4 L 98/10

Leitsatz: 1. Eine Regelung in einer Anschlussbeitragssatzung, die bei Grundstücken, die nicht an eine Straße angrenzen oder nur durch einen zum Grundstück gehörenden Weg mit einer Straße verbunden sind, zur Abgrenzung von Innen- und Außenbereich die Tiefenbegrenzung von der der Straße zugewandten Grundstücksseite aus vornimmt, ist nichtig.(Rn.20) 2. Solche Grundstücke werden aber von einer alle Grundstücke betreffenden Tiefenbegrenzungsregelung, die die Tiefenbegrenzung von der Straßenbegrenzung bzw. der Straßengrenze aus vornimmt, erfasst. Ob dies auch auf Satzungen zutrifft, die im Rahmen der Tiefenbegrenzungsregelung ausdrücklich zwischen solchen Grundstücken differenzieren, die an eine Straße oder mehrere Straßen angrenzen und solchen Grundstücken, die nicht an eine Straße angrenzen oder nur durch einen zum Grundstück gehörenden Weg mit einer Straße verbunden sind, bleibt offen. (Rn.21) 3. Die Nichtigkeit der Sonderregelung für Grundstücke, die nicht an eine Straße angrenzen oder nur durch einen zum Grundstück gehörenden Weg mit einer Straße verbunden sind, lässt die Wirksamkeit einer alle Grundstücke betreffenden Tiefenbegrenzungsregelung in entsprechender Anwendung des § 139 BGB unberührt.(Rn.25) Die zulässige Berufung ist begründet. Der Vorausleistungsbescheid des Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Juli 2008 ist hinsichtlich des in der Berufungsinstanz noch streitbefangenen Grundstücks, des Flurstücks 2/2 der Flur A (Gemarkung B-Stadt), rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Ermittlung der Vorausleistung (§ 6 Abs. 7 Satz 1 KAG LSA), für deren grundsätzliche Erhebung die Voraussetzungen unstreitig gegeben sind, in einer Höhe von 2.542,08 € ist nicht zu beanstanden. Dabei durfte der Beklagte der Berechnung die Gesamtfläche des Grundstücks zugrunde legen. Entgegen der Rechtsauffassung der Kläger ist das Grundstück, für das zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt weder ein Bebauungsplan noch eine Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB bestand, in seiner Gesamtheit dem Innenbereich zuzuordnen. Nach § 4 Abs. 3 Buchst. d der heranzuziehenden Herstellungsbeitragssatzung des Beklagten vom 3. März 2009 - HBS - gilt als Grundstücksfläche bei Grundstücken, für die kein Bebauungsplan und keine Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB besteht und bei denen wegen der Tiefe fraglich ist, ob sie insgesamt dem Innenbereich zugeordnet werden können, die Gesamtfläche des Grundstücks, höchstens jedoch die Fläche zwischen der jeweiligen Straßenbegrenzung und einer Linie, die in einem gleichmäßigen Abstand von 50m dazu verläuft; bei Grundstücken, die nicht an eine Straße angrenzen oder nur durch einen zum Grundstück gehörenden Weg mit einer Straße verbunden sind, die Gesamtfläche des Grundstücks, höchstens jedoch die Fläche zwischen der der Straße zugewandten Grundstücksseite und einer Linie, die in einem gleichmäßigen Abstand von 50m dazu verläuft. Mit dem Verwaltungsgericht ist § 4 Abs. 3 Buchst. d HBS dahingehend auszulegen, dass Grundstücke erfasst werden sollen, die vom Innenbereich in den Außenbereich übergehen. Insoweit hat die Formulierung dieselbe Bedeutung wie die sonst oft verwendete Wendung „wenn sie mit ihrer Fläche teilweise im Innenbereich und teilweise im Außenbereich liegen“. Zwar ist Regelung des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 HBS, welche die Tiefenbegrenzung für Hinterliegergrundstücke von der der Straße zugewandten Grundstücksseite aus vornimmt, nichtig (Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rdnr. 1030; vgl. auch Driehaus, KStZ 2007, 161, 166 f. zum Ausbaubeitragsrecht; wohl a.M.: OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 24. September 2010 - 4 K 12/07 -, zit. nach JURIS; OVG Niedersachsen, Urt. v. 26. April 1989 - 9 L 38/89 -, NST-N 1989, 326; VG Halle, Urt. v. 5. März 2010 - 4 A 508/08 -, zit. nach JURIS; VGH Bayern, Beschl. v. 12. Mai 2006 - 6 CS 05.2599 -, zit. nach JURIS zum Ausbaubeitragsrecht). Eine Tiefenbegrenzungsregelung dient dazu, das bevorteilte Bauland vom nicht bevorteilten Außenbereich typisierend abzugrenzen und lässt sich dabei von der Vermutung leiten, dass die vom Innenbereich in den Außenbereich hineinragenden Grundstücke ab einer bestimmten Grundstückstiefe dem Außenbereich zuzurechnen und deshalb baulich nicht mehr nutzbar sind. Sie orientiert sich in einer generalisierenden Weise an der ortsüblichen Tiefe der baulichen Nutzung von der jeweiligen (Anbau)Straße aus. Damit ist es aber ausgeschlossen, den Ausgangspunkt der Tiefenbegrenzung allein deshalb zu ändern, weil die Bebaubarkeit eines Grundstücks in Rede steht, dass keinen oder nur einen wegemäßigen Zugang zu der Straße hat. Es gibt - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht abstellt - keinen Erfahrungssatz, wonach bei Hinterliegergrundstücken der Außenbereich typischerweise erst nach einer bestimmten Entfernung hinter der der Straße zugewandten Seite dieses Grundstücks beginnt, sondern eine Tiefenbegrenzung ist immer von der Straße(ngrenze) aus zu messen. Soweit sich aus einem in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Beschluss des Senats vom 16. Januar 2009 (- 4 M 430/08 -, zit. nach JURIS) etwas anderes ergeben sollte, wird daran nicht mehr festgehalten. Die Heranziehung der Gesamtfläche folgt allerdings aus § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 1 HBS, der mit der darin festgelegten 50 m-Tiefenbegrenzung unstreitig das ganze Grundstück erfasst. Diese Regelung nimmt keine Unterscheidung zwischen Vorder- und Hinterliegergrundstücken vor und ist damit im Grundsatz auf sämtliche Grundstücke anwendbar. Soweit darin auf die „jeweilige Straßenbegrenzung“ abgestellt wird, führt dies nicht zu der Annahme, das betroffene Grundstück müsse an der Straße anliegen, sondern damit ist die Grenze zwischen zu der öffentlichen Straße gehörenden Flächen und nicht dazu gehörenden Flächen (Straßengrenze) gemeint. Die auf Hinterliegergrundstücke bezogene Vorschrift des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 HBS stellt sich daher lediglich als eine Erweiterung des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 1 HBS dar, der als Grundregelung für alle Grundstücke anzusehen ist. Ob diese Auslegung auch auf Satzungen zutrifft, die im Rahmen der Tiefenbegrenzungsregelung ausdrücklich zwischen solchen Grundstücken differenzieren, die an eine Straße oder mehrere Straßen angrenzen und solchen Grundstücken, die nicht an eine Straße angrenzen oder nur durch einen zum Grundstück gehörenden Weg mit einer Straße verbunden sind, muss nicht abschließend entschieden werden. Die Nichtigkeit des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 HBS führt entgegen der Auffassung der Kläger nicht dazu, dass § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 1 HBS ebenfalls nichtig ist. Ob ein auf einzelne Teile einer Satzungsregelung beschränkter Fehler zur Gesamtnichtigkeit dieser Regelung bzw. der Satzung insgesamt oder nur zu einer Teilnichtigkeit führt, hängt nach den dafür in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen in entsprechender Anwendung des § 139 BGB davon ab, ob - erstens - die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob - zweitens - hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 18. Januar 2011 - 4 L 24/10 -, zit. nach JURIS m.w.N.). Trotz der Nichtigkeit des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 HBS ist die Regelung des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 1 HBS mit höherrangigem Recht vereinbar und auch sinnvoll. Denn damit bleibt allein die inzwischen allgemein übliche Tiefenbegrenzungsregelung zur Abgrenzung von Innen- und Außenbereich bestehen. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen hat, es handele sich bei der Satzung des Beklagten um eine umfassende Abwägungsentscheidung, die mit einem „landesplanerischen Plan“ vergleichbar und einer isolierten Betrachtungsweise nicht zugänglich sei, ist dem von vornherein nicht zu folgen. Vielmehr ist bei Beitragssatzungen allgemein anerkannt, dass die Nichtigkeit von Einzelregelungen bzw. Teilen von Einzelregelungen nicht zwangsläufig zu einer Gesamtnichtigkeit führt. Die Tiefenbegrenzung ist auch kein notwendiger Mindestbestandteil der Beitragssatzung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA, sondern dient allein der Ermittlung der Grundstücksflächen, auf die der Aufwand nach der satzungsmäßigen Verteilungsregelung umzulegen ist. Es besteht zu der Verteilungsregelung nicht ein derart enger rechtlicher Zusammenhang, dass eine Teilnichtigkeit der Tiefenbegrenzungsanordnung zu einer nicht mehr sinnvollen (Rest-)Regelung führt. Entsprechendes gilt für die Festlegung des Beitragssatzes, da eine Nichtigkeit des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 HBS nicht dessen Fehlerhaftigkeit bewirkt. Denn dadurch verkleinert sich die heranzuziehende Gesamtbeitragfläche nur und der höchstzulässige Beitragssatz wäre erhöht. Der hypothetische Wille des Satzungsgebers ist daneben hinreichend sicher auf eine Weitergeltung des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 1 HBS gerichtet. Es ist schon auf Grund der oben dargestellten Systematik des § 4 Abs. 3 Buchst. d HBS, der in eine Grund- und eine Sonderregelung aufgeteilt ist, davon auszugehen, dass der Satzungsgeber eine Satzung mit derart eingeschränktem Inhalt beschlossen hätte, wenn ihm die Nichtigkeit des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 HBS bekannt gewesen wäre. Zudem hätte eine Gesamtnichtigkeit des § 4 Abs. 3 Buchst. d HBS zur Folge, dass für jedes unbeplante Grundstück, das teilweise im Innen- und teilweise im Außenbereich liegt, die Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich im Einzelfall vorgenommen werden müsste. Diese Rechtsfolge würde aber zu einem derart erhöhten Verwaltungsaufwand für die beitragserhebende Körperschaft führen und ließe eine so große Zahl von zusätzlichen Rechtsstreitigkeiten erwarten, dass - selbst unter Berücksichtigung der durch die Nichtigkeit des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 HBS entstehenden Beitragsausfälle - ohne Anhaltspunkte für einen entsprechenden Willen des Satzungsgebers nicht davon ausgegangen werden kann, dass er sie gewollt hätte. Solche Anhaltspunkte liegen nicht vor und sind auch nicht vorgetragen. Sonstige Fehler der Berechnung des Vorausleistungsbetrages sind weder ersichtlich noch geltend gemacht. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt. Die Kläger wenden sich gegen die Erhebung von Vorausleistungen auf Beiträge zur Herstellung der öffentlichen Schmutzwasserbeseitigungsanlage des Beklagten. Sie sind Eigentümer von drei in der Gemarkung B-Stadt belegenen Grundstücken der Flur A. Das 452 m² große Flurstück 630/0 ist mit einem Wohngebäude mit zwei Vollgeschossen bebaut und grenzt an die „Neue Straße“ an. Das 971 m² große, im Wesentlichen unbebaute Flurstück 2/2 liegt hinter dem Flurstück 630/0 und weist keinen eigenen Zugang zu der Straße auf. Das 2041 m² große unbebaute Flurstück 2/7 liegt wiederum hinter dem Flurstück 2/2. Mit Bescheid vom 22. April 2008 zog der Beklagte die Kläger zur Zahlung einer Vorausleistung für die drei Flurstücke in Höhe von insgesamt 6.705,22 € heran. Dabei berechnete er für das Flurstück 2/2 eine Vorausleistung von 2.542,08 €. In Bezug auf die Flurstücke 630/0 und 2/2 veranlagte er jeweils die volle Grundstücksfläche, für das Flurstück 2/7 wegen der Anwendung einer Tiefenbegrenzungsregelung eine Fläche von 867 m². Den Widerspruch der Kläger, der gegen die Heranziehung für die Flurstücke 2/2 und 2/7 gerichtet war, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juli 2008 zurück. Das Flurstück 2/2 liege ausweislich einer Auskunft der zuständigen Verwaltungsgemeinschaft im Innenbereich. Nachdem die Kläger fristgerecht beim Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben haben, hat das Gericht mit einem auf die mündliche Verhandlung vom 18. Februar 2010 ergangenen Urteil den Bescheid insoweit aufgehoben, als er Vorausleistungen für das Flurstück 2/7 und Vorausleistungen für das Flurstück 2/2 in Höhe von mehr als 986,47 € festsetzte. Im Übrigen hat das Gericht die Klage abgewiesen. Der Bescheid finde seine Rechtsgrundlage in der Herstellungsbeitragssatzung des Beklagten vom 3. März 2009, weil die zuvor ergangenen Beitragssatzungen nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts nichtig seien. Die Regelung in § 4 Abs. 3 d der Satzung sei dahingehend auszulegen, dass der Beklagte hiermit Flächen meine, die vom Innenbereich in den Außenbereich hineinragten und nicht nur solche, bei welchen sich die Frage stelle, ob sie noch im Innenbereich oder schon im Außenbereich belegen seien. Danach sei der Bescheid aber insoweit rechtswidrig, als der Beklagte das Flurstück 2/2 insgesamt und Teile des Flurstücks 2/7 als im Innenbereich belegen bewertet habe. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Buchst. d der Satzung träfen auf keines der genannten Grundstücke zu. Die Regelung des § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 der Satzung, unter die jedenfalls das Flurstück 2/2 falle, finde keine Anwendung, weil sie nicht vorteilsgerecht sei. Bei Hinterliegergrundstücken sei in jedem Einzelfall zu ermitteln, ob sie im Innenbereich oder im Außenbereich belegen seien. Aber nur ein angemessener Teil des Flurstücks 2/2 (375,8 m²) liege als Hausgarten im Innenbereich. Das Flurstück 2/7 sei insgesamt im Außenbereich belegen. Der Beklagte hat einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, soweit der Bescheid für das Flurstück 2/2 aufgehoben worden ist. Mit Beschluss vom 24. November 2011 hat der Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung die Berufung zugelassen. Der Beklagte macht geltend, das Flurstück 2/2 sei mit seiner Gesamtfläche gemäß § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 1 der Satzung heranzuziehen. Selbst wenn der zweite Halbsatz des § 4 Abs. 3 Buchst. d der Satzung unwirksam sein sollte, sei die Regelung des ersten Halbsatzes gleichwohl nicht als nichtig zu betrachten. Denn die Regelung mache auch bei Nichtbeachtung des zweiten Halbsatzes mit ihrem ersten Halbsatz Sinn und entspräche dem Willen des Satzungsgebers. In Anwendung dieser Tiefenbegrenzungsregelung, die im Sinne der Rechtssicherheit und Verwaltungspraktikabilität für grundsätzlich zulässig erachtet werde, sei die Gesamtfläche des Flurstücks anzusetzen. Selbst wenn man § 4 Abs. 3 Buchst. d der Satzung insgesamt für nichtig ansehe, wäre die Berufung teilweise begründet, weil das Urteil des Verwaltungsgerichtes sich jedenfalls insoweit als unzutreffend erweise, als nur 375,8 m² bevorteilter Fläche zugrunde gelegt worden seien. Mindestens 653 m² wären als bevorteilt anzusehen. Der Beklagte beantragt, das auf die mündliche Verhandlung vom 18. Februar 2010 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 9. Kammer - abzuändern und die Klage hinsichtlich des Flurstückes 2/2 der Flur A in der Gemarkung B-Stadt insgesamt abzuweisen. Die Kläger beantragen, die Berufung zurückzuweisen. Sie haben vorgetragen, § 4 Abs. 3 Buchst. d HS 2 der Satzung sei nichtig und dies habe eine Gesamtnichtigkeit des § 4 Abs. 3 Buchst. d der Satzung zur Folge. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich sei für das Flurstück 2/2 zutreffend. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.