4 K 24/17

Leitsatz: 1. Eine zeitliche Begrenzung des Rederechts der Mitglieder der Gemeindevertretung in der Geschäftsordnung ist zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung grundsätzlich zulässig. (Rn.40) 2. Eine zeitliche Redezeitbegrenzung verstößt jedoch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und gegen das freie Mandat, wenn nach ihrer konkreten Ausgestaltung lediglich ein Teil der Mitglieder in der Gemeindevertretung sprechen darf, während der andere - überwiegende - Teil der Mitglieder an der Ausübung seines Rederechts vollständig gehindert wird.(Rn.42) Der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO ist zulässig (I.) und begründet (II.). I. 1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 10 AG VwGO LSA statthaft. Die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin unterliegt als „andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle. Dem Anwendungsbereich von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO unterfallen - trotz ihres Charakters als bloße Innenrechtssätze - auch von einem kommunalen Vertretungsorgan erlassene Bestimmungen, die die Rechte von Mitgliedern kommunaler Vertretungsorgane in abstrakt-genereller Weise regeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 1987 - 7 N 1/87 -, NVwZ 1988, S. 1119 ; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2010 - 3 K 271/09 -, juris, Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Juni 2002 - 1 S 896/00 -, NVwZ-RR 2003, S. 56 ; OVG Sachsen, Urteil vom 29. September 2010 - 4 C 8/09 -, juris, Rn. 88). Für die hier in Frage stehenden Regelungen zur Redezeit der in Fraktionen zusammengeschlossenen Gemeinderäte und fraktionslosen Gemeinderäte trifft dies zu. 2. Der am 7. Februar 2017 beim Oberverwaltungsgericht eingegangene Antrag richtet sich gegen die Änderung insbesondere von § 8 Abs. 3 GO durch die Beschlüsse des Gemeinderates der Antragsgegnerin vom 29. September 2016 und vom 15. Dezember 2016 und wahrt damit die Jahresfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. 3. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Durch die angegriffenen Regelungen in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6, Abs. 4 Satz 4 und § 19 Abs. 8 GO wird das Rederecht der Mitglieder des Gemeinderates der Antragsgegnerin zeitlich begrenzt. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Antragsteller als Mitglied des Gemeinderates der Antragsgegnerin dadurch in seinem organschaftlichen Rederecht als Bestandteil der freien Mandatsausübung gemäß § 43 Abs. 1 u. 3 KVG LSA verletzt wird (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, NVwZ-RR 2018, S. 318 ; VG Oldenburg, Urteil vom 20. März 2012 - 1 A 2665/11 -, juris, Rn. 15). Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin fehlt auch nicht deshalb die Antragsbefugnis, weil der Antragsteller nicht die GO an sich, sondern deren - möglicherweise falsche - Anwendung rüge. Für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist es ausreichend, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 2007 - 7 BN 4/07 -, juris, Rn. 7). Jedenfalls im Hinblick auf die angegriffene Regelung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO ist dies ohne weiteres der Fall, weil das Rederecht des Antragstellers dadurch unmittelbar in bestimmter Weise zeitlich beschränkt wird und eine Rechtfertigung hierfür nicht ohne weiteres auf der Hand liegt. Die Klagebefugnis liegt darüber hinaus vor, wenn die Betroffenheit des Antragstellers nicht durch die Norm selbst, sondern erst durch einen nachfolgenden, rechtlich und tatsächlich eigenständigen Rechtsakt eintritt, der in der Norm bereits angelegt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 1 CN 1/98 -, juris, Rn. 12; Beschluss vom 13. Dezember 1996 - 4 NB 26/96 -, NVwZ 1997, S. 682 ). Auch dies ist hier der Fall. Der Antragsteller hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Beschränkung des Rederechts im Gemeinderat der Antragsgegnerin auf der Grundlage der von ihm angefochtenen Regelungen der GO erfolgt ist. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ist damit dargetan. 4. Der Antrag richtet sich auch gegen den richtigen Antragsgegner. Nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist der Normenkontrollantrag gegen die Körperschaft zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6, Abs. 4 Satz 4, § 19 Abs. 8 GO in der streitgegenständlichen Fassung erlassen hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin als deren Organ (§ 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 KVG LSA); Antragsgegnerin ist damit die Gemeinde (§ 2 Abs. 2 KVG LSA). Dies gilt auch dann, wenn Gegenstand des Normenkontrollverfahrens - wie hier - innerorganschaftliche Rechtssätze sind (so auch VGH Bayern, Urteil vom 16. Februar 2006 - 4 N 05.779 -, juris, Rn. 72; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Juni 2002 - 1 S 896/00 -, juris, Rn. 19; OVG Sachsen, Urteil vom 29. September 2010 - 4 C 8/09 -, juris, Rn. 84; a. A. VGH Hessen, Beschluss vom 24. Juli 2006 - 8 NG 1156/06 -, juris, Rn. 24; OVG Niedersachsen, Urteil vom 20. Juli 1999 - 10 K 4836/97 -, juris, Rn. 21). Der Umstand, dass es sich vorliegend um ein organinternes Streitverfahren handelt, bei dem Organe bzw. Organteile um ihre gegenseitigen Rechte und Pflichten streiten, vermag nicht das in § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO festgelegte Rechtsträgerprinzip zu überspielen. II. Der Normenkontrollantrag ist begründet. Die Begrenzung der Redezeit der Mitglieder des Gemeinderates der Antragsgegnerin in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6, Abs. 4 Satz 4, § 19 Abs. 8 GO verstößt gegen höherrangiges Recht. 1. Eine zeitliche Beschränkung des Rederechts der Mitglieder des Gemeinderates ist zwar grundsätzlich zulässig. a) Aus den in § 43 Abs. 3 KVG LSA ausdrücklich verankerten Rechten der Mitglieder der Vertretung, Anträge zu stellen und Auskunft zu verlangen, sowie aus der Gewährleistung der freien Mandatsausübung in § 43 Abs. 1 KVG LSA, ergibt sich grundsätzlich das Recht der Mitglieder der Vertretung, zu den Tagesordnungspunkten der Gemeinderatssitzung zu sprechen. Das Rederecht während einer Ratssitzung gehört neben dem Teilnahmerecht an Sitzungen, dem Antragsrecht und dem Stimmrecht zu den immanenten Mitwirkungsrechten in der Gemeindevertretung. In ihr sollen die divergierenden Vorstellungen der gewählten Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Gemeindewillen zusammengeführt und der Gemeinde so die nötige Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit verschafft werden. Demgemäß nimmt das Ratsmitglied, wenn es sich in der Ratssitzung zu einem Gegenstand der Tagesordnung zu Wort meldet, nicht seine im Grundgesetz verbürgten Freiheitsrechte gegenüber dem Staat, sondern organschaftliche Befugnisse in Anspruch, die ihm als Teil eines Gemeindeorgans verliehen sind. Der organschaftliche Charakter seines Rederechts kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass dieses Recht nur in den Grenzen der gemeindlichen Aufgabenzuständigkeit und nur nach Maßgabe der den Ablauf der Ratssitzungen regelnden Verfahrensbestimmungen der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Rats besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988 - 7 B 123/87 -, juris, Rn. 6; zum Rederecht von Bundestags- und Landtagsabgeordneten BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1959 - 2 BvE 2, 3/58, BVerfGE 10, 4 ; Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 ; VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-I-10 -, juris, Rn. 46 ff.; VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. Oktober 2017 - 1 GR 35/17 -, juris, Rn. 43). b) Das Rederecht der Gemeinderatsmitglieder kann demgemäß - was zwischen den Beteiligten nicht streitig ist - eingeschränkt, insbesondere zeitlich begrenzt werden. Redezeitbeschränkungen finden vorliegend ihre Rechtsgrundlage in § 59 KVG LSA. Danach regelt die Vertretung ihre inneren Angelegenheiten durch eine Geschäftsordnung. Dabei steht dem Gemeinderat prinzipiell ein weites „normatives“ Ermessen zu, das seine Begrenzung allein in gesetzlichen Vorschriften („im Rahmen dieses Gesetzes“) und durch allgemeine Rechtsgrundsätze findet. Beschränkungen des Rederechts des Mitglieds sind zulässig, soweit sie nach gleichen Grundsätzen erfolgen, zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs erforderlich sind und nicht außer Verhältnis zur Schwierigkeit und Bedeutung der zu erörternden Angelegenheit stehen, wobei bei der Bemessung der Redezeit auch berücksichtigt werden kann, dass die Mitglieder ehrenamtlich tätig sind und ihrer zeitlichen Inanspruchnahme durch Sitzungen der Vertretung und ihrer Ausschüsse engere Grenzen gesetzt werden können als dies bei nicht ehrenamtlichen Parlamentsabgeordneten der Fall sein mag (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. November 1993 - 1 S 953/93 -, juris, Rn. 7; VGH Bayern, Beschluss vom 4. Oktober 2010 - 4 CE 10.2403 -, juris, Rn. 3). 2. Den gesetzlichen Anforderungen an die Beschränkung des Rederechts genügt die Regelung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO allerdings nicht. Zwar verfolgt die Regelung ein sachlich begründetes und legitimes Ziel, nämlich die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung. In ihrer konkreten Ausgestaltung verstößt sie jedoch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (a) und gegen das freie Mandat der Mitglieder (b) und ist zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung auch nicht geeignet und erforderlich (c). a) Die in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO geregelte Beschränkung des Rederechts erfolgt bereits nicht nach gleichen Grundsätzen. Redezeitbeschränkungen im Gemeinderat sind grundsätzlich nur zulässig, wenn davon sämtliche Mitglieder in gleichem Umfang betroffen sind. Ausnahmen vom Grundsatz der Gleichbehandlung dürfen nicht an der Stellung einzelner Mitglieder anknüpfen, sondern lediglich an sachlich begründeten Notwendigkeiten wie beispielsweise der Klarstellungsbefugnis des Bürgermeisters (§ 8 Abs. 3 Satz 8 GO). Daran fehlt es hier. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 5 GO wird das Rederecht der Fraktionen in Angelegenheiten, die bereits in einem beratenden Ausschuss vorberaten wurden, nach Fraktionsgröße zeitlich gestaffelt. In Verbindung mit § 8 Abs. 3 Satz 6 GO, wonach sich die Redezeit pro Redner auf drei Minuten bezieht, hat dies zur Folge, dass nur ein Teil der Mitglieder der jeweiligen Fraktion ihr Rederecht in der Sitzung ausüben kann. Denn nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten, die dem Wortlaut und Regelungszweck der Norm entspricht, ist § 8 Abs. 3 Satz 6 GO so auszulegen, dass für jede Wortäußerung eines Gemeinderatsmitgliedes 3 Minuten des jeweiligen Redezeitkontingents abgezogen werden, auch wenn die Wortäußerung tatsächlich kürzer gewesen sein sollte. Eine Auslegung dahingehend, dass die Redezeit sich auf maximal drei Minuten bezieht, ist ausgeschlossen. Danach gilt, dass bei Fraktionen a) mit mehr als 15 Gemeinderäten, denen eine Redezeit von maximal 15 Minuten zusteht, 5 Mitglieder das Wort ergreifen können, b) mit 13 bis 15 Gemeinderäten, denen eine Redezeit von maximal 12 Minuten zusteht, 4 Mitglieder das Wort ergreifen können, c) mit 9 bis 12 Gemeinderäten, denen eine Redezeit von maximal 9 Minuten zusteht, 3 Mitglieder das Wort ergreifen können, d) mit 4 bis 8 Gemeinderäten, denen eine Redezeit von maximal 6 Minuten zusteht, 2 Mitglieder das Wort ergreifen können, e) mit 2 bis 3 Gemeinderäten, denen eine Redezeit von maximal 3 Minuten zusteht, 1 Mitglied das Wort ergreifen kann. Fraktionslose Gemeinderäte haben dagegen das Recht, zu jeder Angelegenheit zu sprechen. Die Mitglieder des Gemeinderates der Antragsgegnerin werden danach ungleich behandelt, weil jeweils nur ein Teil von ihnen überhaupt in der Sitzung sprechen darf. Ein sachlicher Grund für diese Ungleichbehandlung ist nicht vorgetragen und auch nicht erkennbar. b) Die Regelung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO verstößt darüber hinaus gegen das durch § 43 Abs. 1 KVG LSA garantierte freie Mandat der Mitglieder. Mit dem freien Mandat ist es unvereinbar, dass das Rederecht von Gemeinderäten nicht lediglich zeitlich beschränkt oder anderweitig begrenzt, sondern vollständig ausgeschlossen wird, wie es nach § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO der Fall ist. Die den einzelnen Mitgliedern aus ihrem gesetzlichen Status zufließenden Rechte, darunter das Rederecht, werden durch die Geschäftsordnung nicht erst begründet, sie regelt vielmehr nur die Art und Weise ihrer Ausübung. Die gesetzlich begründeten Rechte des einzelnen Mitglieds dürfen zwar im Einzelnen ausgestaltet und insofern auch eingeschränkt, jedoch grundsätzlich nicht vollständig entzogen werden (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 9. November 1989 - 10 M 36/89 -, juris, Rn. 7 f., unter Bezug auf BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 ). Aus dem Grundsatz des freien Mandats folgt die Befugnis jedes Mitglieds, unabhängig von den Erwägungen innerhalb seiner Fraktion zu einem Tagesordnungspunkt zu sprechen (für Bundestagsabgeordnete entsprechend bereits BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1959 - 2 BvE 2, 3/58, BVerfGE 10, 4 ). Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin muss sich das einzelne Mitglied nicht darauf verweisen lassen, dass seine von der Mehrheitsmeinung seiner Fraktion ggf. abweichende Ansicht von dem oder den Rednern der Fraktion wiedergegeben werden könne. Denn das Rederecht in der Gemeindeversammlung steht dem einzelnen Mitglied und nicht der Fraktion für ihre Mitglieder zu. Das Rederecht wird auch nicht durch die Regelung in § 8 Abs. 5 GO hinreichend gewährleistet, wonach der Gemeinderat im Einzelfall (z. B. Haushaltsberatungen) durch Beschluss von den Redezeitbeschränkungen in § 8 Abs. 3 und 4 GO abweichen kann. Denn danach hängt die Ausübung des Rederechts von einem Mehrheitsbeschluss des Gemeinderates ab - liegt also nicht in der Hand des einzelnen Mitglieds - und die Abweichung soll überdies auf besondere Einzelfälle beschränkt sein. c) Die Redezeitbeschränkung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO ist zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs der Gemeindeversammlung der Antragsgegnerin auch nicht geeignet (aa) und erforderlich (bb). aa) Durch die Regelung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO kann die Vertretung ihre wesentliche Aufgabe, im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung einen einheitlichen Gemeindewillen zu bilden und der Gemeinde so die nötige Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit zu verschaffen, nicht erfüllen. Denn durch die angegriffenen Regelungen wird die Mehrheit der Mitglieder des Gemeinderates von der Erörterung und Diskussion der Angelegenheiten in der Sitzung ausgeschlossen. Die Auffassung der Antragsgegnerin, durch die unbeschränkten Vorberatungen in den Ausschüssen seien alle beschlussrelevanten Tatsachen und Meinungen erörtert worden, so dass es keiner ausführlichen Diskussion im Gemeinderat mehr bedürfe, zeugt von einem grundsätzlichen Missverständnis der Funktion des Gemeinderates und der beratenden Ausschüsse. Abgesehen davon, dass in den beratenden Ausschüssen nicht alle Mitglieder des Gemeinderates vertreten sind und sich daher an den dort stattfindenden Beratungen nicht beteiligen können, dienen beratende Ausschüsse gemäß § 49 Abs. 1 KVG LSA lediglich der Vorberatung der Verhandlungen oder einzelner Verhandlungsgegenstände der Vertretung. Die abschließende Beratung und Willensbildung in grundsätzlich öffentlicher Sitzung (vgl. § 52 Abs. 1 KVG LSA) ist dagegen dem Gemeinderat vorbehalten. Es ließe sich auch mit der Öffentlichkeitsfunktion der Sitzungen des Gemeinderates (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Juni 1980 - III 503/79 -, juris, Rn. 21) nicht vereinbaren, wenn dort grundsätzlich lediglich der bereits in den Ausschüssen gebildete Gemeindewille verkündet würde. Alles, was im vorberatenden Ausschuss behandelt wird, ist - von den Ausnahmen in § 52 Abs. 2 KVG LSA abgesehen - in öffentlicher Sitzung des Gemeinderates noch einmal abschließend zu behandeln. Bei dieser Gelegenheit hat jedes Gemeinderatsmitglied die Möglichkeit seine Meinung öffentlich zu äußern. Dadurch wird dem demokratischen Informationsbedürfnis, der Transparenz gemeindlicher Entscheidungen und der Kontrollfunktion der Öffentlichkeit entsprochen (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 17. Januar 1989 - 4 C 88.1823 -, NVwZ-RR 1990, S. 432 ). bb) Es ist schließlich auch nicht ersichtlich, dass die Regelung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs vorliegend erforderlich ist. In der Begründung der Beschlussvorlage vom 6. September 2016 heißt es, eine „Mehrfachberatung“ über gleiche Angelegenheiten in den beratenden Ausschüssen, dem Hauptausschuss und dem Gemeinderat koste den Ratsmitgliedern Zeit, ohne dass daraus ein Mehrgewinn an Erkenntnis entstehe. Diese Begründung vermag die Redezeitbegrenzung nicht zu rechtfertigen, da sie - wie ausgeführt - die Rechte der Mitglieder und die Funktion der Sitzungen des Gemeinderates verkennt. Zwar kann eine Redezeitbeschränkung der Mitglieder gerechtfertigt sein, um die Funktionsfähigkeit des Gemeinderates zu erhalten und eine übermäßige zeitliche Beanspruchung der Mitglieder zu verhindern (siehe oben II.1.b). Konkrete Beispiele für Sitzungen, in denen die Mitglieder unangemessen lang in Anspruch genommen worden seien, hat die Antragsgegnerin jedoch schon nicht genannt. Ihre Beispielrechnung, wonach bei den in einer Sitzung durchschnittlich zu verhandelnden 20 Tagesordnungspunkten bei 20 Mitgliedern und einer Redezeit von 3 Minuten pro Mitglied theoretisch eine Gesamtredezeit von 1.200 Minuten (20 Stunden) anfalle, rechtfertigt die Beschränkung nicht. Eine auch nur annähernd derart lange Sitzungsdauer kann bei realitätsnaher Betrachtung nahezu ausgeschlossen werden. Mangels anderer Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass durch eine freiwillige Konzentration und Selbstdisziplinierung der Mitglieder „endlose“ Sitzungen im Gemeinderat der Antragsgegnerin vermieden werden können und deshalb Begrenzungen der Redezeit - jedenfalls nach Maßgabe von § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO - nicht erforderlich sind. Ausufernden Debatten kann zudem durch einen Antrag auf Schluss der Rednerliste (§ 10 Abs. 1 Buchst. b GO) im Einzelfall entgegengewirkt werden. 3. Die Unwirksamkeit von § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO hat auch die Unwirksamkeit der Regelung in § 8 Abs. 4 Satz 4 GO zur Folge. Danach sind zu jedem Tagesordnungspunkt, der nicht vorberaten wurde, maximal zwei Wortmeldungen pro Gemeinderatsmitglied mit einer Gesamtredezeit von drei Minuten zulässig. Es kann dahinstehen, ob die Regelung in § 8 Abs. 4 Satz 4 GO für sich betrachtet mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Immerhin haftet dieser Regelung - im Gegensatz zu § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO (vgl. oben II.2.a und b) - weder ein Gleichheitsverstoß an, weil nach § 8 Abs. 4 Satz 4 GO alle Mitglieder gleichermaßen in ihrem Rederecht beschränkt werden, noch wird nach dieser Regelung das freie Mandat dadurch verletzt, dass Gemeinderatsmitglieder vollständig an der Ausübung ihres Rederechts gehindert sind. Die Begrenzung des Rederechts in nicht vorberatenden Angelegenheiten lässt sich allerdings nicht rechtfertigen, sofern es - wie hier aufgrund der Unwirksamkeit von § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO - an einer Regelung zur Begrenzung der Redezeit in Angelegenheiten fehlt, die bereits in einem beratenden Ausschuss vorberaten wurden. Für eine derartige Ungleichbehandlung ist kein sachlicher Grund erkennbar. Aus der Unwirksamkeit von § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6, Abs. 4 Satz 4 GO folgt die Unwirksamkeit von § 19 Abs. 8 GO, der sich auf jene Regelungen unmittelbar bezieht und ohne sie sinnlos ist. 4. Aufgrund der Unwirksamkeit der Regelung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO wegen Verstoßes gegen das Rederecht der Gemeinderatsmitglieder kommt es auf den weiteren Einwand des Antragstellers, die Regelungen verstießen auch gegen das Antragsrecht (§ 43 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) und das Fragerecht (§ 43 Abs. 3 Satz 2 KVG) der Mitglieder der Vertretung, nicht mehr an. Allerdings neigt der Senat insoweit der Auffassung der Antragsgegnerin zu, dass § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO sich (lediglich) auf das Rederecht der Mitglieder beziehen und das Antrags- und Fragerecht nicht beschränken. Dies folgt aus dem Wortlaut von § 8 GO und einer systematischen Zusammenschau mit anderen Regelungen der GO. Ausweislich seiner Überschrift regelt § 8 GO die „Beratung“ der Sitzungsgegenstände. § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO beschränken die Möglichkeit einer „Wortäußerung“ bzw. die „Redezeit“ der Mitglieder. Vom Antrags- und Fragerecht ist in § 8 GO dagegen nicht die Rede. Das - auch sitzungsinterne - Fragerecht der Mitglieder ist vielmehr in § 7 GO geregelt, das Antragsrecht in § 9 GO. Diese Regelungen enthalten selbst keine zeitlichen Beschränkungen des Antrags- und Fragerechts und verweisen auch nicht auf § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO. Es ist deshalb davon auszugehen, dass sich die Beschränkung des Rederechts in § 8 Abs. 3 GO nicht auch auf das Antrags- und Fragerecht der Mitglieder erstreckt. Auch an anderen Stellen hat der Satzungsgeber deutlich zwischen dem Rede-, Antrags- und Fragerecht der Mitglieder unterschieden (vgl. nur § 5 Abs. 3 Buchst. b, f, g und h; § 14 Abs. 2 Buchst. e, h und i GO). Soweit der Antragsteller geltend macht, seit der Änderung der Geschäftsordnung würden sämtliche Wortmeldungen (Anfragen, Anträge, Redebeiträge etc.) vom Vorsitzenden der Vertretung ausnahmslos unter die streitgegenständliche Regelung in § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO gefasst, handelt es sich hierbei demnach ggf. um eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung der GO. Dies könnte dem Normenkontrollantrag allerdings nicht zum Erfolg verhelfen, weil sich dafür die als Nachteil angeführte Beeinträchtigung subjektiver Interessen der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lassen müsste (vgl. Ziekow, in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 47 Rn. 187, m.w.N.). Im Hinblick auf die geltend gemachten Beschränkungen des Antrags- und Fragerechts ist dies nicht der Fall, weil § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO nach Ansicht der Antragsgegnerin, der - wie ausgeführt - auch der Senat zuneigt, (lediglich) das Rederecht der Mitglieder der Vertretung regeln. Für Beschränkungen des Antrags- und Fragerechts fehlt es dagegen an der erforderlichen Kausalitätsbeziehung zwischen Norm und Rechtsverletzung. Gegen eine Verletzung des Antrags- und Fragerechts muss sich ein Mitglied des Gemeinderates der Antragsgegnerin im jeweiligen Einzelfall gerichtlich zur Wehr setzen, etwa im Wege der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO (vgl. Pietzker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 43 Rn. 26 ). Zur Vermeidung künftiger Rechtsstreitigkeiten weist der Senat insoweit darauf hin, dass eine zeitliche oder sonstige Beschränkung des Antrags- und Fragerechts der Mitglieder des Gemeinderates gemäß § 43 Abs. 3 Satz 1 und 3 KVG LSA - abgesehen von Fällen offensichtlichen Missbrauchs - grundsätzlich unzulässig sein dürfte. 5. § 8 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO und die damit in einem untrennbaren Zusammenhang stehenden Regelungen in § 8 Abs. 4 Satz 4 GO und § 19 Abs. 8 GO sind wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig. Der Ausspruch der Unwirksamkeit kann auf diese Normen beschränkt werden, weil die Geschäftsordnung ohne die Regelungen zur Beschränkung der Redezeit sinnvoll bestehen bleiben kann (Grundsatz der Teilbarkeit) und anzunehmen ist, dass der Satzungsgeber die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil erlassen hätte (vgl. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 110 ). Letzteres folgt bereits daraus, dass die angegriffenen Regelungen nachträglich in die Geschäftsordnung eingefügt worden sind. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf einer entsprechenden Anwendung von § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt. I. Der Antragsteller ist Mitglied des Gemeinderates der Antragsgegnerin und dort Fraktionsvorsitzender der Fraktion FWG/Piraten. Mit dem am 7. Februar 2017 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Antrag wendet er sich gegen eine vom Gemeinderat der Antragsgegnerin in den Sitzungen vom 29. September 2016 und 15. Dezember 2016 beschlossene Änderung der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin (GO), wonach die Redezeit der Fraktionen und fraktionslosen Gemeinderäte wie folgt geregelt wird (Änderungen sind fett hervorgehoben): § 8 Beratung der Sitzungsgegenstände (1) […] (3) Ein Mitglied des Gemeinderates darf in der Sitzung nur dann sprechen, wenn ihm der Vorsitzende das Wort erteilt. Der Vorsitzende erteilt das Wort möglichst in der Reihenfolge der Wortmeldungen. Melden sich mehrere Mitglieder gleichzeitig zu Wort, so entscheidet der Vorsitzende über die Reihenfolge. Bei Wortmeldungen „zur Geschäftsordnung“ ist das Wort außerhalb der Reihenfolge sofort zu erteilen. In Angelegenheiten, die bereits in mindestens einem beratenden Ausschuss vorberaten wurden, erhält jede Fraktion und jeder fraktionslose Gemeinderat die Möglichkeit einer Wortäußerung nach folgendem Modell: 1. Fraktionen a) Fraktionen mit mehr als 15 Gemeinderäten maximal 15 Minuten b) Fraktionen mit 13 – 15 Gemeinderäten maximal 12 Minuten c) Fraktionen mit 9 – 12 Gemeinderäten maximal 9 Minuten d) Fraktionen mit 4 – 8 Gemeinderäten maximal 6 Minuten e) Fraktionen mit 2 – 3 Gemeinderäten maximal 3 Minuten f) Fraktionslose Gemeinderäte maximal 3 Minuten. Die Redezeit bezieht sich auf pro Redner drei Minuten. Der Bürgermeister hat das Recht, im Gemeinderat zu allen Angelegenheiten zu sprechen. Zur tatsächlichen und rechtlichen Klarstellung des Sachverhalts ist ihm auch außerhalb der Reihenfolge der Wortmeldungen das Wort zu erteilen. (4) Die Redner sprechen grundsätzlich von ihrem Platz aus, sofern ein Rednerpult aufgestellt wird, vom Pult aus. Die Anrede ist an den Gemeinderat, nicht an die Zuhörer zu richten. Die Redner haben sich an den zur Beratung stehenden Antrag zu halten und nicht vom Thema abzuweichen. Zu jedem Tagesordnungspunkt, der nicht vorberaten wurde, sind maximal zwei Wortmeldungen pro Gemeinderatsmitglied mit einer Gesamtredezeit von drei Minuten zulässig. (5) Der Gemeinderat kann im Einzelfall (z. B. Haushaltsberatungen) durch Beschluss von den Redezeitbeschränkungen der Absätze 3 und 4 abweichen. § 19 Verfahren in den Ausschüssen (1) […] (8) Die Redezeitbeschränkungen nach § 8 Abs. 3 und 4 gelten in den Sitzungen der beratenden Ausschüsse nicht. In der Begründung der Beschlussvorlage des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6. September 2016 heißt es: „Ziel der Regelungen über die Redebeiträge ist es einerseits den Gemeinderäten umfassend Gelegenheit zu geben, Angelegenheiten der Gemeinde umfassend zu diskutieren. Auf der anderen Seite soll aber auch der Arbeitsfähigkeit des Gremiums ‚Gemeinderat‘ Rechnung getragen werden. Die Mitglieder des Gemeinderates erfüllen ihre Aufgaben ehrenamtlich. Eine ‚Mehrfachberatung‘ über gleiche Angelegenheiten in den beratenden Ausschüssen, dem Hauptausschuss und dem Gemeinderat kostet den Ratsmitgliedern Zeit, ohne dass daraus ein Mehrgewinn an Erkenntnis entsteht.“ Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat 21 Mitglieder. 19 Mitglieder haben sich in insgesamt fünf Fraktionen zusammengeschlossen: 5 Mitglieder in der Fraktion FWG/Piraten, 5 Mitglieder in der Fraktion CDU, 4 Mitglieder in der Fraktion FDP, 3 Mitglieder in der Fraktion LUB und 2 Mitglieder in der Fraktion SPD. Die übrigen 2 Mitglieder, darunter der Bürgermeister, sind fraktionslos. II. Zur Begründung seines Antrages trägt der Antragsteller vor: Der Antrag sei zulässig. Der Antragsteller habe als Mitglied des Gemeinderates eine ihm kraft der Kommunalverfassung (KVG LSA) zugewiesene Rechtsstellung inne, insbesondere das Antrags- und Rederecht aus § 43 KVG LSA, welches durch § 8 Abs. 3 GO verletzt sei. Bei der GO handele es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Der Antrag sei auch begründet. § 8 Abs. 3 GO sei ungültig, da er gegen höherrangiges Recht, insbesondere § 43 und § 45 Abs. 7 KVG LSA, verstoße. Zwar enthalte das KVG LSA keine Regelungen zu Redezeiten und Redezeitbegrenzungen. Es sei der Selbstorganisationshoheit des Gemeinderates überlassen, hierzu nähere Bestimmungen zu treffen. Der dem Gemeinderat insoweit zustehende Entscheidungsspielraum sei vorliegend überschritten. Durch § 8 Abs. 3 GO sei den Gemeinderäten größtenteils die Möglichkeit der Wortäußerung und damit auch der Nachfrage oder der kurzen Nachfrage zum Verhandlungsgegenstand, der weit überwiegend vom Bürgermeister eingebracht werde, entzogen worden. Gleiches gelte für Anträge nach § 43 Abs. 3 KVG LSA. Die Wortäußerungen differenzierten nicht zwischen Anträgen, Nachfragen und anderen Wortmeldungen. Das Fragerecht dürfe nicht nur auf den TOP „Anfragen“ beschränkt werden. Die Anwendung von § 8 Abs. 3 GO führe dazu, dass selbst kürzeste Nachfragen nicht mehr möglich seien, auch Missverständnisse könnten nicht mehr ausgeräumt werden. Das Rederecht sei neben dem Stimmrecht eines der bedeutendsten Stimmrechte des Ratsmitglieds. Weil ein Kollegialorgan seinen Willen erst aufgrund einer Diskussion bilden könne, sei das Rederecht der Mitglieder unverzichtbar. Auch wenn der Gemeinderat kein Parlament, sondern ein Kollegialorgan sei, könnten die Bestimmungen zu Redezeit und Rederecht aus dem Parlamentsrecht entsprechend herangezogen werden. Danach dürfe das Rederecht der Abgeordneten nicht dazu führen, dass die Mehrheit der Obstruktion der Minderheit oder selbst einzelner Abgeordneter ausgeliefert sei. Die Redebefugnis dürfe nur in vernünftigen Grenzen ausgeübt werden, damit die Vertretung nicht funktionsunfähig werde. Sowohl im Parlament als auch in der kommunalen Vertretung finde eine Redebeschränkung aber eine Grenze, wenn das Gremium nicht mehr Forum für Rede und Gegenrede sein könne. Das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Aufgaben des Gremiums müsse gewahrt bleiben. Die Beteiligung der Gemeinderäte soweit zu beschränken, dass nur noch ein Mitglied einer Fraktion (bei bis zu 3 Mitgliedern) zu einer Sache mit einer Redezeitbeschränkung reden dürfe oder nur zwei Wortbeiträge bei Fraktionen bis 8 Mitgliedern zulässig seien, verstoße gegen das Rederecht als Mitwirkungsrecht des Ratsmitglieds. Bezugspunkt der statusrechtlichen Redegewährleistung sei nicht das Mitgliedschaftsverhältnis des Abgeordneten gegenüber der Fraktion, sondern jenes gegenüber dem Gemeinderat als Organ der Gemeinde. In diesem Bezugsrahmen komme der Fraktionsrelation keine Bedeutung zu, soweit der einzelne Abgeordnete sich explizit von den assoziierten Untergliederungen abgrenze und deren Repräsentationsanspruch gerade zurückweise. Jedes Ratsmitglied habe das Recht, unabhängig von den Erwägungen innerhalb seiner Fraktion oder Gruppe zu einem Tagesordnungspunkt zu sprechen. § 8 Abs. 3 GO verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, sofern danach nicht alle Mitglieder einer Fraktion reden dürften. Auch sei das Rederecht bei unterschiedlicher Fraktionsstärke unverhältnismäßig verschoben. So stehe einer „Zweierfraktion“ eine Wortäußerung zu, einer „Achterfraktion“ stünden dagegen nur zwei Wortäußerungen zu. Schließlich erhalte ein fraktionsloses Ratsmitglied mehr Redebefugnis in der Ratssitzung als die meisten Fraktionsmitglieder und genau so viel wie kleinere Fraktionen. Der Antragsteller beantragt, festzustellen, dass § 8 Abs. 3 Sätze 4 und 5, § 8 Abs. 4 Satz 4 und § 19 Abs. 8 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat und seine Ausschüsse für die Gemeinde A-Stadt in der Fassung durch die Änderungen vom 29. September 2016 und 15. Dezember 2016 unwirksam sind. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Der Antrag sei bereits unzulässig, weil er sich gegen den falschen Antragsgegner richte. Der Antrag müsse sich bei der hier vorliegenden Kommunalverfassungsstreitigkeit gegen den Gemeinderat der Antragsgegnerin als Normgeber und Normanwender der GO richten. Eine Rechtsverletzung durch die Antragsgegnerin habe der Antragsteller nicht erlitten. Darüber hinaus sei der Antrag auch unzulässig, weil der Antragsteller nicht die GO an sich, sondern deren konkrete - möglicherweise falsche - Anwendung angreife. Der Antrag sei auch unbegründet. Die grundsätzlichen zulässigen Redezeitbeschränkungen der Gemeinderatsmitglieder hielten sich auch in ihrer konkreten Ausgestaltung durch § 8 Abs. 3 GO innerhalb des Entscheidungsspielraums des Gemeinderates der Antragsgegnerin. Entgegen der Auffassung des Antragstellers unterfielen Nachfragen und Anträge nicht den Beschränkungen des Rederechts. Soweit der Antragsteller weiter ausführe, dass die Empfehlungen der beratenden Ausschüsse vor der Beschlussfassung im Gemeinderat oft nicht ersichtlich seien, zeuge dies von einem falschen Verständnis der Ratsarbeit. Neben die Ausschussarbeit trete noch die Fraktionsarbeit, die ebenfalls der Arbeit im Gemeinderat diene. In den Fraktionen würden wesentliche politische Fragen gerade auch um Zusammenhang mit der Sitzungstätigkeit der Vertretung und ihrer Ausschüsse vorab erörtert. Im Rahmen einer Fraktionssitzung könnten sich die Fraktionsmitglieder ohne Schwierigkeiten über den jeweiligen Stand der Angelegenheit vor der Hauptausschusssitzung und der darauffolgenden Sitzung des Gemeinderates verständigen. Das Rederecht verlange nicht, dass jedes Ratsmitglied zu jeder Angelegenheit seine Stimme erheben könne. Die Beschränkung der Redezeit nach der Fraktionsgröße sei sachlich begründet. Durch die unbeschränkten Vorberatungen würden alle beschlussrelevanten Tatsachen und Meinungen hinreichend erörtert. Dies könne im Gemeinderat von einem Mitglied einer Fraktion in zusammengefasster Form vorgetragen werden. Soweit sich aus den Vorberatungen tatsächlich unterschiedliche Meinungen innerhalb der Fraktion ergäben, sei es dem Redner unbenommen, die verschiedenen Sichtweisen darzulegen. Sollte sich, auch aufgrund unterschiedlicher Meinungen innerhalb der Fraktionen, erheblicher Redebedarf ergeben, könne der Gemeinderat dem jederzeit durch Einzelbeschluss Rechnung tragen (§ 8 Abs. 5 GO). Soweit der Antragsteller kritisiere, dass ein fraktionsloses Gemeinderatsmitglied mehr Redebefugnis in der Ratssitzung erhalte als die meisten Fraktionsmitglieder, werde auch insoweit die Vorberatung in den Ausschüssen nicht berücksichtigt. Das fraktionslose Mitglied habe keinen Anspruch auf einen Sitz in einem Ausschuss und könne mithin nicht aktiv an den Vorberatungen teilnehmen. Ihm müsse daher ein „Mehr“ im Gemeinderat gewährt werden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.