dass eine tägliche Wegstrecke von 90 Minuten für einen Schüler der Primarstufe im Übrigen zu einer sich aus Schulweg, Wartezeiten, Unterricht, unterrichtsergänzenden Angeboten und Hausaufgaben zusammensetzenden schulischen Gesamtbelastung führen würde, die aus gesundheitlichen Gründen oder unter dem Blickwinkel eines „Rechts auf Bildung“ nicht mehr hinnehmbar wäre, ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar. Zwar trifft es zu, dass sich mit der Einschulung eines Kindes dessen Tagesablauf ändert und an eine Grundschülerin oder einen Grundschüler andere körperliche und geistige Anforderungen gestellt werden als an ein Kindergartenkind. Aus welchen Gründen allerdings die bisher durch die obergerichtliche Rechtsprechung als möglich und zumutbar angesehene zeitliche Belastung nicht mehr mit der aktuellen Schullandschaft und Schulwirklichkeit übereinstimmen und deshalb eine Überforderung bzw. Überlastung von Grundschülern drohen soll, kann der Senat nicht erkennen. Der Senat verkennt hierbei nicht, dass ausweislich einer Studie des Forschungszentrums Demografischer Wandel der Frankfurt University of Applied Sciences, die in einer dritten Erhebungswelle im Jahr 2017 den Schulweg von bundesweit 9.876 Schulkindern der 7. Jahrgangsstufe in den Blick genommen hat, ein Zusammenhang besteht zwischen der Schulwegdauer und Konzentrationsproblemen sowie Gereiztheit bei Schulkindern, vgl. hierzu den GuS-Newsletter der Frankfurt University of Applied Sciences, S. 5 ff. (zu finden unter http://fzdw.de/wp-content/uploads/2017/12/Newsletter-Dezember-2017.pdf). Allerdings lässt die auf Seite 6 des GuS-Newsletters abgebildete Grafik einen eindeutigen Hinweis darauf, dass bereits ab einer Schulweglänge von 30 Minuten die Gereiztheit bzw. die Konzentrationsproblemen von Schulkindern signifikant zunimmt, nicht erkennen. Schon deshalb scheint die Einholung weiterer Studien zu dieser Frage nicht angezeigt. Der Senat hat auch im Blick, dass ausweislich einer im Jahr 2013 erstellten Pilotstudie der Universität Erfurt aus dem Jahr 2013 („Beeinflusst die Dauer des Schulweges die Schulnoten? Eine Pilotstudie“) der Schulweg Einfluss auf die schulischen Leistungen haben soll (siehe hierzu die entsprechende Pressemitteilung der Universität Erfurt vom 18. September 2013, zu finden unter www.uni-erfurt.de). Die Universität Erfurt hat allerdings auf Nachfrage des Senates mit Stellungnahme vom 16. November 2018 mitgeteilt, dass das Ziel dieser Studie ausdrücklich nicht darin bestanden habe, eine abschließende Klärung der aufgeworfenen Frage herbeizuführen, zumal die Stichprobe, die der Studie zugrunde lag, nicht repräsentativ gewesen sei. Deshalb vermag der Inhalt dieser Studie auch nicht als Basis für weitere Überlegungen dienen. Im Rahmen der vorliegend zu treffenden Kostenentscheidung muss auch weder der Frage nachgegangen werden, unter welchem rechtlichen Gesichtspunkt ein etwaiger Zusammenhang von Schulweg und Schulnote von Relevanz sein könnte, noch muss geklärt werden, ob die Einholung eines Gutachtens bzw. die Durchführung einer repräsentativen Studie unter diesem Gesichtspunkt zielführend wäre. 2. Offen ist allerdings die Frage, ob die Annahme eines „Härtefalles“ im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 4 SchulG n.F. vorliegend aus in der Person der Klägerin liegenden Gründen gerechtfertigt ist. Die Klägerin hat erstinstanzlich unter Hinweis auf verschiedene ärztliche Bescheinigungen vorgetragen, dass sie an Reiseübelkeit leide, was sich durch kalten Schweiß, Blässe, Übelkeit und Erbrechen äußere. Auf dieser Basis ist das Verwaltungsgericht jedenfalls im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, das dem vorliegenden Hauptsacheverfahren vorausgegangen ist, noch davon ausgegangen, dass der Klägerin eine einfache Busfahrt von 40 Minuten aufgrund der nicht medikamentös behandelbaren Reiseübelkeit und der damit verbundenen Symptomatik nicht zugemutet werden könne (VG Magdeburg, Beschluss vom 4. Juli 2017, Az.: 7 B 241/17 MD). Ob hieran festgehalten werden kann, lässt sich auf Basis der vorgelegten ärztlichen Bescheinigungen schon deshalb nicht abschließend beantworten, weil diese mit Blick auf den eingetretenen Zeitablauf als nicht mehr hinreichend aktuell anzusehen sind. Der damit zum gegenwärtigen Zeitpunkt offene Ausgang des Rechtsstreits rechtfertigt die getroffene Kostenentscheidung. II. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG. III. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 VwGO).