15 P 1/16

Leitsatz: 1. Voraussetzung für die Einleitung des Zwischenverfahrens ist gemäß § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO, dass das für die Hauptsache zuständige Gericht den Antrag und die Hauptsacheakten an den gemäß § 189 VwGO zuständigen Fachsenat abgibt. Bei mehreren Anträgen ist diese Voraussetzung für jeden Antrag gesondert zu prüfen.(Rn.10) 2. Ein Antrag entsprechend § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf Überprüfung der behördlichen Entscheidung, einer Aufforderung des Verwaltungsgerichts zur Vorlage von Akten zu entsprechen, setzt voraus, dass zuvor eine solche Entscheidung getroffen worden ist.(Rn.15) 3. Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Antrages nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist die ordnungsgemäße Bejahung der Entscheidungserheblichkeit der betroffenen Unterlagen für das Ausgangsverfahren.(Rn.19) Die Anträge werden abgelehnt. I. Der Kläger begehrt die Übersendung einer ungeschwärzten Kopie der vertraglichen Vereinbarungen zwischen der beklagten Hansestadt Lübeck und der Beigeladenen zu 1., die seit 1934 den Hafen der Beklagten betreibt. Ein entsprechender Antrag des Klägers ging bei der Beklagten am 11. Dezember 2013 ein. Am 14. Januar 2014 hat der Kläger Klage erhoben. Mit der Eingangsverfügung hat das Verwaltungsgericht die Beklagte routinemäßig um die Einreichung sämtlicher Vorgänge und Akten des Vorverfahrens gebeten. Die Beklagte hat mit Bescheid vom 6. Februar 2014 einen beschränkten Informationszugang gewährt, indem sie dem Kläger ein (erstes) Konvolut von Verträgen mit Schwärzungen übersandt hat. Dieses Konvolut ist im Ausgangsverfahren nicht zur Gerichtsakte gelangt und vom Verwaltungsgericht auch nicht angefordert worden. Mit der Klageerwiderung vom 10. Februar 2014 hat die Beklagte einen Teil des Verwaltungsvorgangs vorgelegt (Bl. 1 – 14 = Beiakte A). Den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 6. Februar 2014 hat die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26. Mai 2014 zurückgewiesen. Mit Verfügung vom 4. Juni 2014 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte um Mitteilung gebeten, ob es sich bei dem überreichten Verwaltungsvorgang um den vollständigen Verwaltungsvorgang handele. Anderenfalls möge sie den vollständigen Verwaltungsvorgang vorlegen. Mit Schriftsatz vom 11. September 2014 hat die Beklagte erklärt, sie halte Teile der Akte für geheimhaltungsbedürftig. Zugleich hat sie den Widerspruchsbescheid nebst Zustellungsurkunde eingereicht (Bl. 85 – 109 des Verwaltungsvorgangs = Beiakte B). Mit Verfügung vom 8. April 2015 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte aufgefordert, die streitgegenständlichen Verträge in ungeschwärzter Fassung vorzulegen. Das Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein (im Folgenden: Ministerium) hat am 22. Juli 2016 eine (erste) Sperrerklärung in der Weise abgegeben, dass die Vorlage der Verträge zwischen der Beklagten und der Beigeladenen zu 1. sowie der Verfahrensakte teilweise verweigert wird. Die Erklärung bleibt hinter den von der Beklagten vorgenommenen Schwärzungen zurück. Nachdem die Beklagte die Existenz weiterer Verträge ermittelt hatte, hat sie diese mit Schriftsatz vom 2. September 2016 dem Verwaltungsgericht und den übrigen Beteiligten mit Schwärzungen vorgelegt (zweites Konvolut = Beiakte C). Zugleich hat die Beklagte gemäß § 99 Abs. 2 VwGO die Feststellung beantragt, dass über die erste Sperrerklärung hinaus die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten oder der Erteilung von Auskünften betreffend die Verträge des ersten Konvoluts in bestimmtem Umfang rechtmäßig ist. Zur Begründung hat sie sich auf die Begründungen der Beigeladenen zu 1. bezogen, die im Ausgangsverfahren nicht zur Gerichtsakte gelangt sind. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte auch nicht zu einer Begründung aufgefordert, sondern den Antrag sogleich an das Oberverwaltungsgericht abgegeben (Verfügung vom 12. September 2016). Mit Schriftsatz vom 16. September 2016 hat auch die Beigeladene zu 1. einen Antrag gemäß § 99 Abs. 2 VwGO betreffend die Verträge des ersten Konvoluts gestellt, den das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 19. September 2016 an das Oberverwaltungsgericht abgegeben hat, ohne zuvor die Beigeladene um eine Begründung zu ersuchen. Zu den Verträgen des zweiten Konvoluts hat das Ministerium am 23. März 2017 eine (zweite) Sperrerklärung abgegeben. Die Erklärung bleibt hinter den von der Beklagten vorgenommenen Schwärzungen zurück. Hierzu haben die Beklagte und die Beigeladene zu 1. abermals Anträge gemäß § 99 Abs. 2 VwGO beim Verwaltungsgericht gestellt, ohne dass diese im Ausgangsverfahren begründet worden sind. Den Schriftsatz der Beklagten vom 16. November 2017 hat das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 22. November 2017 an das Oberverwaltungsgericht abgegeben. Zu dem Schriftsatz der Beigeladenen zu 1. vom 5. Dezember 2017, der zunächst irrtümlich zur Akte des Zwischenverfahrens genommen und mit Verfügung vom 21. Dezember 2017 an das Verwaltungsgericht weitergeleitet worden ist, liegt eine Abgabeverfügung des Verwaltungsgerichts nicht vor. II. Soweit die Anträge im Zwischenverfahren anhängig geworden sind, sind sie unzulässig. 1. Gegenstand des Zwischenverfahrens gemäß § 99 Abs. 2 VwGO sind die Anträge der Beklagten vom 2. September 2016, der Beigeladenen zu 1. vom 16. September 2016 und der Beklagten vom 16. November 2017. Nicht Gegenstand des Verfahrens ist der Antrag der Beigeladenen zu 1. vom 5. Dezember 2017, da das Verwaltungsgericht diesen Antrag nicht an den Fachsenat abgegeben hat. Voraussetzung für die Einleitung des Zwischenverfahrens ist gemäß § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO, dass das für die Hauptsache zuständigen Gericht – hier das Verwaltungsgericht – den Antrag und die Hauptsacheakten an den gemäß § 189 VwGO zuständigen Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts abgibt. Erst damit wird die Zuständigkeit des Fachsenats eröffnet. Bei mehreren Anträgen ist diese Voraussetzung für jeden Antrag gesondert zu prüfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. August 2007 – 20 F 10.06 –, juris Rn. 3). Der Fachsenat kann einen Antrag nicht von Amts wegen an sich ziehen. Unterlässt das Verwaltungsgericht die Abgabe des Antrags, steht dem Betroffenen hiergegen auch kein Rechtsmittel zur Verfügung (vgl. VGH München, Beschluss vom 3. März 2016 – 4 C 16.307 –, juris Rn. 13). 2. Die Anträge sind in entsprechender Anwendung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO dem Grunde nach statthaft. Mit einem Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann nicht nur die Rechtmäßigkeit einer Sperrerklärung der obersten Aufsichtsbehörde zur Überprüfung gestellt werden, sondern ebenso die behördliche Entscheidung, einer Aufforderung des Verwaltungsgerichts zu entsprechen, Akten vorzulegen, sei es, weil schon Geheimhaltungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verneint werden, sei es, weil im Rahmen der Ermessensentscheidung die Abwägung zugunsten einer Vorlage ausfällt. Ein solcher Antrag eines anderen Beteiligten kommt nicht nur in Betracht, wenn bereits die beklagte Behörde von sich aus der Aufforderung des Verwaltungsgerichts nachkommen will, die angeforderten Akten vorzulegen. Er kommt auch dann in Betracht, wenn die beklagte Behörde zwar aus Gründen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vorlage verweigern will, die oberste Aufsichtsbehörde aber keine oder nur eine eingeschränkte Sperrerklärung abgibt, also gleichsam die Freigabe der Akten erklärt, mit der Folge, dass die beklagte Behörde der Aufforderung des Verwaltungsgerichts nachkommen muss. In diesem Fall kann nicht nur ein anderer Beteiligter, dessen geschützte Interessen durch die Freigabeerklärung betroffen werden, sondern auch die beklagte Behörde einen Antrag in entsprechender Anwendung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO stellen, wenn von ihr zu wahrende Interessen im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO einer Freigabe entgegenstehen können (BVerwG, Beschluss vom 27. April 2016 – 20 F 13.15 –, juris Rn. 18). 3. Fraglich ist allerdings, ob die Anträge nicht nur dem Grunde nach, sondern auch in vollem Umfang statthaft sind. a) Problematisch sind unter anderem die Anträge zu 1.a), 1.b) und 1.e) im Schriftsatz der Beklagten vom 2. September 2016 und die Anträge zu a), b) und e) im Schriftsatz der Beigeladenen zu 1. vom 16. September 2016. Diese Anträge betreffen Anlagen zu den Verträgen, die in der ersten Sperrerklärung vom 22. Juli 2016 unter Nr. I.1 („Änderung und Neufassung des Betriebsüberlassungsvertrags und des Schlutupkai II-Vertrages durch den nachfolgenden Nutzungsvertrag“), Nr. I.2 („Hafenbahnvertrag“) und Nr. II.5 („Nutzungsvertrag Ziegelstraße“) aufgeführt sind. Ein Antrag entsprechend § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf Überprüfung der behördlichen Entscheidung, einer Aufforderung des Verwaltungsgerichts zur Vorlage von Akten zu entsprechen, setzt voraus, dass zuvor eine solche Entscheidung getroffen worden ist. Im Zwischenverfahren kann nicht erstmalig – sozusagen „an der obersten Aufsichtsbehörde vorbei“ – dem Fachsenat die Frage vorgelegt werden, ob die Verweigerung der Vorlage rechtmäßig ist. Damit würde die Entscheidungskompetenz der obersten Aufsichtsbehörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO umgangen. Das Ministerium hat sich zu den Anlagen der besagten Verträge bisher nicht geäußert. In der Sperrerklärung finden sich keine Erwägungen dazu – weder im Sinne einer Verweigerung der Vorlage noch im Sinne einer Freigabe. Dies räumen auch die Antragstellerinnen ein. Daher muss das Verwaltungsgericht der Frage nachgehen, ob das Schweigen der obersten Aufsichtsbehörde als Freigabe interpretiert werden kann. Dies dürfte davon abhängig sein, ob das Ministerium bisher überhaupt Anlass zur Prüfung hatte, d.h. ob die Beklagte die Anlagen dorthin übermittelt und dabei hinreichend deutlich gemacht hat, dass diese aus ihrer Sicht (ebenfalls) Gegenstand der gerichtlichen Aktenanforderung sind. b) Zweifelhaft sind auch der Antrag zu 1.c) im Schriftsatz der Beklagten vom 2. September 2016 und der Antrag zu c) im Schriftsatz der Beigeladenen zu 1. vom 16. September 2016. Die Anträge betreffen die Regelungen zur Kostentragung in § 3 Nr. 3.5, 3.5.1 und 3.5.2 des Vertrages über die Rückgabe der Hafennebenflächen vom 21. April 2008 (in der ersten Sperrerklärung vom 22. Juli 2016 unter Nr. I.4 aufgeführt). Die Anträge dürften deshalb nicht statthaft sein, weil das Ministerium insoweit nicht die Freigabe, sondern im Gegenteil die Verweigerung der Vorlage erklärt hat (erste Sperrerklärung S. 4 oben, vgl. bereits BVerwG, Beschluss vom 27. April 2016 – 20 F 13.15 –, juris Rn. 45). 4. Abgesehen davon sind die Anträge insgesamt unzulässig, da das Verwaltungsgericht nicht ordnungsgemäß geprüft hat, ob und in welchem Umfang es die Kenntnis der von den Antragstellerinnen bezeichneten Aktenbestandteile für die Entscheidung über den materiellen Anspruch benötigt. Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Antrages nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist die ordnungsgemäße Bejahung der Entscheidungserheblichkeit der betroffenen Unterlagen für das Ausgangsverfahren. Über die Frage, ob Unterlagen der Vorlagepflicht des § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegen, hat nach der Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache Letzteres zu befinden. Hat das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit ordnungsgemäß – in der Regel im Wege eines Beweisbeschlusses oder einer vergleichbaren förmlichen Äußerung – bejaht, ist der Fachsenat hieran grundsätzlich gebunden. Nur in Ausnahmefällen entfällt diese Bindungswirkung und damit zugleich auch eine Zulässigkeitsvoraussetzung für den Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO. Dies kommt etwa in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Die Bindungswirkung entfällt auch dann, wenn das Gericht der Hauptsache seiner Verpflichtung nicht genügt, die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der ungeschwärzten Aktenvorlage zu entscheiden (BVerwG, Beschluss vom 8. März 2019 – 20 F 8.17 –, juris Rn. 5). Ist – wie hier – ein Anspruch auf Informationszugang Gegenstand des Verfahrens vor dem Gericht der Hauptsache, folgt daraus nicht zwingend, dass es für eine Sachentscheidung der Einsicht in die zurückgehaltenen Akten bedarf. Ob es zur Beurteilung des Geheimhaltungsbedarfs als Erkenntnishilfe der streitigen Akten bedarf, kann neben dem Zuschnitt der Geheimhaltungsgründe davon abhängen, ob der Akteninhalt seinem Gegenstand nach unstreitig ist und auf dieser Grundlage über die fachgesetzlichen Geheimhaltungsgründe entschieden werden kann (BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2020 – 20 F 4.20 –, juris Rn. 9). Auch wenn das Gericht der Hauptsache zunächst in ausreichender Weise die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Akten verlautbart, kann es nach Abgabe der Sperrerklärung bzw. – wie hier – nach Eingang eines Antrags auf Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Aktenvorlage verpflichtet sein, alle oder einzelne Unterlagen nochmals auf ihre Entscheidungserheblichkeit zu untersuchen. Gegebenenfalls ist auch zu prüfen, ob und in welchem Umfang es der genauen Kenntnis des Inhalts der geschwärzten bzw. vom Überprüfungsantrag betroffenen Teile der Dokumente bedarf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2019, a. a. O. Rn. 5). Nach diesen rechtlichen Maßstäben ist die Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 8. April 2015, die allgemein die Verträge zwischen der Beklagten und der Beigeladenen zu 1. anfordert und deren Begründung sich fast ausschließlich mit formellen Fragen befasst, keine ausreichende Grundlage für ein Verfahren vor dem Fachsenat. Das Verwaltungsgericht hat die Verfügung erlassen, ohne anhand der damals dem Kläger übermittelten Unterlagen zu prüfen, ob und in welchem Umfang es der genauen Kenntnis des Inhalts der Schwärzungen bedarf, um über den geltend gemachten Anspruch auf Informationszugang zu entscheiden. Es hat diese Unterlagen (das erste Konvolut) erst gar nicht angefordert. Im weiteren Verlauf hat es zudem die Antragstellerinnen nicht zur Begründung ihrer Anträge aufgefordert, obwohl hierzu gerade deshalb Anlass bestand, weil das Ministerium nicht nur die Verweigerung der Vorlage, sondern auch die Freigabe einzelner Vertragsbestandteile detailliert erläutert hat. Schließlich hat es auch nicht den restlichen Verwaltungsvorgang angefordert, den das Ministerium in der ersten Sperrerklärung vom 22. Juli 2016 mit nur geringfügigen Einschränkungen freigegeben hat und zu dem kein Antrag gemäß § 99 Abs. 2 VwGO gestellt worden ist. 5. Welche Prüfungserfordernisse sich nach der gebotenen Aufklärung des Sachverhalts ergeben werden, bleibt abzuwarten. Schon jetzt kann allerdings auf Folgendes hingewiesen werden: a) Das Ministerium hat in der ersten Sperrerklärung die Schwärzung von personenbezogenen Daten in bestimmtem Umfang nicht für erforderlich gehalten. Das betrifft die Namen und Geburtsdaten von im Handelsregister eingetragen Geschäftsführern und Prokuristen der Beigeladenen zu 1. und von Vertretern der Beklagten, die aus ihrer Anstellung heraus für diese allgemein auftreten, die Namen und Geschäftsanschriften von Notaren, die Namen von Geschäftsführern sowie die Unterschrift von Personen, die bekanntermaßen – aufgrund ihrer Anstellung bzw. ihrer offenkundigen Vertretungsbefugnisse, wie z.B. aus dem Handelsregister ersichtlich – tätig werden. Dagegen begehrt die Beklagte mit dem Antrag zu 2. im Schriftsatz vom 2. September 2016, die Verweigerung der Vorlage von Urkunden und Akten und der Auskunft zu personenbezogenen Daten im ersten Konvolut allgemein für rechtmäßig zu erklären. In einer solchen Situation muss sich das Hauptsachegericht rechtliche Klarheit darüber verschaffen, ob nach seiner materiell-rechtlichen Auffassung – d.h. nach Maßgabe der einschlägigen fachgesetzlichen Bestimmungen – die Zulässigkeit einer Offenlegung der personenbezogenen Daten von der jeweils konkret betroffenen Person abhängen kann oder ob eine diesbezügliche Akteneinsicht schon aus generellen Erwägungen zu bejahen oder zu verneinen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2016 – 20 F 2.15 –, juris Rn. 8). b) Zu der notariellen Urkunde vom 21. April 2008, Nr. 215 der Urkundenrolle für 2008 (in der zweiten Sperrerklärung vom 23. März 2017 unter Nr. 1 aufgeführt), begehrt die Beklagte mit den Anträgen zu 1.b) bis 1.i) und 1.p) im Schriftsatz vom 16. November 2017 u.a. die Schwärzung eines Wortes, das den Inhalt der Vereinbarung zu den Grundstücken beschreibt, die den Gegenstand des Vertrages bilden. Hier muss das Verwaltungsgericht prüfen, ob es die Vorlage der ungeschwärzten Passagen benötigt oder ob dieser Vertragsinhalt unstreitig ist, da er sich aus dem Zusammenhang ergibt und von dem Ministerium in der zweiten Sperrerklärung auch angesprochen wird (dort S. 16 – 18). Entsprechendes gilt möglicherweise auch für Folgeregelungen, auf die sich die Anträge zu 1.k) – 1.p) beziehen. 6. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, weil es sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt (BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2020 – 20 F 4.20 –, juris Rn. 37).