5 M 2/23

Leitsatz: 1. Verpflichtungs- oder Unterlassungsansprüche des Personalrats und seiner Mitglieder können im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren grundsätzlich nicht geltend gemacht werden.(Rn.15) (Rn.16) 2. Ein Personalratsmitglied kann die Verletzung seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition durch Nichtbeachtung des Zustimmungsbedürfnisses nach § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA (juris: PersVG ST) auch in einem von ihm selbst als Antragsteller eingeleiteten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren geltend machen.(Rn.18) 3. Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA (juris: PersVG ST) gebieten es, auch die Verlagerung des Arbeitsplatzes eines Personalratsmitglieds an einen anderen Dienstort unter den Begriff der „Umsetzung“ zu subsumieren und in den Schutzbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA (juris: PersVG ST) einzubeziehen.(Rn.24) Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - Fachkammer für Personalvertretungssachen - vom 20. Februar 2023 geändert und durch einstweilige Verfügung festgestellt, dass die Umsetzung des Antragstellers zu 1. vom Standort B-Straße, B-Stadt zum Standort D-Straße, D-Stadt ohne Zustimmung des Antragstellers zu 2. gegen § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA verstößt. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen. I. Die Beteiligten streiten über das Erfordernis einer Zustimmung des Antragstellers zu 1. als unmittelbar betroffenes Personalratsmitglied und des Antragstellers zu 2. als Personalrat des Landkreises B. im Zusammenhang mit dem für den Antragsteller zu 1. am 13. November 2022 vollzogenen dienstlichen Standortwechsel von B-Stadt nach D-Stadt. Die Antragsteller sind der Auffassung, das Zustimmungserfordernis ergebe sich aus § 46 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes Sachsen-Anhalt (PersVG LSA). Ihren Antrag, dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, den Antragsteller zu 1. in der Dienststelle in D-Stadt einzusetzen, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 14. Februar 2023 mit der Begründung abgelehnt, die in Rede stehende Maßnahme stelle keine Umsetzung im Sinne von § 46 Abs. 2 PersVG LSA dar, weil mit der Zuweisung der Stelle in D-Stadt kein Wechsel des Dienstpostens verbunden sei, sondern eine verwaltungsorganisatorische Maßnahme im Sinne einer Dienstpostenverlagerung vorliege, die keiner Zustimmung bedürfe. Hiergegen richtet sich die sofortige Beschwerde der Antragsteller vom 27. Februar 2023, mit der sie beantragen, 1. den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 14. Februar 2023 zum Aktenzeichen 11 B 28/22 HAL zu ändern, und 2. festzustellen, dass die Umsetzung des Antragstellers zu 1. als Sachbearbeiter Integration vom Standort B-Straße, B-Stadt zum Standort D-Straße, D-Stadt ab dem 13. November 2022 ohne Zustimmung des Antragstellers zu 1. sowie ohne Zustimmung des Antragstellers zu 2. und ohne Ersetzung der Zustimmung des Antragstellers zu 2. durch das zuständige Verwaltungsgericht Halle gegen § 46 Abs. 2 PersVG LSA verstößt, sowie 3. dem Beteiligten aufzugeben, es vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in dem bei dem Verwaltungsgericht Halle (Saale) zum Az. 11 A 29/22 HAL eingeleiteten Hauptsacheverfahren oder bis zu einer gegenteiligen rechtskräftigen Entscheidung im ggf. noch durch den Beteiligten eingeleiteten Zustimmungsersetzungsverfahren nach § 46 Abs. 2 S. 4 PersVG LSA oder ohne die jeweilige Zustimmung des Antragstellers zu 1. oder des Antragstellers zu 2. zu unterlassen, gegenüber dem Antragsteller zu 1. anzuweisen, seine arbeitsvertraglich geschuldete Tätigkeit außerhalb des Standortes des Beteiligten in B-Stadt zu erbringen. Zur Ergänzung der Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen. II. Die zulässige Beschwerde (A.) der Antragsteller zu 1. und 2. ist unbegründet (B.). Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts hält einer rechtlichen Prüfung nicht stand. Dabei lässt der Senat offen, ob die von dem Verwaltungsgericht vorgenommene sinngemäße Auslegung der Anträge zu 1. und 2. den für die Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB), die hier Anwendung finden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Mai 2018 - 5 P 6.16 -, juris Rn. 15), gerecht wird. Hieran bestehen deswegen Zweifel, weil Personalräten und ihren Mitgliedern im Rahmen eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nur die Rechte bzw. Ansprüche zustehen, die ihnen das jeweils einschlägige Personalvertretungsgesetz zuerkennt (vgl. in Bezug auf Beteiligungsrechte: BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 1991 - BVerwG 6 P 5.91 - Buchholz 250 § 47 BPersVG Nr. 7 S. 12). Der nach der Auslegung des Verwaltungsgerichts auf eine Untersagung dienstlicher Maßnahmen gerichtete Antrag dürfte im Personalvertretungsrecht allerdings keine Grundlage finden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Januar 2017 - OVG 60 PV 8.16 -, juris Rn. 28). A. Die Beschwerde der Antragsteller ist zulässig. Entgegen der Rechtsmittelbelehrung des angegriffenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts, der die Annahme einer Beschwerde im Beschlussverfahren nach den §§ 78 Abs. 2 PersVG LSA i. V. m. 87 Abs. 1 ArbGG zu Grunde liegen dürfte, ist das statthafte Rechtsmittel die sofortige Beschwerde nach § 78 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA i. V. m. § 85 Abs. 2 ArbGG, §§ 935 ff., 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO. § 87 Abs. 2 Satz 1 ArbGG verweist auch für den zweiten Rechtszug auf die Vorschriften des § 85 ArbGG über die Zwangsvollstreckung, mithin auch die Verweisung in § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG auf die Bestimmungen der Zivilprozessordnung über die einstweilige Verfügung. Maßgeblich für das Rechtsmittelverfahren gegen die erstinstanzlichen Beschlüsse im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach §§ 935 ff. ZPO sind demzufolge die Bestimmungen der Zivilprozessordnung in entsprechender Anwendung. Daraus folgt, dass gegen erstinstanzliche Beschlüsse in Verfahren nach § 85 Abs. 2 ArbGG i. V. m. §§ 935 ff. ZPO, die ohne mündliche Anhörung ergangen sind, bei Ablehnung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Verfügung durch das Verwaltungsgericht sofortige Beschwerde einzulegen ist (§ 78 Abs. 2 PersVG LSA, § 87 Abs. 2 Satz 1, § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG, § 937 Abs. 2, § 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO). Der Senat entscheidet über die sofortige Beschwerde im einstweiligen Verfügungsverfahren gemäß §§ 78 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA, 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG i. V. m. §§ 937 Abs. 2, 944 ZPO wegen der von den Antragstellern dargelegten Dringlichkeit ohne mündliche Anhörung sowie ohne Hinzuziehung der ehrenamtlichen Richter(vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 5. April 1995 - 1 B 580/95.PVL -, juris Rn. 3; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Juni 2003 - 18 MP 7/03 -, juris Rn. 1; BVerwG, Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 PB 5.06 -, juris Rn. 5; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28. Mai 2009 - 5 M 2/16 -, juris Rn. 2). B. Die Beschwerde der Antragsteller ist aber unbegründet. I. Soweit mit der Beschwerde der Antrag zu 3. weiterverfolgt wird, dem Beteiligten aufzugeben, es vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in dem bei dem Verwaltungsgericht Halle (Saale) zum Az. 11 A 29/22 HAL eingeleiteten Hauptsacheverfahren oder bis zu einer gegenteiligen rechtskräftigen Entscheidung im ggf. noch durch den Beteiligten eingeleiteten Zustimmungsersetzungsverfahren nach § 46 Abs. 2 S. 4 PersVG LSA oder ohne die jeweilige Zustimmung des Antragstellers zu 1. oder des Antragstellers zu 2. zu unterlassen, gegenüber dem Antragsteller zu 1. anzuweisen, seine arbeitsvertraglich geschuldete Tätigkeit außerhalb des Standortes des Beteiligten B-Stadt zu erbringen, hat die Beschwerde keinen Erfolg, weil den Antragstellerin insoweit kein Verfügungsanspruch zusteht. Rechte des Personalrats und seiner Mitglieder im Hinblick auf die Durchführung und Rückgängigmachung von Maßnahmen sind grundsätzlich bereits deshalb ausgeschlossen, weil im Beschlussverfahren nicht die Maßnahme selbst, das heißt ihre Durchführung, Unterlassung oder Rückgängigmachung, und auch nicht die Überprüfung der rechtlichen Folgen, die eine unterlassene Beteiligung für die Rechtmäßigkeit oder Rechtsbeständigkeit der Maßnahme hat, Verfahrensgegenstand sind. Vielmehr geht es hier typischerweise um das „Innenrecht" in Gestalt der Beteiligungsrechte des Personalrats - einschließlich der zugehörigen Verfahrensansprüche - und um materielle Sachansprüche nur insoweit, als sie mit Hilfsfunktion für die Ausübung der Beteiligungsrechte haben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 1995 - BVerwG 6 P 31.93 -, juris; OVG Sachsen, Beschluss vom 9. Juli 2019 - 9 B 331/18.PL -, juris Rn. 12). Verpflichtungs- oder Unterlassungsansprüche im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren können allenfalls dann anerkannt werden, wenn und soweit das Personalvertretungsrecht dem jeweiligen Antragsteller selbst eine durchsetzungsfähige Rechtsposition einräumt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2011 - BVerwG 6 P 4.10 -, juris Rn. 36 m. w. N; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Januar 2017 - OVG 60 PV 8.16 -, juris Rn. 28). Dazu gehören generell alle im Personalvertretungsrecht speziell normierten materiell- und verfahrensrechtlichen Ansprüche, die der Ausübung und Durchsetzung der Rechte der Personalvertretungen auf Teilhabe am verwaltungsinternen Entscheidungsverfahren dienen. Darüber hinaus sind im PersVG LSA keine Regelungen enthalten, wonach Personalräte oder ihre Mitglieder die Unterlassung von Maßnahmen beanspruchen können, die unter Verletzung der gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung getroffen worden sind bzw. getroffen werden sollen. II. Der auf die einstweilige Feststellung gerichtete Antrag zu 2., dass die Umsetzung des Antragstellers zu 1. als Sachbearbeiter Integration vom Standort B-Straße, B-Stadt zum Standort D-Straße, D-Stadt ab dem 13. November 2022 ohne Zustimmung des Antragstellers zu 1. sowie ohne Zustimmung des Antragstellers zu 2. und ohne Ersetzung der Zustimmung des Antragstellers zu 2. gegen § 46 Abs. 2 PersVG LSA verstößt, ist zulässig; insbesondere ist auch der Antragsteller zu 1. befugt, sich als Personalratsmitglied mit seinem Feststellungsbegehren in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren an das zuständige Gericht zu wenden. Zwar besteht für einen Beschäftigten die Möglichkeit, sich im Falle eines Streits um Maßnahmen nach § 46 Abs. 2 PersVG LSA ohne die nach § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA erforderliche Zustimmung des Personalrats im Klagewege an das Arbeitsgericht zu wenden. Während Streitigkeiten über die Verletzung von Mitbestimmungsrechten in Personalangelegenheiten bei nicht dem Personalrat angehörigen Beschäftigten im Beschlussverfahren nur zwischen der zuständigen Personalvertretung und dem Dienststellenleiter ausgetragen werden können, wird einem Personalratsmitglied allerdings dadurch, dass bei ihm die in § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA genannten Personalmaßnahmen an die Zustimmung des Personalrats gebunden sind, eine besondere, mit der Mitbestimmung bei der Versetzung, Abordnung usw. eines Beschäftigten nicht vergleichbare Rechtsposition eingeräumt, die durch die Entscheidung über die Zustimmungsbedürftigkeit unmittelbar berührt wird. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ist daher geklärt, dass ein Personalratsmitglied die Verletzung seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition durch Nichtbeachtung des Zustimmungsbedürfnisses nach § 47 Abs. 2 Satz 3 BPersVG a. F. (§ 55 Abs. 2 Satz 3 BPersVG n. F.) bzw. hier § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA auch in einem von ihm selbst als Antragsteller eingeleiteten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren geltend machen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 1991 - BVerwG 6 P 5.91 -, juris Rn 17, 18 m. w. N.). III. Der Antrag ist auch begründet. Die Antragsteller haben einen hierfür erforderlichen Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht. Für den Erlass einstweiliger Verfügungen gelten im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nach § 78 Abs. 2 PersVG LSA i. V. m. § 85 Abs. 2 ArbGG die Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung über die einstweilige Verfügung mit hier nicht relevanten weiteren Maßgaben. Gemäß §§ 85 Abs. 2 Satz 1 ArbGG, 935 ZPO ist eine einstweilige Verfügung in Bezug auf den Streitgegenstand zulässig, wenn zu besorgen ist, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung des Rechts einer Partei vereitelt oder wesentlich erschwert wird oder wenn die Regelung, insbesondere bei dauernden Rechtsverhältnissen zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 940 ZPO). Der Erlass einer einstweiligen Verfügung setzt danach das Vorliegen eines Verfügungsanspruchs voraus, der vorläufig geschützt werden soll, und eines Verfügungsgrunds, der hinreichenden Anlass für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gibt. Beides ist gemäß §§ 936, 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen. Eine einstweilige Verfügung kann auch zur vorläufigen Feststellung eines Beteiligungsrechts ergehen, wenn ein wichtiger Verfügungsgrund gegeben ist, und wenn es der Personalvertretung bei einer Verweisung auf ein inhaltsgleiches Hauptsacheverfahren erheblich erschwert oder ganz verwehrt würde, die Belange bestimmter Beschäftigter wirksam zur Geltung zu bringen (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 9. Juli 2019 - 9 B 331/18.PL -, juris Rn. 15 m. w. N.).Gleiches gilt für die Wahrung der Rechte des Antragstellers zu 1. als betroffenes Personalratsmitglied. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts berufen sich die Antragsteller zu Recht auf eine Verletzung des Beteiligungsrechts des Antragstellers zu 2. aus § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA. Danach dürfen Mitglieder des Personalrates gegen ihren Willen nur versetzt, zugewiesen, zu einem Dritten gestellt, abgeordnet oder in mit einem Wechsel des Dienstortes verbundener Weise umgesetzt werden, wenn dies auch unter Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat aus wichtigen dienstlichen Gründen unvermeidbar ist und der Personalrat zustimmt.Auch Umsetzungen innerhalb einer Dienststelle, die sich auf die Zugehörigkeit zu einem Personalrat nicht auswirken, sind danach ausnahmslos zustimmungspflichtig (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 10. Januar 2018 - 18 LP 5/15 -, juris Rn. 58 m. w. N.). Zwar geht das Verwaltungsgericht im Grundsatz zutreffend davon aus, dass § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA an den beamtenrechtlichen Begriff der Umsetzung anknüpft. Denn im Personalvertretungsrecht hat der Begriff „Umsetzung“ keine eigenständige Entwicklung durchlaufen, sondern hat hier mit seinem dienstrechtlichen Sinngehalt Eingang gefunden. Das rechtfertigt es, bei seiner Anwendung in personalvertretungsrechtlichen Zusammenhängen von dem Begriffsinhalt auszugehen, den er im Dienstrecht besitzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. April 1984 - 6 P 3.83 -, juris Rn 15). Gleichwohl ist bei der Auslegung des § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA zusätzlich Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses in den Blick zu nehmen. § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA will die ungestörte Ausübung der Personalratstätigkeit sicherstellen und den Mitgliedern des Personalrates die für ihre Arbeit notwendige Unabhängigkeit gegenüber dienstlichen Maßnahmen geben, welche sie dauernd oder vorübergehend an der Ausübung ihres Personalratsamts hindern können. Der Schutzzweck geht dahin, jede nur mögliche Erschwerung der Ausübung der Personalratstätigkeit auszuschließen, die letztlich eine Beeinträchtigung der unabhängigen Amtsführung bewirken kann (vgl. zu § 47 BPersVG a. F.: BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2004 - 6 P 15.03 -, juris Rn. 15). Ausschlaggebend ist also, ob die Maßnahme einen Wechsel des Dienstpostens oder des Arbeitsplatzes des Betroffenen bedingt, ihn also zwingt, unter veränderten örtlichen Bedingungen seine oder andere Aufgaben zu erfüllen. Unter diesen Voraussetzungen ist ein Beteiligungsrecht des Personalrats sowohl im Hinblick auf die sozialen und sonstigen, nicht in Rechtsansprüche zu fassenden Belange des Betroffenen als auch im Hinblick auf die personellen und dienstlichen Auswirkungen seines Arbeitsplatzwechsels auf das Personal und die Aufgabenerfüllung in dem zu verlassenden und in dem aufnehmenden Dienststellenteil zu bejahen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. April 1984 - 6 P 3.83 -, juris Rn. 16). Aus dieser rechtlichen Sicht drängt es sich auf, die vorliegend zu beurteilende Maßnahme in Form der Verlagerung des Arbeitsplatzes des Antragstellers zu 1. an einen anderen Dienstort ebenfalls unter den Begriff der „Umsetzung“ zu subsumieren und in den Schutzbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA einzubeziehen. Denn durch den Ortswechsel wird dem Antragsteller zu 1. die Ausübung seiner Personalratstätigkeit beim Landkreis B. zwar nicht entzogen, aber es ist zumindest im hier anhängigen einstweiligen Verfügungsverfahren nicht gänzlich ausgeschlossen, dass die Personalratstätigkeit zumindest erschwert wird. Zu dem gleichen personalvertretungsrechtlichen Ergebnis führt auch die Überlegung, dass § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA die Personalratsmitglieder damit, dass er u. a. deren Abordnung und Versetzung von der Zustimmung des Personalrats abhängig macht und die Umsetzung bei Wechsel des Dienstortes diesen dienstlichen Maßnahmen gleichstellt, gegen alle dem Beamtenrecht bekannten Formen von Veränderungen ihres dienstlichen Einsatzes schützt, welche sich nachteilig auf ihr Amt in der Personalvertretung auswirken können. Diesem Regelungsziel widerspräche es, wenn ein Personalratsmitglied, das von einer Maßnahme wie der vorliegend zu beurteilenden betroffen wird, nur deswegen von dem Schutz des § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA ausgenommen würde, weil die Maßnahme beamtenrechtlich keine Umsetzung, sondern lediglich eine verwaltungsorganisatorische Maßnahme wäre (vgl. zu § 47 Abs. 2 BPersVG: BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1987 - 6 P 11/85 -, juris Rn. 25). Mithin fällt auch die hier in Rede stehende dienstliche Maßnahme in den Anwendungsbereich der Schutzvorschrift des § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA, die der Zustimmung des Antragstellers zu 2. bedurft hätte. Denn der Antragsteller zu 1. wurde von einem organisatorisch verselbständigten Dienstort an einen anderen derartigen Dienstort umgesetzt. Mag er dort auch Aufgaben zu erfüllen haben, die nach Eigenart und Verantwortung denen seiner früheren Verwendung gleichen, so ist doch allein der Umstand, dass er in eine andere personelle Umgebung und ein zumindest örtlich anderes Aufgabenumfeld umgesetzt worden ist, von derartigem personellen Gewicht für ihn wie auch für die weiteren davon berührten Beschäftigten, dass es Sinn und Zweck des dem Antragsteller zu 2. in § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA eingeräumten Beteiligungsrechts geboten hätten, die Zustimmung des Antragstellers zu 2. zu dieser Maßnahme einzuholen. Ebenso ist vorliegend ein Verfügungsgrund anzuerkennen. Wie bereits dargelegt, ist jedenfalls im einstweiligen Verfügungsverfahren davon auszugehen, dass dem Antragsteller zu 1. aufgrund der Umsetzung zumindest eine Erschwerung seiner Personalratstätigkeit droht. Angesichts des o. a. Schutzzwecks des § 46 Abs. 2 Satz 1 PersVG LSA ist dies auch ein als schwerwiegend einzustufender Nachteil. Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 78 Abs. 2 PersVG LSA i. V. m. §§ 87 Abs. 2 Satz 2, 85 Abs. 2, 92 Abs. 1 Satz 3 ArbGG).