3 M 319/22 OVG

Leitsatz: Die Tiefenbegrenzungsregelung einer Straßenausbaubeitragssatzung, die ohne eine metrische Angabe der maßgeblichen Bebauungstiefe allein auf die nicht näher definierte „ortsübliche Tiefe“ abstellt, ist inhaltlich nicht hinreichend bestimmt und enthält eine unzulässige Delegation von Entscheidungsbefugnissen an die Verwaltung.(Rn.9) (Rn.12) Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 20. April 2022 – 4 B 1262/21 SN – wird geändert. Der Antrag des Antragsgegners auf Abänderung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 16. März 2020 – 1 M 263/19 OVG – wird abgelehnt. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Ausgangs- und des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert auch des Beschwerdeverfahrens beträgt 7.519,78 EUR. I. Die Antragstellerin wendet sich gegen die Erhebung eines Straßenbaubeitrags. Mit Bescheid vom 16. August 2012 setzte der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin einen Straßenbaubeitrag i. H. v. 30.079,10 EUR fest und verband die Festsetzung wegen einer gezahlten Vorausleistung mit einem Leistungsgebot i. H. v. 25.222,23 EUR. Den dagegen eingelegten Widerspruch hat der Antragsgegner bisher nicht beschieden. Mit Beschluss vom 16. März 2020 – 1 M 263/19 OVG – (juris) ordnete das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs an und begründete dies damit, dass ernstliche Zweifel an der Wirksamkeit der der Beitragserhebung zu Grunde liegenden Satzung bestünden, weil die in § 5 Abs. 2 Nr. 3 der Straßenbaubeitragssatzung normierte Tiefenbegrenzung nicht auf Grundlage einer ordnungsgemäßen Ermittlung der ortsüblichen Bebauungstiefe beruhe. Am 30. Juni 2021 hat der Antragsgegner die Abänderung des Beschlusses vom 16. März 2020 beantragt und zur Begründung ausgeführt, dass die Gemeinde Ostseebad Boltenhagen seit dem Erlass der rückwirkend zum 1. Januar 2017 in Kraft getretenen ersten Änderungssatzung vom 25. Juni 2020 über eine wirksame Straßenbaubeitragssatzung verfüge. Die nunmehr normierte Tiefenbegrenzungsregelung ohne starre Meterangabe sei wirksam. Mit Beschluss vom 20. April 2022 – der Antragstellerin zugestellt am 27. April 2022 – hat das Verwaltungsgericht den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 16. März 2020 – 1 M 263/19 OVG – geändert und den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Zur Begründung führte es aus, dass die Straßenbaubeitragssatzung in der aktuell geltenden Fassung rechtmäßig sei. Die Tiefenbegrenzungsregelung sei nicht zu beanstanden. Zwar dürfte die darin enthaltene Wendung „ortsübliche Tiefe“ ungenau bzw. unvollständig sein, weil damit nicht gesagt werde, worauf sich diese Tiefe beziehe. Es sei aber eine berichtigende Auslegung dahin möglich, dass nach dem erkennbaren Sinn und Zweck die Bebauungstiefe bzw. die Tiefe der Bebauung gemeint sei. Dies sei zulässig. Die Gemeinde sei nicht verpflichtet, eine Tiefenbegrenzung in die Satzung aufzunehmen. Daraus folge zugleich, dass sie einen weiten Regelungsspielraum habe und es auch zulässig sei, sich für eine Tiefenbegrenzung flexibler Art zu entscheiden, die maßgeblich auf die Bebauungstiefe im jeweiligen Abrechnungsgebiet und nicht auf die durchschnittliche Bebauungstiefe im gesamten Gemeindegebiet abstelle. Die vom Oberverwaltungsgericht in der abgeänderten Entscheidung angemahnte Ermittlung und Dokumentation der ortsüblichen Bebauungstiefe sei jedenfalls für das Satzungsgebungsverfahren hinfällig. Sie sei nur noch auf der Ebene der Satzungsanwendung erforderlich. Die Regelung sei auch mit dem Vorteilsprinzip vereinbar. Sie führe zwar zu unterschiedlichen Beitragsbelastungen für verschiedene Ausbaumaßnahmen in der Gemeinde, aber auch zu weniger Pauschalierungen und damit zu einer größeren Einzelfallgerechtigkeit. Die Rechtsanwendung durch den Antragsgegner sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Am 10. Mai 2022 hat die Antragstellerin Beschwerde eingelegt und diese am 25. Mai 2022 begründet. Sie führt u. a. aus, dass die Maßstabsregelung nicht hinreichend bestimmt sei. Wie § 5 Abs. 2 Nr. 1 der Straßenbaubeitragssatzung zeige, stelle der Ortsgesetzgeber zur Bemessung der beitragsrelevanten Grundstücksfläche nicht ausschließlich auf die Bebauungstiefe ab. In der genannten Vorschrift seien bauliche, gewerbliche, industrielle oder vergleichbare Nutzungsfestsetzungen zu berücksichtigen. Der Bewertungsrahmen werde damit unzulässig verengt. II. Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Abänderungsbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 20. April 2022 hat Erfolg. Nach den mit der Beschwerde dargelegten und nach § 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) allein zu prüfenden Gründen ist davon auszugehen, dass die Voraussetzungen für eine Abänderung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts vom 16. März 2020 nach der vorliegend allein in Betracht kommenden Regelung des § 80 Abs. 7 Satz 2 erste Var. VwGO nicht vorliegen. Danach kann jeder Beteiligte die Änderung oder Aufhebung von Beschlüssen nach § 80 Abs. 5 VwGO wegen veränderter Umstände beantragen. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, weil nach wie vor von der Unwirksamkeit der Satzung der Gemeinde Ostseebad Boltenhagen über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen (Straßenbaubeitragssatzung – SBS) vom 1. Dezember 2006 auszugehen ist. Hieran hat sich durch die rückwirkende Änderung des § 5 Abs. 2 Nr. 3 SBS durch Art. 1 der Ersten Satzung zur Änderung der Straßenbaubeitragssatzung vom 23. September 2020 nichts geändert, denn § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 SBS ist auch in dieser Fassung unwirksam. Die Antragstellerin hat in einer dem Darlegungserfordernis nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gerade noch genügenden Weise gerügt, dass die Vorschrift inhaltlich nicht hinreichend bestimmt sei. Diese Einschätzung wird vom erkennenden Senat geteilt. Damit fehlt der Straßenbaubeitragsatzung eine wirksame Maßstabsregelung für Baugrundstücke im Übergangsbereich vom unbeplanten Innenbereich (§ 34 Abs. 1 Baugesetzbuch – BauGB) zum Außenbereich (§ 35 BauGB). Als Folge davon genügt sie nicht den Anforderungen an den Mindestinhalt kommunaler Abgabensatzungen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz – KAG M-V) mit der Folge ihrer Gesamtnichtigkeit. Dies beruht auf folgenden Erwägungen: Liegt ein Grundstück teilweise im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) und im Übrigen mit seiner Restfläche im Außenbereich (§ 35 BauGB), wird nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 SBS eine Fläche bis zu einer für die Maßnahme ortsüblichen Tiefe in vollem Umfang (Vervielfältiger 1,0) berücksichtigt. Die über die nach den vorstehenden Tiefenbegrenzungsregelungen hinausgehenden Flächen des Grundstücks, die nicht baulich, gewerblich, industriell oder vergleichbar genutzt werden oder genutzt werden können, werden nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 7 SBS mit dem Vervielfältiger 0,05 angesetzt. Dabei gibt § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 SBS vor, wie die Fläche zu ermitteln ist, für die die Vervielfältiger 1,0 anzusetzen ist, nämlich der Bereich zwischen der Straße (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 6 SBS) und einer „für die Maßnahme ortsüblichen Tiefe“. Die Regelung in § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 SBS ist fehlerhaft. Dabei geht der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Tiefenbegrenzung wegen der Wendung „für die Maßnahme“ (verkehrs-)anlagebezogen zu ermitteln ist. Denn die Beitragsfähigkeit einer Straßenbaumaßnahme ist nur dann gegeben, wenn sie sich einer beitragsfähigen Verkehrsanlage zuordnen lässt. Gegen die Normierung einer anlagebezogenen Tiefenbegrenzung ist prinzipiell nichts einzuwenden. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass sie die Vorteilslage weniger pauschal abbildet als z. B. eine für das gesamte Gemeindegebiet ermittelte Tiefenbegrenzung und damit unter Vorteilsgesichtspunkten nicht zu beanstanden ist. Fehlerhaft ist die Tiefenbegrenzungsregelung aber, weil sie auf eine metrische Eingrenzung der mit dem Vervielfältiger 1,0 zu multiplizierenden Teilfläche verzichtet und stattdessen auf das Merkmal der ortsüblichen Tiefe abstellt. Sie ist damit nicht hinreichend bestimmt. Das Merkmal der ortsüblichen Tiefe wird in der Straßenbaubeitragssatzung nicht definiert. § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 6 SBS gibt lediglich an, von wo der Abstand zu messen ist. Die fehlende Bestimmtheit kann nicht durch eine konkretisierende Auslegung überwunden werden. Zwar spricht einiges dafür, dass mit der „ortsübliche Tiefe“ die ortsübliche Tiefe der Bebauung im Bereich der abzurechnenden Verkehrsanlage gemeint ist. Auch insoweit ist dem Verwaltungsgericht zu folgen. Damit wird die Unschärfe der Bestimmung jedoch nicht beseitigt. Denn der Begriff der Ortsüblichkeit impliziert eine Wertung. Bei der Frage der Ortsüblichkeit geht es nämlich nicht um die Ermittlung einer exakt berechenbaren Größe (OVG Greifswald, Urteil vom 12. Oktober 2011 – 4 K 31/06 –, juris Rn. 60; Urteil vom 21. April 2015 – 1 K 46/11 –, juris Rn. 54). Gegenstand der Wertung ist vornehmlich die Frage, ob alle im untersuchten Gebiet vorgefundenen Bebauungstiefen gleichermaßen berücksichtigungsfähig sind oder ob bestimmte Bebauungstiefen als „Ausreißer“ eliminiert werden müssen. Zudem folgt aus dem Wertungsgedanken, dass nicht auf das arithmetische Mittel abgestellt werden muss. Hierfür enthält die Satzung aber keinerlei Vorgaben. Die Annahme, dass vorliegend eine Wertung ausgeschlossen ist, weil mit dem Merkmal lediglich das arithmetische Mittel gemeint ist, verbietet sich, weil der Ortsgesetzgeber ausdrücklich nicht auf die durchschnittliche Bebauungstiefe im Bereich der abzurechnenden Anlage abgestellt hat. Abweichendes folgt auch nicht aus der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern. Zwar hat es ausgeführt, dass die durchschnittliche Bebauungstiefe einen Bezug zur ortsüblichen Bebauungstiefe aufweist, so dass der Ortsgesetzgeber bei der Festlegung der Tiefenbegrenzung „auch“ die durchschnittliche Bebauungstiefe berücksichtigen kann (OVG Greifswald, Urteil vom 10. Oktober 2012 – 1 K 46/11 –, juris Rn. 54). Dennoch wird auch hier die wertende Entscheidung (des Ortsgesetzgebers) hervorgehoben. Verstärkt wird das Erfordernis einer Wertung vorliegend durch den Umstand, dass die Straßenbaubeitragssatzung lediglich eine anlagenbezogene Tiefenbegrenzung vorsieht. Wegen der damit zwangsweise niedrigen Zahl von Referenzgrundstücken stellt sich die Wertungsfrage ungleich stärker, als bei einer hohen Zahl, die zu einer weitgehenden Nivellierung von „Ausreißern“ führen soll (so für 5.038 untersuchte Grundstücke: OVG Greifswald, Urteil vom 10. Oktober 2012 – 1 L 289/11 –, juris Rn. 52). Untrennbar mit der sonach fehlenden inhaltlichen Bestimmtheit der Vorschrift verbunden ist eine unzulässige Delegation von Entscheidungsbefugnissen an die Verwaltung. Bei § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 SBS handelt es sich um einen Bestandteil der Maßstabsregelung. Die Maßstabsregelung gibt die Ermittlung der Anzahl der Beitragseinheiten vor, die wiederum Grundlage der Ermittlung des Beitragssatzes sind. Der Erlass einer Maßstabsregelung fällt als Teil des Satzungserlasses nach § 22 Abs. 3 Nr. 6 Kommunalverfassung in die alleinige Zuständigkeit der Gemeindevertretung. Die Maßstabsregelung muss dabei in dem Sinne vollständig sein, dass sie der Verwaltung vorgibt, wie die Anzahl der Beitragseinheiten zu ermitteln ist. Insbesondere darf sie der Verwaltung für die Ermittlung der auf die beitragsfähige Anlage entfallenden Beitragseinheiten keine Spielräume überlassen. Wertungen hat die Gemeindevertretung soweit möglich selbst vorzunehmen. Die Aufgabe der Verwaltung ist auf die Subsumtion des Sachverhalts unter die Maßstabsregelung beschränkt. Daraus folgt für die Normierung einer satzungsrechtlichen Tiefenbegrenzung, dass die berücksichtigungsfähige Bebauungstiefe metrisch zu definieren ist. Denn nur dadurch wird verhindert, dass die Verwaltung in die Entscheidungsbefugnisse der Gemeindevertretung eingreift. Dem steht nicht entgegen, dass eine Straßenbaubeitragssatzung – worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hinweist – keine Tiefenbegrenzung enthalten muss. Da die Tiefenbegrenzung lediglich zur Verwaltungsvereinfachung gedacht ist, kann auf sie verzichtet werden. Folge eines solchen Verzichts ist, dass die Abgrenzung zwischen den mehr bzw. minder bevorteilten Teilflächen eines einheitlichen Buchgrundstücks jeweils grundstücksbezogen zu erfolgen hat. Maßgebliches Differenzierungskriterium ist dann die Frage, ob und in welchem Umfang die betreffende Teilfläche des beitragspflichtigen Grundstücks innerhalb eines Bebauungszusammenhangs i. S. d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB liegt. Richtig ist zwar, dass die Prüfung dieser Frage eine Vielzahl von Bewertungen umfasst. Richtig ist auch, dass diese Bewertungen allein von der Verwaltung vorgenommen werden. Darin liegt jedoch kein Widerspruch zu den obigen Darlegungen. Denn wenn sich der Ortsgesetzgeber für einen Verzicht auf eine satzungsrechtliche Tiefenbegrenzung entscheidet, entscheidet er sich für eine Abgrenzung nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls und damit gegen eine generell-abstrakte Festlegung. Die Prüfung des Einzelfalls – besser: der Vielzahl von Einzelfällen – kann nur von der Verwaltung vorgenommen werden. Die Annahme eines Verstoßes gegen den innergemeindlichen Gewaltenteilungsgrundsatz scheidet dann aus. Nur dann, wenn sich der Ortsgesetzgeber für eine generell-abstrakte Regelung zur Abgrenzung der unterschiedlichen Vorteilsflächen entscheidet – und zwar auch dann, wenn die Regelung so kleinteilig ist wie die anlagebezogene Tiefenbegrenzung nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 SBS –, kann und muss er die angesprochenen Wertungen selbst vornehmen. Anhaltspunkte dafür, dass die Straßenbaubeitragssatzung ohne die Tiefenbegrenzungsregelung wirksam sein könnte, bestehen schließlich ebenfalls nicht. Zwar ist die Tiefenbegrenzung – wie dargelegt – kein unabdingbarer Bestandteil der Maßstabsregelung. Allerdings scheidet die Annahme einer auf die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 SBS und der darauf bezogenen und damit gegenstandslosen Hilfsnormen beschränkten Teilnichtigkeit i. S. d. Rechtsgedankens des § 139 BGB aus. Denn die Entscheidung über den Erlass der Straßenbaubeitragssatzung ist eine von der Gemeinde getroffene Ermessensentscheidung. Gerade weil die Gemeinde trotz der Beanstandung der zunächst Geltung beanspruchenden Tiefenbegrenzungsregelung durch das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern an der Normierung einer satzungsrechtlichen Tiefenbegrenzung festgehalten hat, kann nicht mit der erforderlichen Sicherheit angenommen werden, dass sie sich bei Kenntnis des dargestellten Fehlers zu einem Verzicht auf eine solche Regelung entschlossen hätte. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 i. V. m. §§ 52 Abs. 1 und 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 GKG unanfechtbar.