4 L 75/16

Leitsatz: Die Verwendung des durch die Benutzer des Krankenhauses oder ihre Kostenträger zu entrichtenden Investitionszuschlags zur Förderung von Krankenhausinvestitionen nach Artikel 14 Gesundheitsstrukturgesetz - GSG - unterliegt der Prüfung durch den Landesrechnungshof.(Rn.39) Die zulässige (I.) Berufung des Klägers ist gegenüber dem Beklagten zu 1) begründet (II.). Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts besteht gegen den Beklagten zu 1) gemäß § 95 Abs. 1 i.V.m. § 88 Abs. 1 LHO ein Anspruch des Klägers auf Einsichtnahme in sämtliche die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln und deren Verwaltung im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) nach dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen nach Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen (II.1). Über den hilfsweise gegenüber der Beklagten zu 2) geltend gemachten Anspruch auf Einsichtnahme in diese Unterlagen war damit nicht mehr zu entscheiden (II.2). I. 1. Die vom Kläger gegenüber dem Beklagten zu 1) erhobene Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist zulässig. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger klagebefugt ist (analog § 42 VwGO). Hierfür genügt die Möglichkeit, dass die Mitgliedschaft und Tätigkeit des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission zur Wirtschaftsführung des Landes gehört und damit der Prüfungsbefugnis des Klägers unterfällt. Dies lässt sich nach dem klägerischen Vorbringen nicht von vornherein ausschließen. Möglich erscheint eine Rechtsverletzung durch den Beklagten zu 1) auch im Hinblick auf die Ansicht des Klägers, die Letztverantwortlichkeit für die Verwendung der Benutzerbeiträge liege nicht bei der Gemeinsamen Kommission, sondern bei der Landesregierung. Der Kläger hat auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, um den geltend gemachten Anspruch auf Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beklagten zu 1) im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen. Keiner Klärung bedarf, ob der Landesrechnungshof befugt gewesen wäre, die erstrebte Prüftätigkeit mittels Verwaltungsakts durchzusetzen. Ungeachtet der Frage der Verwaltungsaktbefugnis des Landesrechnungshofs (zum Streitstand im Hinblick auf den Bundesrechnungshof z.B. Groß, VerwArch 2004 , S. 194 ; Hauser, DÖV 2004, S. 786 ff.; VGH Hessen, Beschluss vom 21. November 2000 - 10 TG 2627/99 -, DÖV 2001, S. 873 ) besteht ein Rechtsschutzinteresse des Klägers, weil der Erlass eines Verwaltungsakts keine gegenüber der Leistungsklage einfachere Möglichkeit zur Inanspruchnahme des Beklagten zu 1) gewesen wäre. Angesichts der vorausgegangenen Prüfungsverweigerung des Beklagten zu 1) war ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 8 C 53/09 -, juris, Rn. 12, m.w.N.). Die Klageerweiterung auf Einsicht in die Unterlagen über die Verwendung und Verwaltung der Benutzerbeiträge betreffend die Haushaltsjahre 2013 und 2014 ist gemäß § 91 Abs. 1 zulässig, weil der Beklagte zu 1) in der mündlichen Verhandlung darin ausdrücklich eingewilligt hat. Unabhängig davon ist die Klageänderung auch sachdienlich i.S. von § 91 Abs. 1 VwGO, weil sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zwischen den Beteiligten dient und der Streitstoff im Wesentlichen unverändert bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1970 - IV C 28/67 -, NJW 1970, S. 1564 ). 2. Ob die hilfsweise Klageerweiterung auf die Beklagte zu 2) im Berufungsverfahren zulässig war (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. September 1957 - I CB 51.57 -, DVBl. 1951, S. 61; VGH Hessen, Beschluss vom 6. April 1987 - 2 TG 912/87 -, juris, Rn. 4; VGH Bayern, Beschuss vom 1. Juni 1999 - 7 CE 99.11 -, juris, Rn. 17), bedarf keiner Entscheidung. Da das Begehren des Klägers durch den ihm mit diesem Urteil zuerkannten Einsichtsanspruch gegenüber dem Beklagten zu 1) vollständig erfüllt ist (hierzu unter II.1), entfällt die Rechtshängigkeit des Hilfsantrages rückwirkend (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 44 Rn. 5). II. Die Klage gegen den Beklagten zu 1) ist auch begründet. Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch zu. Er ist gemäß § 95 Abs. 1 i.V.m. § 88 Abs. 1 LHO berechtigt, beim Beklagten zu 1) Einsicht in sämtliche die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln und deren Verwaltung im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) nach dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen nach Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen zu nehmen. Gemäß § 95 Abs. 1 LHO sind Unterlagen, die der Landesrechnungshof zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, ihm auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen. Kernaufgabe des Landesrechnungshofs ist die Prüfung und Überwachung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe (§ 88 Abs. 1 LHO). 1. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die streitgegenständliche Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge nach Art. 14 Abs. 3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. nicht von der Haushaltsführung des Landes i.S. von § 88 Abs. 1 LHO erfasst wird, da sie nicht im Rahmen des Haushaltsvollzugs erfolgt (vgl. hierzu nur von Lewinski, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zur Grundgesetz, Art. 114 Rn. 104 ). Es handelt sich dabei allerdings um Wirtschaftsführung des Landes i.S. von § 88 Abs. 1 LHO, weil die Benutzerbeiträge dem Land zustehen (a) und der Beklagte zu 1) über deren Verwendung (mit-)entscheidet (b). Damit steht dem Kläger das streitige Prüfungsrecht gegenüber dem Beklagten 1) zu (c). Selbst wenn man Wirtschaftsführung des Landes vorliegend verneinte, stünde dem Kläger das geltend gemachte Prüfungsrecht zu, weil er sonst die ihm obliegende Aufgabe der Prüfung der öffentlichen Investitionsfinanzierung der Krankenhäuser nicht erfüllen könnte (d). a) Die in Art. 97 Abs. 2 Verf LSA, § 88 LHO normierte Finanzkontrolle ist Ausdruck der parlamentarischen Verantwortung der Regierung gegenüber dem Parlament und sichert das parlamentarische Budgetrecht ab (Art. 93 Verf LSA). Daraus folgt, dass die parlamentarische Finanzkontrolle auf Lückenlosigkeit ausgerichtet ist. Der Landesrechnungshof unterstützt das Parlament bei der Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion. Die Prüftätigkeit des Landesrechnungshofs und seine diesbezügliche Berichterstattungspflicht gegenüber dem Parlament (Art. 97 Abs. 2 Satz 2 Verf LSA, § 97 LHO) sollen gewährleisten, dass der Landtag über die erforderlichen Informationen verfügt, um die Aufgabe der Finanzkontrolle effektiv ausüben zu können. Dem Anliegen einer umfassenden, lückenlosen parlamentarischen Finanzkontrolle entspricht es, eine lückenlose Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landesrechnungshofs zu ermöglichen, die sämtliches finanzrelevante Gebahren der öffentlichen Hand erfasst (vgl. zur entsprechenden Prüfungsbefugnis des Bundesrechnungshofs BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 8 C 53/09 -, juris, Rn. 48; Heun, in: Dreier, GG, Band III, 2. Aufl. 2008, Art. 114 Rn. 24; vgl. auch VerfGH NRW, Urteil vom 13. Dezember 2011- 11/10 -, juris, Rn. 117 ff.). Während Haushaltsführung den Haushaltsvollzug erfasst, fallen unter den Begriff der Wirtschaftsführung i.S. von § 88 Abs. 1 LHO die gesamten finanziellen Aktivitäten des Staates außerhalb des Haushaltsplanes (vgl. VerfGH NRW, a.a.O., juris, Rn. 121; von Lewinski, a.a.O., Art. 114 Rn. 104 ). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fließen die Benutzerbeiträge gemäß Art. 14 Abs. 3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. dem Land zu. Dabei kann dahinstehen, ob sie rechtlich als Sonderabgabe (vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 2 BvL 1/01 -, BVerfGE 108, 186 , und vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370 ; Urteil vom 6. Juli 2005 - 2 BvR 2335, 2391/95 -, BVerfGE 113, 128 ), als zweckgebundene Gebühr oder als sonstige Vorzugslast zu qualifizieren sind. Sie werden jedenfalls zur Erfüllung eines öffentlichen Zwecks vom Land vereinnahmt und verwendet und unterfallen damit dem Begriff der Wirtschaftsführung i.S. von § 88 Abs. 1 LHO. (1) Bereits der Wortlaut und die Regelungssystematik von Art. 14 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. sprechen dafür, dass die Benutzerbeiträge dem Land zustehen (so im Ergebnis auch Dietz/Bofinger/Quaas/Geiser/Söhnle, KHG, BPflV und Folgerecht, Art. 14 GSG Anm. 10 ). Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG n.F. (sinngleich Art. 14 Abs. 1 bis 3 GSG a.F.) beteiligen sich die Benutzer des Krankenhauses oder ihre Kostenträger an den Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG durch einen Investitionszuschlag. Die Benutzerbeiträge sind danach Teil der Investitionsförderung nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG, wobei es sich um öffentliche Förderung durch die Länder handelt (vgl. Nayebagha/Kubella, in: Dettling/Gerlach, Krankenhausrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2018, § 9 KHG Rn. 13; Ihle, in: Bergmann/Pauge/Steinmeyer , Nomos Kommentar Gesamtes Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, Kap. 7 Rn. 10). Öffentliche Förderung erfolgt generell durch Mittel, die entweder in den Staatshaushalt eingestellt sind oder anderweitig der Verfügungsbefugnis des Landes unterliegen. Dies muss auch für die Benutzerbeiträge gelten. Hiervon geht auch die Regelung in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. aus, wonach die Länder die Einzelheiten des Verfahrens und die Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten vereinbaren. Das danach bestehende (Mit-)Bestimmungsrecht des Landes kann nur darauf beruhen, dass die Benutzerbeiträge dem Land zustehen, d. h. öffentliche Mittel sind. (2) Dieses Auslegungsergebnis wird bestätigt durch die Regelung in Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG n.F., wonach zur Verwirklichung der Ziele nach Absatz 1 die Länder im Einvernehmen mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten jährlich fortzuschreibende gemeinsam finanzierte Investitionsprogramme aufstellen. Die Mittel hierfür werden durch Bundesmittel, Landesmittel in mindestens gleicher Höhe sowie durch Benutzerbeiträge aufgebracht (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG a.F.). Danach bilden die drei finanziellen Säulen der Investitionsprogramme - Bundesmittel, Landesmittel, Benutzerbeiträge - eine Vermögensmasse zur Erfüllung des öffentlichen Zwecks der Investitionsförderung gemäß § 9 Abs. 1 und 2 KHG, über deren Verwendung das Land, die Landeskrankenhausgesellschaft und die Krankenkassen einvernehmlich entscheiden. Dass es sich dabei um öffentliche Mittel handelt, liegt bei den Bundes- und Landesmitteln auf der Hand. Für die Benutzerbeiträge kann nichts anderes gelten; diese sind, bevor sie für einen öffentlichen Zweck verwendet werden, hoheitlich zu vereinnahmen. (3) Auch nach dem Sinn und Zweck der Benutzerbeiträge ist davon auszugehen, dass diese im Wege öffentlicher Förderung vergeben und dafür vorab vom Land vereinnahmt werden. Es handelt sich bei dem Krankenhausinvestitionsprogramm nach Art. 14 GSG a.F./n.F. um eine Ergänzung zur öffentlichen Investitionskostenfinanzierung nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG, weil die herkömmlichen Mittel der Investitionskostenfinanzierung der Länder nicht ausreichten, um den investiven Nachholbedarf im Gebiet der fünf neuen Bundesländer und Ost-Berlin aufzuholen (vgl. Bericht des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestages vom 8. Dezember 1992, BTDrucks 12/3937, S. 20; Schreiber, Das Krankenhaus 1996, S. 399 ff.). Durch die Investitionsmittel nach Art. 14 GSG a.F./n.F. sollten die neuen Bundesländer und Ost-Berlin überhaupt erst in die Lage versetzt werden, die ihnen obliegende Aufgabe einer qualitativ hochwertigen, patienten- und bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit lei-stungsfähigen, qualitativ hochwertig und eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern zu gewährleisten (vgl. § 1 Abs. 1 KHG). Das Krankenhausinvestitionsprogramm nach Art. 14 GSG a.F./n.F. ist danach keine fakultative Zusatzfinanzierung der Krankenhäuser, sondern notwendiger Bestandteil der öffentlichen Investitionsförderung nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG. (4) Entgegen der Auffassung des Beklagten zu 1) hat es der Bundesgesetzgeber mit der Regelung gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F., wonach die Länder die Einzelheiten des Verfahrens und die Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten vereinbaren, nicht dem Land Sachsen-Anhalt überlassen, ob die Investitionskosten nach Art. 14 GSG a.F./n.F. im Wege öffentlicher oder privater Förderung übernommen werden. Das Krankenhausinvestitionsprogramm nach Art. 14 GSG a.F./n.F. dient insgesamt der Förderung von Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG, wobei es sich - wie ausgeführt - um öffentliche Förderung handelt. Dies kann durch die Länder nicht abbedungen werden. Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. besteht lediglich die Befugnis, die Verwendung der Mittel, das Einzugs- und Abrechnungsverfahren und weitere Verfahrensfragen flexibel zu regeln. Danach ist es beispielsweise möglich, den Finanzierungsbeitrag nach Art. 14 Abs. 3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. auf der gesetzlichen Grundlage unmittelbar und nicht über die Krankenhäuser den Ländern für das gemeinsame Investitionsprogramm zur Verfügung zu stellen (vgl. Bericht des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestages vom 8. Dezember 1992, BTDrucks 12/3937, S. 20). (5) Auch aus der auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. geschlossenen Vereinbarung nach Art. 14 GSG zwischen dem Land Sachsen-Anhalt, der Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt und den Krankenkassen folgt nicht, dass es sich bei den Benutzerbeiträgen nach Art. 14 Abs. 3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. um private Mittelverwaltung ohne Einfluss auf das Landesvermögen handelt. Die Vereinbarung nach Art. 14 GSG verhält sich nicht zu der Frage, wem die Benutzerbeiträge rechtlich zuzuordnen sind. Soweit nach § 3 Abs. 3 der Vereinbarung nach Art. 14 GSG die Mittel aus den Benutzerbeiträgen von den Krankenhäusern erhoben werden, folgt daraus nicht notwendigerweise eine Vereinnahmung der Mittel durch die Krankenhäuser oder durch die Beklagte zu 2). Die Regelung lässt vielmehr auch eine Auslegung zu, wonach die Krankenhäuser insoweit im Wege qualifizierter Verwaltungshilfe treuhänderisch für das Land tätig werden (vgl. Dietz/Bofinger/Quaas/Geiser/Söhnle, KHG, BPflV und Folgerecht, Art. 14 GSG Anm. 10 ). Auch die Zuständigkeit der Beklagten zu 2) für die Entscheidung über die Verwendung der Benutzerbeiträge (§ 4 Abs. 3 der Vereinbarung nach Art. 14 GSG) setzt nicht zwingend voraus, dass es sich hierbei um (private) Mittel der Beklagten zu 2) handelt. Die Regelung lässt sich sinnvoll auch als Umsetzung von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. verstehen, wonach die Länder die Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten vereinbaren. Es steht den Ländern danach frei, ein Entscheidungsgremium in Form einer GbR mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten zu bilden, das einvernehmlich über die Verwendung der - öffentlichen - Mittel nach Art. 14 GSG a.F./n.F. entscheidet. Letztlich kann der Regelungsgehalt der Vereinbarung nach Art. 14 GSG freilich dahinstehen. Eine privatrechtliche Vereinbarung zwischen Land, Krankenhausgesellschaft und Krankenkassen, wonach es sich bei den Benutzerbeiträgen um private Mittel der Gemeinsamen Kommission handelt, wäre im Hinblick auf die bundesrechtliche Qualifizierung der Benutzerbeiträge als öffentliche Mittel, die im Wege öffentlicher Förderung durch die Länder einvernehmlich mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten vergeben werden (vgl. oben II.1.a.(1)-(3), unbeachtlich. (6) Für die rechtliche Beurteilung der Benutzerbeiträge ist es auch unerheblich, dass die Investitionsmittel im Investitionsprogramm des Landes jeweils gesondert ausgewiesen werden, wobei Teil A Maßnahmen umfasst, die aus Finanzhilfen des Bundes nach Art. 14 Abs. 1 GSG a.F. und den Landesmitteln in gleicher Höhe finanziert werden, Teil B Maßnahmen enthält, die ausschließlich aus Mitteln des Landes nach §§ 6 ff. KHG finanziert werden, während Teil C die aus Benutzerbeiträgen gemäß Art. 14 Abs. 3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. finanzierten Maßnahmen ausweist (§ 2 Abs. 5 bis 7 der Vereinbarung gemäß Art. 14 GSG). Dadurch entstehen keine unterschiedliche „Fördertöpfe“, die unterschiedlichen rechtlichen Regimen unterlägen. Nach Art 14 Abs. 2 Satz 1 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG n.F. stellen die Länder „gemeinsam finanzierte Investitionsprogramme“ auf. Es handelt sich dabei nicht um drei getrennte Investitionsprogramme, sondern um jeweils ein jährliches Investitionsprogramm zur Förderung des in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG a.F./n.F. bestimmten öffentlichen Zwecks, das sich aus drei Quellen speist (Bundesmittel, Landesmittel, Benutzerbeiträge). (7) Auch der Umstand, dass die Benutzerbeiträge außerhalb des Landeshaushalts vereinnahmt und verteilt werden, spricht nicht gegen deren Qualifizierung als öffentliche Mittel. Unbeschadet der Frage, ob die Ausgliederung des Aufkommens aus den Benutzerbeiträgen aus dem Staatshaushalt vorliegend überhaupt zulässig war, ändert diese Praxis jedenfalls nichts an der durch Art. 14 GSG a.F./n.F. bestimmten Rechtsnatur. Bei der Frage nach der Rechtsnatur der Benutzerbeiträge kann weder deren formale Klassifizierung oder Benennung noch ihre haushaltsmäßige Behandlung durch den Gesetzgeber entscheidend sein; maßgeblich ist vielmehr ihr materieller Gehalt (vgl. BVerfG, Urteile vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274 , und vom 6. November 1984 - 2 BvL 19, 20/83, 2 BvR 363, 491/83 -, BVerfGE 67, 256 ; Beschluss vom 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93 und 5, 6, 7/94, 1 BvR 403, 569/94 -, BVerfGE 92, 91 ). Nach dem durch Art. 14 GSG a.F./n.F. bestimmten materiellen Gehalt der Benutzerbeiträge handelt es sich dabei nicht um private Mittel, sondern um öffentliche Mittel. (8) Die Klassifizierung der Benutzerbeiträge nach Art. 14 Abs. 3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. durch den Beklagten zu 1) entweder als Einnahme der Krankenhäuser aus der Wahrnehmung krankenpflegerischer Aufgaben oder als (zweckentfremdete) Sozialversicherungsbeiträge überzeugt dagegen nicht. Gegen die Einordnung als Krankenhauseinnahme spricht, dass die Benutzerbeiträge weder für konkrete krankenpflegerische Leistungen anfallen, sondern pauschal pro Berechnungstag erhoben werden, noch dem jeweiligen Krankenhaus zustehen, dessen Benutzer bzw. Kostenträger herangezogen werden. Es kann sich bei den Benutzerbeiträgen aber auch nicht um Krankenkassenbeiträge gemäß §§ 220 ff. SGB V handeln, weil keine Leistungen der Krankenkassen i.S. des SGB V damit finanziert werden, sondern Krankenhausinvestitionen, wobei es sich - wie ausgeführt -, um eine öffentliche Aufgabe handelt. Gegen die Einordnung als Krankenkassenbeiträge spricht auch der Umstand, dass die Benutzerbeiträge gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG n.F. ganz überwiegend von den Kostenträgern der Benutzer - d. h. von den gesetzlichen und privaten Krankenkassen und von den öffentlichen Dienstherrn als Träger der Beihilfe - gezahlt werden, wohingegen Krankenkassenbeiträge von den Versicherten aufgebracht werden. Soweit der Bundesgerichtshof bei schadensrechtlicher Betrachtung den Benutzerbeitrag zum Entgelt für die Krankenhausbenutzung zählt (vgl. BGH, Urteil vom 3. Mai 2011 - VI ZR 61/10 -, juris, Rn. 20), steht dies nicht der Annahme entgegen, dass die Mittel den Ländern zufließen. Denn der Bundesgerichtshof hat ausdrücklich offengelassen, ob der Benutzerbeitrag im Ergebnis dem Krankenhaus oder dem die Krankenhäuser fördernden Land zusteht (vgl. BGH, a.a.O., juris, Rn. 18) und darüber hinaus betont, dass die von ihm vorgenommene schadensrechtliche Beurteilung auch dann Bestand hätte, wenn der Benutzerbeitrag den Charakter einer Abgabe hätte (vgl. BGH, a.a.O., juris, Rn. 20, unter Verweis auf Dietz/Bofinger/Quaas/Geiser/Söhnle, KHG, BPflV und Folgerecht, Art. 14 GSG Anm. 10 ). b) Der Beklagte zu 1) entscheidet auch über die Verwendung der Benutzerbeiträge. (1) Der Beklagte zu 1) entscheidet zunächst durch seine Tätigkeit in der Gemeinsamen Kommission über die Verwendung der Benutzerbeiträge mit und handelt damit finanzwirksam für das Landesvermögen. Gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. vereinbaren die Länder die Einzelheiten des Verfahrens und die Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 der Vereinbarung nach Art. 14 GSG befindet die Gemeinsame Kommission über die Verwendung der Benutzerbeiträge gemäß Art. 14 GSG a.F.; sie ist insbesondere für die Auswahl der daraus zu finanzierenden Fördermaßnahmen zuständig (vgl. auch § 3 Abs. 2 GO der Gemeinsamen Kommission). Zwar müssen sich die Mitglieder der Gemeinsamen Kommission - das Land Sachsen-Anhalt, die Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt und die Krankenkassen - über die Verwendung der Benutzerbeiträge einigen; ein Alleinentscheidungsrecht des Beklagten zu 1) (und damit des Landes) besteht nicht. Entgegen der Auffassung des Beklagten zu 1) folgt aus dem Einstimmigkeitsprinzip allerdings nicht, dass der Beklagte zu 1) keine finanzwirksamen Entscheidungen vornehmen könne. Vielmehr ist durch das Einstimmigkeitsprinzip gerade gewährleistet, dass Fördermaßnahmen nur mit Willen des Beklagten zu 1) beschlossen werden können. Die rechtliche Stellung des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission ist insoweit vergleichbar mit den Vertretern des Staates in Organen von Beteiligungsunternehmen. Die staatlichen Vertreter selbst - und nicht (nur) das Unternehmen - unterliegen dabei der Kontrolle durch den Rechnungshof, sofern sie Einfluss auf die Tätigkeiten des Unternehmens haben (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 13. Dezember 2011- 11/10 -, juris, Rn. 158 f.). Durch das Einstimmigkeitserfordernis ist die Einflussmöglichkeit des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission gesichert. (2) Finanzwirksames Handeln des Beklagten zu 1) liegt auch deshalb vor, weil die von der Gemeinsamen Kommission ausgewählten und aus Benutzerbeiträgen zu finanzierenden Fördermaßnahmen dem Kabinett - und damit auch dem Beklagten zu 1) - zur Beschlussfassung vorzulegen sind und mit der Beschlussfassung Bestandteil des gemeinsam finanzierten Krankenhausinvestitionsprogramms werden (§ 4 Abs. 4 Sätze 1 u. 2 der Vereinbarung nach Art. 14 GSG). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, durch die Beschlussfassung des Kabinetts erfolge lediglich eine nachrichtliche Aufnahme der Fördermaßnahmen in das Krankenhausinvestitionsprogramm des Landes; ein Letztentscheidungsrecht des Landes bestehe insoweit nicht. Diese Auslegung liegt allerdings schon nach dem Wortlaut der Regelung fern; der Begriff „Beschlussfassung“ spricht für ein Entscheidungsrecht des Kabinetts. Eine lediglich nachrichtliche Aufnahme der aus Benutzerbeiträgen zu finanzierenden Fördermaßnahmen würde auch dem Sinn und Zweck des Investitionsprogramms nicht gerecht. Die von den Ländern aufzustellenden Investitionsprogramme (vgl. § 6 Abs. 1 KHG, § 4 Abs. 1 KHG LSA, Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG n.F.) stellen die vorgesehene Verwendung der zur Verfügung stehenden Fördermittel dar. Bei Investitionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG (Investitionskosten für die Errichtung von Krankenhäusern) hängt der Anspruch auf Förderung davon ab, dass das Krankenhaus in das Investitionsprogramm aufgenommen worden ist. Die Feststellung dieser Aufnahme soll sicherstellen, dass Errichtungsmaßnahmen erst dann vorgenommen werden können, wenn die entsprechenden Haushaltsmittel für die Förderung des konkreten Vorhabens in den Länderhaushalten zur Verfügung gestellt worden sind. Neben dieser haushaltspolitischen Funktion kommt den Investitionsprogrammen auch eine Verteilungs- und Steuerungsfunktion zu für den Fall, dass das Investitionsvolumen nicht ausreicht, um sämtlichen angemeldeten Bedarf zu befriedigen (vgl. Würtenberger/Altschwager/Gerhard, in: Dettling/Gerlach, Krankenhausrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2018, § 6 KHG Rn. 36). Im Hinblick auf die Funktionen des Investitionsprogramms und angesichts des Umstands, dass im Zeitraum von 1995 bis 2012 ca. ein Drittel der gesamten Krankenhausinvestitionen in Sachsen-Anhalt aus Benutzerbeiträgen finanziert wurden (vgl. dazu noch unten II.1.d), konnte das Kabinett die Entscheidung über die in die Investitionsprogramme aufzunehmenden, aus Benutzerbeiträgen finanzierten Maßnahmen nicht auf Dritte übertragen. c) Handelt der Beklagte zu 1) danach finanzwirksam für das Landesvermögen, unterliegt er gemäß § 88 LHO auch der Prüfung durch den Kläger. Der Beklagte zu 1) kann nicht mit Erfolg einwenden, ihm fehle die Verfügungsbefugnis über die streitgegenständlichen Unterlagen. Der Kläger kann Einsicht in alle Unterlagen nehmen, die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich sind (§ 95 Abs. 1 LHO); ihm sind die erbetenen Auskünfte zu erteilen (§ 95 Abs. 2 LHO). Diese Erhebungsrechte stellen den Zugang zu den relevanten Informationen auch gegen den Willen der geprüften Stelle sicher (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 13. Dezember 2011- 11/10 -, juris, Rn. 153). Die Weigerung der übrigen Mitglieder der Gemeinsamen Kommission, eine entsprechende Prüfung durch den Kläger zuzulassen, ist dabei unerheblich. Prüfungssubjekt ist der Beklagte zu 1). Vertraglich begründete Bindungen und Rücksichtnahmen zwischen den Mitgliedern der Gemeinsamen Kommission können das - (verfassungs-)rechtlich gewährleistete - gesetzliche Prüfungsrecht des Klägers nicht aushebeln. d) Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht davon ausginge, dass es sich bei der Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge nicht um Wirtschaftsführung des Landes handelt, wäre insoweit ein Prüfungsrecht des Klägers nach § 88 LHO gegeben. Denn sonst könnte der Kläger die ihm obliegende Aufgabe der Prüfung der öffentlichen Investitionsförderung der Krankenhäuser nicht erfüllen. (1) § 88 LHO ermöglicht eine lückenlose Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes; prüfungsfreie Räume darf es insoweit nicht geben (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. April 1995 - 1 C 34/92 -, juris, Rn. 60, und vom 23. Februar 2011 - 8 C 53/09 -, juris, Rn. 48). Damit unterliegt die öffentliche Förderung der Investitionskosten der Krankenhäuser durch das Land Sachsen-Anhalt (vgl. § 4 Nr. 1, § 9 Abs. 1 KHG, § 4 Abs. 1 KHG LSA) der vollständigen Prüfung durch den Kläger; ihm ist das entsprechende Investitionsprogramm des Landes zuzuleiten (§ 4 Abs. 2 KHG LSA). Die Prüfung der Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit (vgl. § 90 LHO) des Einsatzes von Bundes- und Landesmitteln (A- und B-Fördermittel) für Krankenhausinvestitionen gemäß Art. 14 Abs. 1 u. 2 GSG a.F ist allerdings nur möglich, wenn der Kläger hierfür auch Einsicht in die Unterlagen betreffend die Verwendung der Benutzerbeiträge (C-Fördermittel) hat. Dies folgt schon daraus, dass - soweit bisher bekannt - zumindest in Einzelfällen Investitionen in Krankenhäusern nicht vollständig aus isolierten „Fördertöpfen“ finanziert wurden, sondern die Investitionsmaßnahmen teilweise aufeinander aufbauten und insoweit eine Mischfinanzierung aus A- bzw. B- und C-Fördermitteln vorliegt. Dies betrifft nach einer vom Kläger vorgelegten Aufstellung z.B. das Krankenhaus P-Stift W-Stadt, wo der erste Bauabschnitt des „Umbau Altbau“ mit C-Fördermitteln finanziert wurde, der zweite und dritte Bauabschnitt des „Umbau Altbau“ hingegen mit A-Fördermitteln. (2) Zu berücksichtigen ist aber auch, dass der Landesrechnungshof im Rahmen seiner Prüfungskompetenz nicht nur eine isolierte Prüfung der einzelnen Investitionsmaßnahmen vornimmt, sondern eine Gesamtbetrachtung der Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Angemessenheit aller geförderten Investitionen durchführt und Aussagen zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser trifft (vgl. Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt, Jahresbericht 2013, Teil 1 - Denkschrift und Bemerkungen, S. 6). Es liegt auf der Hand, dass die staatliche Förderung und wirtschaftliche Planung des Krankenhauswesens erheblich erleichtert wird, wenn unnötige und leistungsschwache Krankenhäuser möglichst früh aus dem Wettbewerb ausscheiden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209 ). Im Zeitraum 1995 bis 2012 wurden in Sachsen-Anhalt Krankenhausinvestitionen in Höhe von ca. 500 Mio. € aus Benutzerbeiträgen (C-Fördermittel) finanziert, was etwa einem Drittel der in diesem Zeitraum insgesamt bewilligten Investitionsmittel (A-, B- und C-För-dermittel) in Höhe von 1,53 Mrd. € entspricht (Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt, a.a.O., S. 8). Bereits im Hinblick auf diese finanzielle Aufteilung lässt sich eine Gesamteinschätzung der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Investitionsmaßnahmen nur unter Einbeziehung der aus Benutzerbeiträgen finanzierten Investitionen vornehmen. Die Betrachtung einzelner Investitionsmaßnahmen anhand der vom Kläger vorgelegten Übersicht bestätigt diese Einschätzung. So könnte es z.B. für die Wirtschaftlichkeit des Harzklinikums Wernigerode-Blankenburg insgesamt bedeutsam sein, ob die aus Benutzerbeiträgen finanzierte Konzentration einzelner Fachbereiche (z.B. Psychiatrie) an bestimmten Standorten zweckmäßig und wirtschaftlich ist. Für die Beurteilung der Gesamtwirtschaftlichkeit der Krankenhausinvestitionen könnte weiterhin relevant sein, ob die häufig aus Benutzerbeiträgen finanzierten zentralen Energie- und Brandschutzmaßnahmen (z.B. St. S. Krankenhaus H-Stadt, AMEOS Klinikum I-Stadt, (…) Klinikum gGmbH) sachgerecht erfolgt sind. (3) Für die Prüfungskompetenz des Klägers auch hinsichtlich der Verwendung der Benutzerbeiträge spricht schließlich die Sicherstellungsverpflichtung des Landes für die stationäre Versorgung. Unmittelbares Ziel des Krankenhausfinanzierungsgesetzes ist die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser. Diese ist aber ihrerseits nur Mittel zum Zweck, wie § 1 Abs. 1 KHG klar zum Ausdruck bringt. Der Gesetzgeber betrachtet ein wirtschaftlich gesundes Krankenhauswesen als Voraussetzung für die bedarfsgerechte Krankenversorgung der Bevölkerung und für sozial tragbare Krankenhauskosten. Die Bedeutung dieser Gemeinwohlbelange ist außerordentlich hoch einzuschätzen. Die bedarfsgerechte und leistungsfähige Krankenhauspflege ist ein unverzichtbarer Teil der Gesundheitsversorgung, die das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung als besonders wichtiges Gemeinschaftsgut ansieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209 , m.w.N.). Aus diesem hochrangigen Gesetzeszweck erwächst eine Sicherstellungsverpflichtung des Landes für eine leistungsfähige, qualitativ hochwertige, patienten- und bedarfsgerechte Krankenhausstruktur, die das Land im Wesentlichen durch die öffentliche Förderung von Investitionskosten erfüllt (§ 4 Nr. 1, § 9 Abs. 1 KHG, § 4 Abs. 1 KHG LSA). Wie bereits ausgeführt, wurde im Zeitraum zwischen 1995 und 2012 ca. ein Drittel der Gesamtinvestitionen in die Krankenhäuser aus Benutzerbeiträgen finanziert. Ob diese Mittel ordnungsgemäß und wirtschaftlich eingesetzt wurden, lässt sich ohne eine Prüfung nicht feststellen. Sollten hierbei Mängel zutage treten, könnten weitere Investitionsverpflichtungen des Landes die Folge sein, die - im Hinblick auf das Auslaufen der Benutzerbeiträge im Jahr 2014 - jedenfalls aus Landesmitteln zu finanzieren wären. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass ein grundsätzlicher Förderanspruch von Krankenhausträgern besteht, soweit und solange sie in den Krankenhausplan des Landes aufgenommen sind (vgl. Prütting, in: Huster/Kaltenborn, Krankenhausrecht, 2. Aufl. 2017, § 5 Rn. 15). Danach sind (mittelbare) Auswirkungen auf den Landeshaushalt infolge der Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge in Zukunft nicht ausgeschlossen, was für das Prüfungsrecht des Klägers bereits genügt (vgl. Dittrich, BHO, § 88 Rn. 9.5 ). 2. Da die Klage mit dem Hauptantrag Erfolg hat, war über den Hilfsantrag nicht mehr zu entscheiden. Der Senat weist allerdings darauf hin, dass aufgrund der Einordnung der Benutzerbeiträge als öffentliche Mittel (vgl. oben II.1.a) bzw. wegen der potentiellen mittelbaren Auswirkungen der Verwendung der Benutzerbeiträge auf den Landeshaushalt (vgl. oben II.1.d) ein Prüfungsrecht des Klägers gegenüber der Beklagten zu 2) bestehen dürfte, sollte - entgegen der hier vertretenen Auffassung (vgl. oben II.1.b) - die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Verwendung der Benutzerbeiträge nicht bei dem Beklagten zu 1), sondern bei der Beklagten zu 2) liegen (vgl. § 91 Abs. 1 Nr. 2 LHO). 3. Der Beklagte zu 1) trägt die Gerichtskosten, seine außergerichtlichen Kosten sowie die außergerichtlichen Kosten des Klägers gemäß § 154 Abs. 1 VwGO. Entsprechend § 155 Abs. 4 VwGO sind dem Kläger die außergerichtlichen Kosten der Beklagten zu 2) aufzuerlegen. Danach trägt der Kläger das (Kosten-)Risiko, dass über seinen Hilfsantrag nicht entschieden wird, weil bereits der Hauptantrag erfolgreich war. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt. 1. Die Beteiligten streiten über die Prüfungsbefugnisse des Klägers betreffend die Verwendung von Finanzierungsbeiträgen der Benutzer eines Krankenhauses oder ihrer Kostenträger für Krankenhausinvestitionen (im Folgenden: Benutzerbeiträge) nach Art. 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung (Gesundheitsstrukturgesetz) vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2266) - GSG -, zuletzt geändert durch Art. 205 der Verordnung vom 25. November 2003 (BGBl I S. 2304). Die aufgrund der Änderungen durch das Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955) nunmehr in Art. 14 Abs. 1 GSG geregelten Benutzerbeiträge waren ursprünglich in Art. 14 Abs. 3 GSG vom 21. Dezember 1992 (BGBl. I S. 2266) - GSG a.F. - geregelt. Durch Art. 14 GSG a.F. wollte der Bundesgesetzgeber dem enormen Investitionsrückstand im Bereich der stationären Krankenversorgung in den fünf neuen Bundesländern und Ost-Berlin entgegenwirken und damit auch seiner Verpflichtung aus Art. 33 Abs. 1 des Einigungsvertrages nachkommen, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass das Niveau der stationären Versorgung in den neuen Bundesländern und Ost-Berlin zügig und nachhaltig verbessert und der Situation im übrigen Bundesgebiet angepasst wird. Hierfür sah Art. 14 GSG a.F. für die Jahre 1995 bis 2004 die Aufstellung jährlich fortzuschreibender Investitionsprogramme vor, die gemeinsam zu jeweils einem Drittel vom Bund, von den fünf neuen Ländern und Ost-Berlin sowie von den Benutzern des Krankenhauses oder ihren Kostenträgern finanziert werden sollten (vgl. Bericht des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestages vom 8. Dezember 1992, BTDrucks 12/3937, S. 20; Schreiber, Das Krankenhaus 1996, S. 399 ff.) Konkret sah Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG a.F. vor, dass zur zügigen Verbesserung des Niveaus der stationären Versorgung der Bevölkerung in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet und zur Anpassung an das Niveau im übrigen Bundesgebiet der Bund den Ländern zur Förderung von Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes - KHG - in den Jahren 1995 bis 2004 eine jährliche Finanzhilfe in Höhe von 700 Millionen Deutsche Mark gewährt. Weiterhin war geregelt, dass zur Verwirklichung der Ziele nach Absatz 1 die Länder im Einvernehmen mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten jährlich fortzuschreibende gemeinsam finanzierte Investitionsprogramme aufstellen (Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GSG a.F.) Die Mittel wurden durch Finanzhilfen des Bundes nach Absatz 1 und zusätzliche Mittel der Länder in mindestens gleicher Höhe nach Maßgabe des Landesrechts sowie durch einen Finanzierungsbeitrag der Benutzer des Krankenhauses oder ihrer Kostenträger nach Maßgabe des Absatzes 3 aufgebracht (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG a.F.). In Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GSG a.F. war geregelt, dass in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet die Benutzer des Krankenhauses oder ihre Kostenträger sich an den Investitionsprogrammen nach Absatz 2 in den Jahren 1995 bis 2014 durch einen Investitionszuschlag in Höhe von acht Deutsche Mark für jeden Berechnungstag eines tagesgleichen Pflegesatzes beteiligen, bei Fallpauschalen für die entsprechenden Tage des Krankenhausaufenthalts. Der Finanzierungsbeitrag nach Absatz 3 wird verwendet zur Finanzierung von Zinskosten von Darlehen oder von entsprechenden Kosten anderer privatwirtschaftlicher Finanzierungsformen oder für eine unmittelbare Investitionsfinanzierung (Art. 14 Abs. 2 Satz 3 GSG a.F.). Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. vereinbaren die Länder die Einzelheiten des Verfahrens und die Verwendung der Mittel mit den Beteiligten nach § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG. Im Hinblick auf die Beendigung der anteiligen Investitionsfinanzierung durch den Bund im Jahr 2004 (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG a.F.) wurde Art. 14 GSG a.F. durch das Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955) geändert. Nach Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. beteiligen sich in dem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet die Benutzer des Krankenhauses oder ihre Kostenträger an den Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG in den Jahren 2002 bis 2014 durch einen Investitionszuschlag in Höhe von 5,62 € für jeden Berechnungstag eines tagesgleichen Pflegesatzes, bei Fallpauschalen für die entsprechenden Berechnungstage. Der Zuschlag wird verwendet zur Finanzierung von Zinskosten von Darlehen oder von entsprechenden Kosten anderer privatwirtschaftlicher Finanzierungsformen oder für eine unmittelbare Investitionsfinanzierung (§ 14 Abs. 1 Satz 2 GSG n.F.). Die Länder vereinbaren die Einzelheiten des Verfahrens und die Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 S. 2 KHG genannten Beteiligten (§ 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F.). § 9 Abs. 1 und 2 KHG sehen eine finanzielle Förderung von Krankenhausträgern vor. § 18 Abs. 1 S. 2 KHG zählt als mögliche Beteiligte am Pflegesatzverfahren die Landeskrankenhausgesellschaft sowie die Landesverbände der Krankenkassen, die Ersatzkassen und den Landesausschuss des Verbandes der privaten Krankenversicherung auf. Nach § 6 Abs. 1 KHG stellen die Länder Investitionsprogramme auf. Die näheren Regelungen überlässt § 6 Abs. 4 KHG dem Landesrecht. Gemäß § 4 Abs. 1 des Krankenhausgesetzes Sachsen-Anhalt - KHG LSA - in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. April 2005 (GVBl. LSA S. 203), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Januar 2015 (GVBl. LSA S. 28, 30), wird das Investitionsprogramm von der zuständigen Behörde aufgestellt und von der Landesregierung beschlossen. Nach § 4 Abs. 2 KHG LSA ist es dem Landesrechnungshof zuzuleiten und zu veröffentlichen. In einer „Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den neuen Ländern zur Durchführung des Krankenhausinvestitionsprogramms für das in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannte Gebiet nach Artikel 14 des Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung“ vom 27. September 1994 wurde für die Jahre 1995 bis 2004 eine jährliche Finanzhilfe des Bundes festgelegt. Sie durfte nach § 2 Abs. 1 der Vereinbarung den Anteil der Länder für das gemeinsam finanzierte Krankenhausinvestitionsprogramm nicht überschreiten. Die Benutzerbeiträge waren gemäß § 2 Abs. 2 der Vereinbarung zusätzlich zu berücksichtigen. Nach § 4 Abs. 1 der Vereinbarung richtete der Bund für die Finanzhilfe Verwahrkonten bei den Bundeskassen ein. Die Länder waren ermächtigt, die zuständigen Bundeskassen zur Auszahlung an die zuständigen Landeskassen anzuweisen. Sie hatten die Finanzhilfen innerhalb von 30 Tagen an Letztempfänger weiterzuleiten. Nach § 4 Abs. 2 der Vereinbarung waren die Bundesmittel als Einnahmen in die Haushaltspläne der Länder einzustellen und nach dem Haushaltsrecht der Länder zu bewirtschaften. Für die Zeit ab 1995 schloss das Land Sachsen-Anhalt mit der Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt sowie mit den Landesverbänden der Krankenkassen, den Verbänden der Ersatzkassen und dem Landesausschuss des Verbandes der Privaten Krankenversicherung (im Folgenden: Krankenkassen) eine Vereinbarung gemäß Art. 14 GSG. Nach deren Präambel sind der Finanzierungsbeitrag des Bundes, des Landes in mindestens gleicher Höhe und die Benutzerbeiträge Bestandteil des nach Art. 14 Abs. 2 S. 2 GSG gemeinsam finanzierten Krankenhausinvestitionsprogramms. Das Krankenhausinvestitionsprogramm ist nach Herkunft der Mittel in die Teile A (Maß-nahmen, die aus Finanzhilfen des Bundes und Landesmitteln in mindestens gleicher Höhe finanziert werden), B (Maßnahmen, die ausschließlich aus Mitteln des Landes nach §§ 6 ff. KHG finanziert werden) und C (Maßnahmen, die aus Benutzerbeiträgen finanziert werden) unterteilt (§ 2 Abs. 5 bis 7 der Vereinbarung). Gemäß § 4 Abs. 1 der Vereinbarung bilden für die Auswahl der aus Benutzerbeiträgen zu finanzierenden Maßnahmen und sonstige Entscheidungen über die Verwendung der Benutzerbeiträge das Land Sachsen-Anhalt, die Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt und die Krankenkassen eine Gemeinsame Kommission (Beklagte zu 2). Hat die Gemeinsame Kommission Einvernehmen über die aus den Benutzerbeiträgen zu finanzierenden Maßnahmen erzielt, legt sie diese der Landesregierung vor. Mit Beschluss der Landesregierung werden diese Maßnahmen Bestandteil des gemeinsam finanzierten Krankenhausinvestitionsprogramms. Das Land erteilt die Bewilligungsbescheide (§ 4 Abs. 3 der Vereinbarung). Für die Verwaltung der Benutzerbeiträge schließt das Land mit Zustimmung der Gemeinsamen Kommission auf der Grundlage eines Beschlusses der Landesregierung einen Geschäftsbesorgungsvertrag mit einem Treuhänder (§ 3 Abs. 1 der Vereinbarung). Die auf die Krankenhausrechnungen erbrachten Benutzerbeiträge werden von den Krankenhäusern auf ein Konto beim Treuhänder überwiesen (§ 3 Abs. 3 der Vereinbarung). Der Treuhänder überwacht die Kontoführung der Benutzerbeiträge und berichtet der gemeinsamen Kommission (§ 4 Abs. 3 S. 2 der Vereinbarung). Der Geschäftsbesorgungsvertrag wurde am 26. August 2008 zwischen den Gesellschaftern der Gemeinsamen Kommission und der Deutschen Bank AG geschlossen. Die weiteren Einzelheiten des Verfahrens werden in der Geschäftsordnung der Gemeinsamen Kommission vom 23. Oktober 2008 regelt. Danach führt der Beklagte zu 1) den Vorsitz der Gemeinsamen Kommission; ihm obliegt auch die Geschäftsführung (§ 2 der Geschäftsordnung). 2. Mit Schreiben vom 6. Februar 2013 kündigte der Kläger gegenüber dem Beklagten zu 1) an, die Verwendung von Fördermitteln im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) nach den Investitionsprogrammen für die Haushaltsjahre 1995 bis 2012, Einzelfördermaßnahmen nach Krankenhausplan Teil C, zu prüfen. Mit Schreiben vom 22. Februar 2013 und vom 11. März 2013 wies der Beklagte zu 1) das Prüfungsersuchen mit der Begründung zurück, dass dieses nur von der Beklagten zu 2) erfüllt werden könne. Die Beklagte zu 2) habe mit Beschluss vom 1. März 2013 eine Prüfung der Verwendung von Fördermitteln im Rahmen der Teile C der Krankenhausinvestitionsprogramme abgelehnt. Mit Schreiben vom 18. April 2013 bat der Kläger den Ministerpräsidenten des Landes Sachsen-Anhalt um Unterstützung in der Prüfangelegenheit. Der Ministerpräsident lehnte dies mit Schreiben vom 23. Mai 2013 ab. 3. Am 18. November 2013 hat der Kläger Klage erhoben und beantragt, den Beklagten zu 1) zu verurteilen, dem Kläger Einsicht in sämtliche die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln und deren Verwaltung im Rahmen des KHG nach dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2012, Einzelfördermaßnahmen nach Krankenhausplan Teil C, betreffenden Unterlagen zu gewähren. Weiterhin hat der Kläger beantragt, festzustellen, dass sich der Ministerpräsident des Landes Sachsen-Anhalt rechtswidrig geweigert hat, den Kläger bei der Erfüllung seines gesetzlichen Prüfauftrages bei der Verwendung von Fördermitteln im Rahmen des KHG nach dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2012, Einzelfördermaßnahmen nach Krankenhausplan Teil C, zu unterstützen. Zur Begründung hat sich der Kläger auf sein Prüfungsrecht nach § 88 LHO berufen. Der Prüfung durch den Landesrechnungshof unterliege danach alles, was beim Land finanzielle Auswirkungen habe. Hierunter falle auch die Verwendung der Benutzerbeiträge. Dies ergebe sich aus der Rolle des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission und im Förderverfahren, ferner aus der Pflicht des Beklagten zu 1), eine Aufgabenwahrnehmung durch Dritte zu kontrollieren und zu überwachen. Der Ministerpräsident des Landes Sachsen-Anhalt habe mit seiner Weigerung, den Kläger bei der Durchsetzung seiner Prüfungsrechte gegenüber dem Beklagten zu 1) zu unterstützen, gegen seine Unterstützungspflicht und gegen seine parlamentarische Gesamtverantwortung für das finanzwirksame Handeln der Landesregierung verstoßen. 4. Mit Urteil vom 23. März 2016 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Klage sei zwar zulässig. Insbesondere bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis, da ein einfacherer Weg nicht ersichtlich sei. Es liege auch kein unzulässiger In-sich-Prozess vor. Die Klage sei allerdings unbegründet. Die streitgegenständliche Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge betreffe nicht die Haushaltsführung des Landes, da die Benutzerbeiträge nicht Teil des Landeshaushalts seien, sondern außerhalb des Haushalts durch einen Treuhänder verwaltet würden. Maßgeblich sei insoweit allein, ob die Benutzerbeiträge dem Landeshaushalt nach formellen Aspekten zuzuordnen seien. Auf die Stellung der Benutzerbeiträge neben anderen Fördermitteln komme es nicht an. Die Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge unterfalle auch nicht der Wirtschaftsführung des Landes. Der Begriff sei zwar weit auszulegen und diene insbesondere dazu, prüfungsfreie Räume zu vermeiden. Notwendig sei aber in jedem Fall, dass die Benutzerbeiträge Auswirkungen auf das Landesvermögen hätten, da nur die finanzwirtschaftliche Betätigung des Landes von der Wirtschaftsführung erfasst sei. Die Benutzerbeiträge hätten keine konkreten finanzwirtschaftlichen Auswirkungen auf den Landeshaushalt. Solche ergäben sich nicht aus dem Wesen der Benutzerbeiträge als Investitionszulage der Krankenhausfinanzierung. Der Wortlaut des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG n.F. suggeriere zwar eine gemeinsame Vermögensmasse. Durch Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. würden die Länder aber ermächtigt, die Einzelheiten des Verfahrens und der Mittelverwendung zu vereinbaren. Damit habe der Bundesgesetzgeber den Ländern einen Entscheidungsspielraum bezüglich der zusätzlichen Mittel eröffnet. Die Benutzerbeiträge teilten demnach nicht das Schicksal der anderen Fördermittel. Der Landesgesetzgeber habe sich bewusst dazu entschlossen, die Verwaltung und Vergabe der Fördermittel entsprechend ihrer Herkunft finanzwirtschaftlich autark zu regeln. Hierfür sprächen auch die einzelnen Regelungen der Vereinbarung gemäß Art. 14 GSG, nach der die Benutzerbeiträge getrennt von den anderen Finanzierungsmitteln eingezogen und verwaltet würden. Zudem entscheide über die Verwendung der Benutzerbeiträge die Gemeinsame Kommission, bei deren Entscheidung dem Land wie jedem Vertragspartner nur eine Stimme zustehe. Die Beschlussfassung durch die Landesregierung stelle nur eine nachrichtliche Aufnahme der von der Gemeinsamen Kommission vorgeschlagenen Fördermaßnahmen in das Krankenhausinvestitionsprogramm dar. Eine letzte Entscheidungskompetenz des Landes sei nicht gegeben. Es fehle an einer Verknüpfung mit der Auswahl der Fördermaßnahmen. Für die Autarkheit der Benutzerbeiträge spreche auch, dass im KHG LSA kein Bezug auf die Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge genommen werde. Die gemäß § 4 und § 12 KHG LSA gewährte Kontrollmöglichkeit durch den Kläger könne daher nicht auf die Fördermittelvergabe mittels Benutzerbeiträgen übertragen werden. Auch aus der Stellung des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission ergebe sich kein Prüfungsrecht des Klägers. Selbst wenn man die Gemeinsame Kommission als eine prüffähige Stelle außerhalb der Landesverwaltung ansehen würde, fehlte es an einer bestimmenden Position des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission. Die Klage gegen den Ministerpräsidenten des Landes Sachsen-Anhalt sei unbegründet, da es mangels Prüfungsrechts bereits an einem unterstützungsfähigen Rechtsverhältnis des Klägers fehle. 5. Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen, zunächst lediglich gegen den Beklagten zu 1) gerichteten Berufung macht der Kläger geltend, das Verwaltungsgericht verneine zu Unrecht die Betroffenheit der Wirtschaftsführung des Landes mit der Begründung, die Benutzerbeiträge hätten keine konkrete finanzwirtschaftliche Auswirkung auf den Haushalt des Landes. Maßgeblich für die Wirtschaftsführung seien allein die Auswirkungen auf das Landesvermögen. Haushaltsrechtlicher Auswirkungen bedürfe es dagegen nicht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei den Finanzmitteln des Krankenhausinvestitionsprogramms um eine einheitliche Vermögensmasse. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut und aus der Entstehungsgeschichte des Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG. Da § 4 Nr. 1 KHG verbindlich vorschreibe, dass die Investitionskosten der Krankenhäuser im Wege öffentlicher Förderung übernommen werden, sei für eine Förderung auf privat-rechtlicher Grundlage durch die Gemeinsame Kommission kein Raum. Die Landesregierung habe lediglich eine Bewirtschaftung außerhalb des Landeshaushalts angestrebt, um einen zweckgebundenen Einsatz der Benutzerbeiträge als Investitionsmittel sicherzustellen. Keinesfalls sollte auch eine externe Finanzkontrolle durch den Landesrechnungshof eingeschränkt oder gar ausgeschlossen werden. Eine Prüfung der Verwendung der A- und B-Fördermittel - insoweit bestehe unstreitig ein Prüfungsrecht des Klägers - sei ohne Prüfung der C-Fördermittel unvollkommen und letztlich sinnlos. Der Kläger prüfe nicht nur die Wirtschaftlichkeit im engeren Sinne, d. h. die Wirtschaftlichkeit der konkreten Fördermaßnahme, sondern auch die Wirtschaftlichkeit im weiteren Sinne, d. h. die Wirtschaftlichkeit der Entscheidung, ein bestimmtes Krankenhaus zur Versorgung der Bevölkerung vorzuhalten. Die Erforderlichkeit eines Krankenhauses mit einer bestimmten Ausstattung könne aber nicht geprüft werden, wenn der Kläger keine Angaben zur Gesamtförderung für das Krankenhaus habe und insbesondere die gesamten geförderten Maßnahmen, die teilweise aufeinander aufbauten, nicht umfassend prüfen dürfe. Zu Unrecht verneine das Verwaltungsgericht den Charakter der Benutzerbeiträge als Sonderabgabe und damit als staatliche Einnahmen des Landes mit dem Argument, es handele sich nicht um einen Teil des Landeshaushalts. Kennzeichen und Problematik der Sonderabgaben sei es gerade, dass sie außerhalb des Landeshaushalts als staatliche Finanzmittel vereinnahmt würden. Gegen den öffentlich-rechtlichen Abgabecharakter könne auch nicht angeführt werden, dass es sich bei den Mitteln aus den Benutzerbeiträgen nicht um staatliche Landesmittel, sondern um Mittel der Krankenkassen handele. Andernfalls wäre nicht zu erklären, dass die Länder die Einzelheiten der Verwendung vereinbaren (Art. 14 Abs. 1 S. 3 GSG n.F.) und die Investitionskosten der Krankenhäuser ausschließlich im Wege der öffentlichen Förderung von den Ländern übernommen werden (§ 4 Nr. 1 KHG). Die Letztentscheidungskompetenz für die Verwendung der C-Fördermittel liege nicht bei der Gemeinsamen Kommission, sondern bei der Landesregierung. Gemäß § 4 Abs. 1 KHG LSA werde das Investitionsprogramm von der zuständigen Stelle - dem Beklagten zu 1) - aufgestellt und von der Landesregierung beschlossen. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, es erfolge nur eine nachrichtliche Aufnahme des Krankenhausinvestitionsprogramms durch die Landesregierung, entspreche nicht der Rechtslage. Ohne den Kabinettsbeschluss trete das Krankenhausinvestitionsprogramm nicht in Kraft. Dass die Gemeinsame Kommission die aus C-Fördermitteln finanzierten Investitionsmaßnahmen auswähle, sei letztlich der Umsetzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. geschuldet. Würde die Gemeinsame Kommission als demokratisch nicht legitimiertes Organ die Letztentscheidung über die mit C-Fördermitteln finanzierten Investitionsmaßnahmen treffen, verstieße dies nicht nur gegen einfaches Bundesrecht (§ 9 Abs. 1 und 2 KHG), sondern auch gegen das Demokratieprinzip gemäß Art. 2 Abs. 1 und 2 Verf LSA. Ein finanzwirksames Handeln des Beklagten zu 1) ergebe sich ferner daraus, dass er die Aufgabenwahrnehmung durch Dritte zu kontrollieren und zu überwachen habe. Es bestehe eine Finanzverantwortung des Beklagten zu 1) für die finanzielle Förderung der Krankenhausträger. Eine durch unzureichende Kontrolle begünstigte nicht ordnungsgemäße und unwirtschaftliche Verwendung der Benutzerbeiträge würde sich im Hinblick auf den Umfang der Finanzierung künftigen Investitionsbedarfs der Krankenhäuser unmittelbar auf den Landeshaushalt auswirken. Schalte der Beklagte zu 1) bei der Durchführung der ihm nach dem KHG und dem KHG LSA obliegenden Aufgaben Dritte - hier die Beklagte zu 2) - ein, sei er im Rahmen der ihm obliegenden Finanzverantwortung auch verpflichtet, die Aufgabenwahrnehmung durch den Dritten zu kontrollieren und zu überwachen. 6. Mit Schreiben vom 31. August 2018 hat der Kläger sein Einsichtsbegehren auf die Unterlagen betreffend die Haushaltsjahre 2013 und 2014 ausgeweitet sowie die Klage hilfsweise auf die Inanspruchnahme der Beklagten zu 2) erweitert. Der Kläger beantragt, 1. den Beklagten zu 1) zu verpflichten, dem Kläger Einsicht in sämtliche die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln und deren Verwaltung im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) nach dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen nach Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen zu gewähren; 2. hilfsweise die Beklagte zu 2) zu verpflichten, dem Kläger Einsicht in sämtliche die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln und deren Verwaltung im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) nach dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen nach Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen zu gewähren. Der Beklagte zu 1) beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Die Beklagte zu 2) beantragt, den hilfsweisen Antrag zu 2) des Klägers zu verwerfen, hilfsweise die Klage mit dem Antrag zu 2) abzuweisen. Der Beklagte zu 1) hält die Berufung bereits für unzulässig. Dem Kläger fehle die Klagebefugnis, so dass ein unzulässiger In-Sich-Prozess vorliege. Der Kläger könne sein Prüfrecht gemäß § 88 ff. LHO nicht gegenüber dem Beklagten zu 1) geltend machen. Die Übernahme von Vorsitz und die Geschäftsführung in der Gemeinsamen Kommission begründeten kein selbständiges finanzwirksames Handeln des Landes. Darüber hinaus fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Der Kläger könne sein Einsichtverlangen gegenüber dem Beklagten zu 2) bzw. gegenüber den Krankenhausträgern selbst im Wege einer hoheitlichen Prüfungsanordnung oder einer verwaltungsgerichtlichen Leistungsklage geltend machen. Die Berufung sei auch unbegründet. Es bestehe kein Prüfrecht des Klägers gegenüber dem Beklagten zu 1) im Hinblick auf die Verwendung der Benutzerbeiträge. Hierbei handele es sich weder um Haushaltsführung noch um Wirtschaftsführung des Landes. Die Benutzerbeiträge seien Einnahmen der Krankenhäuser, die von der Gemeinsamen Kommission eingenommen, verwaltet und in privatrechtlicher Form an Krankenhäuser für investive Maßnahmen ausgereicht würden. Die Einnahme und Verwendung der Benutzerbeiträge führe nicht zu einer Veränderung des Landesvermögens. Den aus Benutzerbeiträgen finanzierten Maßnahmen stünden auch keine entsprechenden Ersparnisse von Landesmitteln gegenüber. Der gesetzliche Förderanspruch der Krankenhäuser sei unabhängig von den Benutzerbeiträgen zu betrachten. Die Ermächtigung der Länder gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F., die Einzelheiten des Verfahrens bei der Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 S. 2 KHG genannten Beteiligten zu vereinbaren, umfasse die im Land Sachsen-Anhalt praktizierte Förderung auf privatrechtlicher Grundlage. Auch die Stellung des Beklagten zu 1) als Vorsitzender der Gemeinsamen Kommission führe nicht zu einem finanzwirksamen Handeln. Der Beklagte zu 1) habe keine alleinigen Verfügungsrechte in der Gemeinsamen Kommission. Die Benutzerbeiträge würden in Teil C der Krankenhausfinanzierung nachrichtlich aufgenommen, da das Land hierzu keine abschließende Entscheidung treffe. Die Entscheidung der Landesregierung habe keinen Einfluss auf die tatsächliche Förderung der Gemeinsamen Kommission. Die A-, B- und C-Fördermittel bildeten keine gemeinsame Vermögensmasse. Es sei zu unterscheiden zwischen der Pflichtaufgabe der Länder zur Investitionsfinanzierung nach dem KHG, die mit A- und B-Fördermitteln erfüllt werde, und der (freiwilligen) Sonderfinanzierung aus C-Fördermitteln (Benutzerbeiträge) zur zügigen und nachhaltigen Verbesserung des Niveaus der stationären Versorgung der Bevölkerung in den fünf neuen Bundesländern. Bei den Benutzerbeiträgen handele es sich auch nicht um ein Sondervermögen des Landes. Es gebe keine gesetzliche Regelung, wonach die Benutzerbeiträge in irgendeiner Weise zwingend dem Landesvermögen zuzurechnen seien. Die Benutzerbeiträge seien auch nicht durch Gesetz zur Erfüllung von Aufgaben des Landes bestimmt worden. Die Benutzerbeiträge stellten auch keine öffentlich-rechtliche Abgabe dar, denn sie würden nicht hoheitlich erhoben. Die Beklagte zu 2) hat ihrer Einbeziehung in das Verfahren widersprochen. In der zweiten Instanz eines Verwaltungsstreitverfahrens sei eine erstmalige Klage gegen einen neuen Prozessgegner nur mit dessen Einwilligung möglich. Eine aus rechtsstaatlichen Gründen unzulässige Klageänderung könne auch nicht sachdienlich sei. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten zu 1) verwiesen. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.