4 M 42/25

Leitsatz: Die gebotene Auslegung entsprechend § 133, § 157 BGB kann nach Wortlaut und Kontext eines Schreibens zu dessen Qualifizierung als Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG führen, auch wenn die äußere Form des Schreibens (fehlende Kennzeichnung als Bescheid, kein hervorgehobener Tenor, keine Rechtsmittelbelehrung) dagegenspricht. (Rn.6) Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Magdeburg – 9. Kammer – vom 26. Mai 2025 geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 3. April 2025 wird festgestellt. Der Antragsgegner trägt die Kosten beider Rechtszüge. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,– € festgesetzt. Die Beschwerde nach § 146 Abs. 1 und 4 VwGO hat unter Berücksichtigung der im Beschwerdeverfahren fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung durch den Senat zu beschränken hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), Erfolg. 1. Das Verwaltungsgericht hat den (Haupt-)Antrag der Antragstellerin, festzustellen, dass der eingelegte Widerspruch gegen das Verbot zur Durchführung der zweiten Leichenschau aufschiebende Wirkung hat, mit der Begründung abgelehnt, dem Schreiben des Antragsgegners vom 19. Februar 2025 komme mangels Regelungswirkung keine Verwaltungsaktqualität zu. Dem tritt das Beschwerdevorbringen substantiiert und im Ergebnis erfolgreich entgegen. 2. Der (Haupt-)Antrag ist zulässig. a) Der Antrag ist insbesondere statthaft. Das Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO kommt auch in den Fällen der sog. (drohenden) faktischen Vollziehung zur Anwendung, in denen – wie hier – Streit darüber herrscht, ob die angefochtene Maßnahme ein Verwaltungsakt ist (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 80 VwGO Rn. 354 ). Die Statthaftigkeit eines Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO analog auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs setzt allerdings das Vorliegen eines belastenden Verwaltungsakts voraus (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 80 VwGO Rn. 353 ). Dieser liegt hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts vor. Bei dem Schreiben des Antragsgegners vom 19. Februar 2025 handelt es sich um einen Verwaltungsakt. aa) Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 1 VwVfG LSA, § 35 Satz 1 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtwirkung nach außen gerichtet ist. Fraglich ist insoweit nur der Regelungscharakter des Schreibens des Antragsgegners. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern – als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts – auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3.09 –, juris, Rn. 15). Ob eine Maßnahme die Kriterien des § 35 Satz 1 VwVfG erfüllt, ist entsprechend den zu § 133, § 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist der erklärte Wille, wie ihn der Adressat oder der durch die Erklärung Begünstigte oder Betroffene einschließlich eines Drittbetroffenen von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3.09 –, juris, Rn. 21; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 71). bb) Eine Auslegung entsprechend § 133, § 157 BGB ergibt hier, dass sowohl die Empfängerin (Krematorium A-Stadt GmbH) als auch die drittbetroffene Antragstellerin das Schreiben des Antragsgegners vom 19. Februar 2025 bei objektiver Würdigung aller Umstände nur so verstehen konnten, dass hiermit eine verbindliche Feststellung zur fehlenden Befähigung der Antragstellerin, Leichenöffnungen vor der Einäscherung nach § 18 Abs. 1 BestattG LSA (zusätzliche Leichenschau) vorzunehmen, getroffen werden sollte und damit eine Regelung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG vorliegt. Zwar handelt es sich nach der äußeren Form des Schreibens, dem sowohl die Kennzeichnung als „Bescheid“, als auch ein optisch hervorgehobener Entscheidungssatz (Tenor) und eine Rechtsmittelbelehrung fehlen, nicht um einen Verwaltungsakt. Wird jedoch unmissverständlich und eindeutig etwas angeordnet oder geregelt, kann das Fehlen derartiger Förmlichkeiten der Annahme eines Verwaltungsaktes nicht entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3.09 –, juris, Rn. 20; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 72 m. w. N.). So liegt es hier. Entgegen der Überschrift handelt es sich bei dem Schreiben vom 19. Februar 2025 nicht um eine bloße „Mitteilung“ zur Einhaltung des BestattG LSA, der mangels eines verbindlichen Regelungswillens des Antragsgegners keine Verwaltungsaktqualität zukäme (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 35 Rn. 91). Bereits der Wortlaut des Schreibens spricht dagegen, dass der Antragsgegner lediglich seine unverbindliche Rechtsmeinung kundtun wollte. Nach einem einleitenden Verweis auf seine Zuständigkeit zur Überwachung der Einhaltung der Pflichten aus § 9 Abs. 4 BestattG LSA wird darin ausgeführt, welche rechtlichen Anforderungen an eine ärztliche Person, die eine zusätzliche Leichenschau nach § 18 Abs. 1 i. V. m. § 9 Abs. 4 BestattG LSA vornimmt, zu stellen seien. Da die danach erforderlichen Qualifikationen u. a. bezüglich der Antragstellerin nicht nachgewiesen seien, dürfe diese auch keine Leichenöffnung vor Einäscherung vornehmen. Abschließend heißt es: „Dies ist von Ihnen zukünftig zu beachten.“ Danach liegt hier keine bloße Aufklärung über die rechtlichen Anforderungen an die Durchführung der zweiten Leichenschau vor, sondern eine Konkretisierung der abstrakten gesetzlichen Anforderungen im Hinblick auf eine bestimmte Person – die Antragstellerin –, verbunden mit einer verbindlichen Handlungserwartung des Antragsgegners gegenüber dem Bescheidadressaten („Dies ist von Ihnen zukünftig zu beachten“). Bei objektiver Würdigung hat der Antragsgegner danach eindeutig festgestellt, dass die Antragstellerin keine Leichenöffnungen vor der Einäscherung vornehmen darf und die Krematorium A-Stadt GmbH dies zukünftig zu beachten habe, das heißt die Antragstellerin hierfür nicht mehr heranziehen darf. Dieser Sachverhalt ist damit rechtsverbindlich geregelt. Diese Auslegung bestätigt sich durch den Kontext des Schreibens des Antragsgegners vom 19. Februar 2025. Kriterium für die Beurteilung, ob eine Feststellung nur als „schlichte“ Feststellung gemeint ist oder als regelnde verbindliche Feststellung und damit als Verwaltungsakt getroffen worden ist, ist neben der äußeren Form und dem Wortlaut vor allem der Zusammenhang, in dem sie getroffen wird, insbesondere, ob Rechte oder Pflichten, auf die sie sich bezieht, strittig sind bzw. als klärungsbedürftig angesehen werden (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 35 Rn. 92 m. w. N.). Das ist hier der Fall. Bereits mit Schreiben vom 13. Dezember 2024 hatte der Antragsgegner unter Verweis auf seine Überwachungszuständigkeit gegenüber der Krematorium A-Stadt GmbH auf bestehende Zweifel hingewiesen, ob alle bei der Krematorium A-Stadt GmbH tätigen ärztlichen Personen über die nach § 9 Abs. 4 BestattG LSA erforderliche Eignung verfügen, und die Krematorium A-Stadt GmbH unter Verweis auf deren Auskunftspflicht um Vorlage der entsprechenden Eignungsnachweise gebeten. Bereits in diesem Schreiben hatte der Antragsgegner auch darauf hingewiesen, dass ärztliche Personen, die nicht über die Eignung nach § 9 Abs. 4 BestattG LSA verfügen, keine zweiten Leichenschauen vornehmen dürften. Der Auffassung des Antragsgegners, es fehle für die tätigen ärztlichen Personen an der erforderlichen Qualifikation zur Durchführung der zweiten Leichenschau bzw. die erforderlichen Nachweise hierfür lägen nicht vor, war die Krematorium A-Stadt GmbH mehrfach entschieden entgegengetreten (z. B. E-Mails an den Antragsgegner vom 22. Januar 2025, 11. Februar 2025, 17. Februar 2025) und hat im Übrigen keine weiteren Nachweise vorgelegt. Bei verständiger Würdigung konnte das Schreiben des Antragsgegners vom 19. Februar 2025 daher nur als verbindliche Feststellung verstanden werden, dass durch die Antragstellerin keine zweiten Leichenschauen mehr durchgeführt werden dürften. Denn über die fehlenden Nachweise und über die Rechtsfolgen dieses Umstandes hatte der Antragsgegner bereits u. a. im Schreiben vom 13. Dezember 2024 informiert, womit für eine bloße Aufklärung über die Rechtslage kein Anlass mehr bestand. b) Auch die für den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO analog erforderliche Antragsbefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO analog ist gegeben. Vorliegend handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, der neben seinem Adressaten (Krematorium A-Stadt GmbH) auch die Antragstellerin belastet und durch die (drohende) faktische Vollziehung zusätzlich beschwert. Wenn der Widerspruchsführer oder Kläger nicht Adressat des angefochtenen Verwaltungsakts ist, muss im Hinblick auf das Erfordernis der Klage- bzw. Antragsbefugnis grundsätzlich geprüft werden, ob subjektive eigene Rechte oder zumindest anderweitig rechtlich geschützte Interessen verletzt sein könnten (sog. Schutznormlehre; vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 385). Entgegen der üblichen Drittschutzproblematik, in denen der Dritte gegen eine Begünstigung des Bescheidadressaten vorgeht, verfolgt die Antragstellerin hier Interessen, die denen des Adressaten (Krematorium A-Stadt GmbH) parallel gelagert sind, weshalb sie sich gegen dessen Belastung wendet. Es geht mithin um subjektiv-rechtlichen Schutz gegen solches hoheitliches Handeln, das sich über die Sphäre eines andern als Belastung mitteilt. Entscheidend ist insofern, ob die Berücksichtigung der Interessen des Dritten gesetzlich angeordnet ist oder nicht. Insbesondere die Grundrechte des Dritten können in norminterner Wirkung die Annahme subjektivrechtlichen Schutzes gebieten (vgl. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 42 Abs. 2 VwGO Rn. 335 f. ). Die Antragstellerin kann sich auf eine mögliche Verletzung ihrer grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG oder zumindest ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG unmittelbar berufen. Unabhängig davon, ob man Nebentätigkeiten von Beamten als eigenständigen Beruf anerkennt und dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG unterstellt oder insoweit Art. 2 Abs. 1 GG für einschlägig hält (zum Streitstand vgl. Mann, in: Sachs, GG, 10. Aufl. 2024, Art. 12 Rn. 49 m. w. N.), sind die Aufnahme und Ausübung einer Nebentätigkeit des Beamten jedenfalls grundrechtlich geschützt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. November 2010 – 1 M 142/10 –, juris, Rn. 8). Die Antragstellerin hatte seit dem Jahr 2007 als bezahlte Nebentätigkeit zusätzliche Leichenschauen gemäß § 18 Abs. 1 BestattG LSA im Krematorium A-Stadt durchgeführt. Aufgrund des angefochtenen Verwaltungsakts des Antragsgegners zieht die Krematorium A-Stadt GmbH die Antragstellerin gegen deren Willen bis auf weiteres nicht mehr zur Durchführung von zusätzlichen Leichenschauen heran (E-Mails der Krematorium A-Stadt GmbH an die Antragstellerin und an den Antragsgegner vom 3. März 2025). Die Tätigkeitsuntersagung gegenüber der Antragstellerin, die die Krematorium A-Stadt GmbH auch gegen ihren eigenen Willen vorgenommen hat (vgl. hierzu auch die E-Mail der Krematorium A-Stadt GmbH an den Antragsgegner vom 24. Februar 2025), ist dem Antragsgegner zuzurechnen. Staatliche Äußerungen sind auch dann als Eingriffe in grundrechtlich geschützte Freiheitsbereiche zu qualifizieren, wenn sie die Lenkung des Verhaltens Dritter bezwecken, als dessen Kehrseite Nachteile im grundrechtlich geschützten Freiheitsbereich des Grundrechtssubjekts notwendig auftreten (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 396). Es ist auch nicht offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragstellerin dadurch in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG oder verletzt wird, was für die Antragsbefugnis genügt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2020 – 6 C 6.19 –, juris, Rn. 15). c) Die Antragstellerin verfügt auch über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die Feststellung. Vorliegend ist zwischen den Beteiligten gerade streitig, ob ein Verwaltungsakt vorliegt und der Widerspruch der Antragstellerin hiergegen gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet. An dieser Feststellung hat die Antragstellerin ein rechtlich geschütztes Interesse, weil sie die Ausübung ihrer Nebentätigkeit fortsetzen will, die die Krematorium A-Stadt GmbH allein aufgrund des Schreibens des Antragsgegners vom 19. Februar 2025 beendet hat. 3. Der (Haupt-)Antrag der Antragstellerin ist auch begründet. Der in der Hauptsache erhobene Widerspruch gegen den Verwaltungsakt des Antragsgegners vom 19. Februar 2025 entfaltet nach der Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung, die nicht gemäß § 80 Abs. 2 VwGO entfällt. Dem erhobenen Widerspruch käme nur dann kein Suspensiveffekt zu, wenn der Rechtsbehelf offensichtlich unzulässig wäre, weil etwa der angefochtene Verwaltungsakt bereits in Bestandskraft erwachsen wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018 – 1 VR 14.17 –, juris, Rn. 23). Anhaltspunkte dafür sind hier nicht erkennbar. Auf die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts kommt es für die Feststellung des Suspensiveffekts gemäß § 80 Abs. 1 VwGO von vornherein nicht an; auch für eine Interessenabwägung ist vorliegend kein Raum (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 80 VwGO Rn. 398 ). 4. Soweit sich die Beschwerde auch gegen die Ablehnung der Hilfsanträge durch das Verwaltungsgericht wendet, bedarf dies aufgrund des erfolgreichen Hauptantrages hier keiner Entscheidung. 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG, wobei der Auffangwert in Anlehnung an Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand 21. Februar 2025 (www.bverwg.de), halbiert wird. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).