3 LB 16/15

Leitsatz: Die Verwendung eines Mindesthebesatzes von 310 % für die Steuerkraftzahl bei der Gewerbesteuer in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG-SH 2009 (juris: FinAusglG SH 2009) begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.(Rn.38) Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 21. März 2013 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die zulässige Anfechtungsklage (I.), mit der sich die Klägerin gegen die Höhe der Finanzausgleichsumlage für das Jahr 2010 nach dem Finanzausgleichsgesetz 2009 wendet, ist unbegründet (II.). Der Erlass des Beklagten vom 14. Januar 2010 nebst Anlagen, soweit sie die Klägerin betreffen, in der Fassung des Schreibens vom 11. Februar 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). I. Die Klage ist zulässig. 1. Sie ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO als Anfechtungsklage statthaft. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass es sich bei den Anlagen zum Schreiben des Beklagten vom 14. Januar 2010 um einen – bis zum Inkrafttreten der 41. Ausführungsanweisung zum Finanzausgleichsgesetz (Amtsbl. 2010 Seite 1095) zunächst vorläufigen – Verwaltungsakt im Sinne von § 106 Abs. 1 LVwG handelt, durch den die Steuerkraftmesszahl und die Ausgangsmesszahl ebenso wie die Finanzausgleichsumlage, bzw. die Schlüsselzuweisungen unter anderem für die namentlich bezeichnete Klägerin jeweils konkret festgesetzt werden. Der Senat nimmt insoweit gemäß § 130b Satz 2 VwGO auf die zutreffenden Gründe des Urteils Bezug. Nachdem die Klägerin das gemäß § 34 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über den Finanzausgleich in Schleswig-Holstein (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) in der Fassung vom 5. Februar 2009 (GVOBl Seite 67 ff.) (im Folgenden: FAG 2009) vorgesehene besondere Einwendungsverfahren durchgeführt hat, das durch das abschlägige Schreiben des Beklagten vom 11. Februar 2011 beendet worden ist, konnte die Klägerin das Verwaltungsgericht anrufen. 2. Die Klage ist auch fristgerecht im Sinne von § 74 Abs. 1 VwGO erhoben worden. Für den Fristbeginn ist auf die Bekanntgabe des Schreibens vom 11. Februar 2011 an die Klägerin – am 15. Februar 2011 – abzustellen. Da dieses nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, galt gemäß § 58 Abs. 2 VwGO die Jahresfrist. Diese ist mit Erhebung der Klage am 29. März 2011 eingehalten worden. II. Die Klage ist aber unbegründet. Der Beklagte hat das Recht richtig angewandt (1.). Die Verwendung eines Mindesthebesatzes von 310% für die Steuerkraftzahl bei der Gewerbesteuer in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weshalb es keiner Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG an das Bundesverfassungsgericht bzw. nach Art. 100 Abs. 1 GG, Art. 51 Abs. 2 Nr. 3 LV an das Schleswig-Holsteinische Landesverfassungsgericht bedarf (2.). 1. Der Beklagte hat in Anwendung des seinerzeit geltenden Finanzausgleichsgesetzes 2009 die Finanzausgleichsumlage der Klägerin für das Jahr 2010 mit rund 4,6 Mio Euro errechnet. Eine fehlerhafte Anwendung des Gesetzes wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. 2. Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 werden als Steuerkraftzahlen angesetzt bei der Gewerbesteuer die Messbeträge, vervielfacht mit 90% des gewogenen Durchschnitts des Hebesatzes für die Gewerbesteuer, der für den kreisangehörigen Bereich im vorvergangenen Jahr ermittelt wurde, mindestens jedoch 310%, vermindert um den für die Ermittlung der Gewerbesteuerumlage maßgeblichen Prozentsatz, der im vorvergangenen Jahr Anwendung gefunden hat. Im hier streitgegenständlichen Jahr 2010 kam der Mindesthebesatz von 310% zur Anwendung. Dies ergibt sich aus der 41. Ausführungsanweisung zum Finanzausgleichsgesetz (Amtsbl. 2010, Seite 1095 ff.). Darin heißt es zu § 10 FAG zur Ermittlung der Steuerkraftmesszahlen, dass der Nivellierungssatz im Finanzausgleichsjahr 2010 u.a. für die Gewerbesteuer 310% beträgt; abzüglich des Gewerbesteuerumlagesatzes 2008 von 65 Prozent-Punkten kommt bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl ein Satz von 245 Prozent-Punkten zur Anwendung. Der Landesgesetzgeber hat die Gesetzgebungskompetenz, im Zusammenhang mit der Ermittlung der Steuerkraftzahlen bei der Gewerbesteuer einen fiktiven Mindesthebesatz vorzusehen (a). Der für die Ermittlung der Steuerkraftzahlen maßgebliche fiktive Mindesthebesatz für die Gewerbesteuer von 310% in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 verstößt nicht gegen die Landesverfassung und zwar weder gegen Art. 49 Abs. 1 Landesverfassung in der Fassung vom 13. Mai 2008 (im Folgenden LV a.F.), der Art. 57 Abs. 1 Landesverfassung in der Fassung vom 2. Dezember 2014 (im Folgenden LV) entspricht (b), noch gegen Art. 46 Abs. 1 LV a.F., der Art. 54 Abs. 1 LV entspricht und damit auch nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG (c). Die streitige Regelung steht auch im Einklang mit dem Recht der Klägerin aus Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG (d). Soweit die in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 festgeschriebene Ermittlung der jeweiligen durchschnittlichen Hebesätze auf der Grundlage der tatsächlichen Hebesätze des kreisangehörigen Bereichs verfassungsrechtlich problematisch sein könnte, ist diese Frage hier nicht entscheidungserheblich (e). Eine unzulässige Rückwirkung durch die Anknüpfung an vergangene Jahre liegt nicht vor (f). Ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann ebenfalls nicht mit Erfolg gerügt werden (g). a) Der Einwand der Klägerin greift nicht durch, dem Landesgesetzgeber fehle die Gesetzgebungskompetenz für die in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 getroffene Regelung, weil der Bundesgesetzgeber mit § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG von seinem Gesetzgebungsrecht im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG Gebrauch gemacht und einen Mindesthebesatz von 200% für den Fall geregelt hat, dass die Gemeinde nicht einen höheren Hebesatz bestimmt hat (vgl. zur Verfassungsmäßigkeit der Festlegung eines Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer in Höhe von 200%: BVerfG, Beschl. v. 27.01.2010 - 2 BvR 2185/04 u.a. -, BVerfGE 125, 141 ff.). Denn das Finanzausgleichsgesetz, das in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fällt, regelt nicht die Materie „Festlegung des Gewerbesteuerhebesatzes“, sondern den kommunalen Finanzausgleich. Der „Mindesthebesatz“ in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 von 310% ist ein Nivellierungssatz, das heißt, ein Faktor zur Bestimmung der gemeindlichen Steuerkraftzahl, die in die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde einfließt (vgl. § 10 Abs. 1 FAG 2009). Die Steuerkraftmesszahl ist wiederum ein Berechnungsfaktor für die Berechnung der allgemeinen Gemeindeschlüsselzuweisung (§ 8 Abs. 1 FAG 2009) sowie der Finanzausgleichsumlage (§ 30 FAG 2009) und der Umlagegrundlagen für die Kreisumlage (§ 28 Abs. 2 FAG 2009) und die Amtsumlage (§ 29 FAG 2009). Insoweit stellt § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 eine finanzausgleichsrechtliche Norm dar, die Grundlagen der Umlagen regelt und deshalb in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fällt (vgl. schon: BVerfG, Beschl. v. 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 ff., juris Rn. 59 zu Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Hessen vom 27. März 1958). Dass sich aus der normierten Berechnungsweise faktische Auswirkungen auf die konkrete Festsetzung der Hebesätze ergeben können – wie von der Klägerin geltend gemacht, für sie eine Zwangswirkung zur Festsetzung des Hebesatzes auf 310% bestehe –, hat für die kompetentielle Zuordnung des Gesetzes keine Bedeutung (so auch Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Urt. v. 26.08.2010 - Vf. 129-VIII-09 -, juris Rn. 107 f.). Denn maßgeblich ist insoweit der Schwerpunkt der Gesamtregelung, der aus dem Regelungszusammenhang zu erschließen ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.02.1998 - 1 BvF 1/91 -, BVerfGE 97, 228, 251 f., juris Rn. 86; Stettner in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 70 Rn. 31 f.). Bei dieser Betrachtungsweise ist auch eine Umgehung der Kompetenzordnung – wie von der Klägerin angemahnt – nicht zu befürchten. Die Klägerin kann zur Stützung ihres Arguments nicht mit Erfolg auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteil zur erdrosselnden Wirkung der Kampfhundesteuer (BVerwG, Urt. v. 15.10.2014 - 9 C 8.13 -, juris Rn. 22 ff.) verweisen und geltend machen, es komme zur Feststellung der Kompetenz auf die faktischen Auswirkungen des Gesetzes an. Denn diese Aussage hat das Bundesverwaltungsgericht zur Besteuerungskompetenz getroffen. Um Steuerrecht geht es hier jedoch nicht. Wollte man diesen Aspekt dennoch auch im vorliegenden Zusammenhang gelten lassen, dürfte die vom Bundesverwaltungsgericht zudem getroffene Aussage, dass hinsichtlich der Wirkung nicht auf den individuellen Steuerpflichtigen, sondern den durchschnittlichen Steuerpflichtigen im maßgeblichen Gebiet abzustellen sei (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.10.2014, a.a.O., juris Rn. 24), nicht außer Acht lassen. Auf die besonderen – einzigartigen – Verhältnisse der Klägerin käme es danach gerade nicht an. Vielmehr gibt es Gemeinden, die einen Gewerbesteuerhebesatz unter 310% festgesetzt haben. b) Die Anwendung eines Mindesthebesatzes zur Ermittlung der Steuerkraftzahlen bei der Gewerbesteuer in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 ist vereinbar mit Art. 49 Abs. 1 LV a.F., insbesondere mit dem hierin integrierten Gebot der Systemgerechtigkeit und dem interkommunalen Gleichbehandlungsgrundsatz. Dies folgt aus zwei Entscheidungen des Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgerichts, deren zum Finanzausgleichsgesetz 2014 getroffene Wertungen auf die vergleichbare Rechtslage zum Finanzausgleichsgesetz 2009 übertragbar sind. Es hat in seinem Normenkontrollurteil vom 27. Januar 2017 (- LVerfG 4/15 -, Rn. 224 ff.) sowie in seinem Urteil über eine Kommunalverfassungsbeschwerde vom selben Tag (- LVerfG 5/15 -, Rn. 151 ff.) zum Gesetz zur Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs vom 10. Dezember 2014 - FAG 2014 - (GVOBl. Seite 473 ff.) zu einer der hier streitgegenständlichen Norm vergleichbaren Regelung in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2014 betreffend die Ermittlung der Steuerkraftzahl im Kontext von Art. 57 Abs. 1 LV ausgeführt, dass es in der Verwendung undifferenzierter fiktiver Hebesätze an sich keine Verletzung des Gebots der Systemgerechtigkeit oder des interkommunalen Gleichbehandlungsgrundsatzes zu erkennen vermöge. Die Verwendung fiktiver Hebesätze für sich betrachtet sei vertretbar. Das Land dürfe verhindern, dass sich eine Gemeinde durch besonders niedrige Hebesätze selbst „bedürftig mache“, um entweder Leistungen aus Landesmitteln zu erhalten oder einer Umlage zu entgehen. Es bestehe keine verfassungsrechtlich unterlegte Pflicht des Gesetzgebers, bei der Ausbildung der fiktiven Sätze nach weiteren Kriterien (etwa Lage oder Größe der Kommunen) zu differenzieren. Ausgangspunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle sei erneut ein gesetzgeberischer Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum bei Ausgestaltung des Kommunalfinanzausgleichs. Das Gericht prüfe vor diesem Hintergrund lediglich, ob der Gesetzgeber mit dem Verzicht auf ausdifferenzierte Hebesätze seinen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum verlassen habe. Dies sei nicht der Fall. Es ist in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass es ein legitimes politisches und landesplanerisches Motiv des Landesgesetzgebers ist, den interkommunalen Finanzausgleich so zu gestalten, dass „Steueroasen“ infolge niedriger Gewerbesteuerhebesätze verhindert werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 ff., juris Rn. 47 ff., 55; BVerwG, Urt. v. 25.03.1998 - 8 C 11.97 -, BVerwGE 106, 280 ff., juris Rn. 26). Zudem hat das Landesverfassungsgericht ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Verwendung von Mindesthebesätzen in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 nicht zu beanstanden sei (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urt. v. 27.01.2017 - LVerfG 4/15 -, Rn. 230). Dem Gesetzgeber stehe es danach zu, denkbaren Verzerrungen durch untypisch niedrige Hebesätze einzelner Kommunen bei Ermittlung der Durchschnittswerte derart zu begegnen. Auch hier gelte, dass der Gesetzgeber möglichen Tendenzen entgegenwirken dürfe, sich hebesatzbedingte Standortvorteile zulasten der interkommunalen Solidarität zu verschaffen. Unter Zugrundelegung dieser Erwägungen, insbesondere des Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgerichts zum insoweit inhaltsgleichen § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2014, hält der erkennende Senat den in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 geregelten und im streitgegenständlichen Bescheid angewandten Mindesthebesatz von 310% für mit Art. 49 Abs. 1 LV a.F. für vereinbar. c) Der Mindesthebesatz in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 steht auch im Einklang mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung, Art. 46 Abs. 1 LV a.F. bzw. Art. 28 Abs. 2 GG. Die Klägerin kann nicht mit Erfolg geltend machen, der Nivellierungssatz von 310% sei nicht mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung vereinbar (aa). Entgegen der Auffassung der Klägerin hat es auch keiner Härtefallklausel im Finanzausgleichsgesetz bedurft, um atypische Situationen wie die ihrige abzumildern (bb). aa) Der Regelungsgehalt des Art. 46 Abs. 1 LV a.F. beschränkt sich im Kontext des kommunalen Finanzausgleichs auf eine Betrachtung allein der kommunalen Finanzausstattung und dort auf das Verhältnis der für Pflichtaufgaben und für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zur Verfügung stehenden Mittel. Es wird die kommunale Mindestausstattung gewährleistet, mit der die Lebensfähigkeit jedenfalls der kommunalen Ebene als solcher garantiert ist. Den Kommunen müssen gemäß Art. 46 LV a.F. Mittel in einem Umfang zur Verfügung stehen, die es ihnen ermöglichen, neben den Pflichtaufgaben noch ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zu erledigen (vgl.Schleswig-Holsteinisches LVerfG, Urt. v. 27.01.2017 - LVerfG 4/15 -, juris Rn. 125 ff. zum inhaltsgleichen Art. 54 Abs. 1 LV m.w.N.). Im Hinblick auf die mit § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 vergleichbare Regelung in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2014 hat das Schleswig-Holsteinische Landesverfassungsgericht (Urt. v. 27.01.2017 - LVerfG 4/15 -, juris Rn. 264) ausgeführt, dass selbst dann, wenn Art. 54 Abs. 1 LV einen individuellen Mindestausstattungsanspruch enthalten sollte – was das Gericht ausdrücklich offengelassen hat – Art. 54 Abs. 1 LV im Hinblick auf (unter anderem) § 7 FAG 2014 keine Anforderungen enthalte, die zur Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmung(en) führen könnten. Wörtlich heißt es in der Entscheidung (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urt. v. 27.01.2017 - LVerfG 4/15 -): „Rn. 264: Diesen Mindestausstattungsanspruch müsste der Gesetzgeber in Bezug auf Art. 54 Abs. 1 LV nicht notwendigerweise über eine ausnahmslos jedem Einzelfall gerecht werdende Ausgestaltung der Verteilungsbestimmungen der §§ 5 ff. FAG 2014 sicherstellen. Denn dann wären die in dem komplexen System des Finanzausgleichs zwingend notwendigen Generalisierungen und Pauschalisierungen zur Ermittlung der jeweils erforderlichen Finanzmittel erschwert bis unmöglich, zumal in Schleswig-Holstein mit seiner Vielzahl mit Blick auf Ausgabenbelastungen, Einnahmemöglichkeiten und spezifischen örtlichen Rahmenbedingungen höchst unterschiedlicher Kommunen. Die Gewährleistung der individuellen Mindestausstattung müsste dann allerdings über einen gesonderten Mechanismus zum Ausgleich sich gegebenenfalls aus dem Gesamtsystem der §§ 5 ff. FAG 2014 ergebender Unterfinanzierungen sichergestellt werden (…). Rn. 265: Ein solcher Mechanismus ist in Schleswig-Holstein über § 12 FAG gegeben (…). Gemäß § 12 FAG 2014 können Gemeinden und Kreise, die ihren Haushalt nicht durch eigene Mittel und durch allgemeine Finanzzuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz ausgleichen können, Fehlbetragszuweisungen erhalten. (…)“ Entsprechendes gilt für das Finanzausgleichsgesetz 2009 im Lichte des § 46 Abs. 1 LV a.F. Denn § 16 FAG 2009 sieht ebenfalls Fehlbetragszuweisungen vor. Diese können zum Ausgleich von unvermeidlichen Fehlbeträgen oder von unvermeidlichen Jahresfehlbeträgen der abgelaufenen Haushaltsjahre gewährt werden, soweit eigene Mittel und die in diesem Gesetz vorgesehenen allgemeinen Finanzzuweisungen und Zweckzuweisungen zum Haushaltsausgleich der Kreise und Gemeinden nicht ausreichen. Zudem sind unter bestimmten Voraussetzungen Sonderbedarfszuweisungen nach § 17 FAG möglich. bb) Da die Erhebung der Finanzausgleichsumlage nach ihrem System grundsätzlich keine besonderen Härten zu begründen zu vermag, bedarf es keiner Härtefallklausel. Zum einen wird besonderen Haushaltsnotlagen einzelner Gemeinden – wie bereits vorstehend ausgeführt – durch Fehlbetrags- und Sonderzuweisungen begegnet (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, §§ 16 und 17 FAG 2009). Zum anderen hat der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber dadurch eine Sicherung vor zu weitgehender Abschöpfung der Steuerkraft abundanter Gemeinden vorgesehen, dass er gesetzliche Vorkehrungen zur Verminderung der Umlagenhöhe getroffen hat. So wird gemäß § 28 Abs. 2 FAG 2009 von den Umlagegrundlagen für die Berechnung der Kreisumlage die Finanzausgleichsumlage abgezogen. Außerdem kommt die Gewerbesteuerumlage schon bei der Berechnung der Steuerkraftmesszahl in Abzug (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009) und vermindert so von vornherein die Grundlagen für die Berechnung der Finanzausgleichsumlage. Die Konzeption der schleswig-holsteinischen Finanzausgleichsumlage unterscheidet sich insoweit von den im Landesrecht Sachsen-Anhalts vorgesehenen Regelungen zur Finanzausgleichsumlage, die Gegenstand von Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (z.B. Urt. v. 13.06.2006 - LVG 7/05 -) sind und von der Klägerin zur Begründung des Erfordernisses einer Härtefallklausel angeführt werden. Die dortigen Regelungen zur Finanzausgleichsumlage trafen keine Vorsorge dagegen, dass eine Kumulierung der untereinander nicht durch Anrechnungen oder andere Methoden abgestimmten Umlagen im Einzelfall zu einer unzulässigen Nivellierung oder gar Unterschreitung der gebotenen Finanzausstattung führte (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 13.06.2006, a.a.O., juris Rn. 156 ff.). Die Konzeption der schleswig-holsteinischen Finanzausgleichsumlage entspricht vielmehr derjenigen in Sachsen, die der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen (Urt. v. 26.08.2010 - Vf. 129-VIII-09 -, insbes. Rn. 136 ff.) für verfassungsgemäß gehalten hat. Die Klägerin hatte es in der Hand, in Zeiten hoher Steuerkraft Rücklagen zu bilden, was sie auch getan hat. Zudem hätte sie die Möglichkeit gehabt, den Gewerbesteuerhebesatz rechtzeitig zu erhöhen, um sich bereits abzeichnenden Auswirkungen des Finanzausgleichsgesetzes 2009 entgegenzuwirken. Dass sie diese Maßnahme in Kenntnis der geltenden Rechtslage erst nach Einschreiten der Kommunalaufsicht ergriffen hat, ist ihrer politischen Willensbildung geschuldet, deren Konsequenzen sie zu tragen hat. Daraus folgt auch, dass die von der Klägerin zum Beleg dafür angeführten Beispiele, dass ein Härtefall nicht schon deshalb ausgeschlossen sein dürfe, weil der von der Regelung hart Betroffene zuvor in rechtlich zulässiger Weise Handlungen vorgenommen habe, die dazu beigetragen hätten, dass der Härtefall überhaupt erst eingetreten sei, nicht verfangen. d) Da es sich nach vorstehenden Ausführungen bei § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 nicht um die Regelung eines Gewerbesteuermindesthebesatzes, sondern um einen Nivellierungssatz handelt, verstößt die Norm auch nicht gegen Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG. Danach ist den Gemeinden das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Die Klägerin kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, ihr sei das Recht genommen, weil sie faktisch gezwungen gewesen sei, den Nivellierungssatz als Hebesatz zu übernehmen. Denn dieser Umstand ist nicht der Regelung, sondern den in ihrer Gemeinde getroffenen Entscheidungen und vorherrschenden Verhältnissen geschuldet gewesen. e) Soweit das Schleswig-Holsteinische Landesverfassungsgericht die in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2014 festgeschriebene Ermittlung der jeweiligen durchschnittlichen Hebesätze auf der Grundlage der tatsächlichen Hebesätze des kreisangehörigen Bereichs – ohne Berücksichtigung des kreisfreien Raumes – als verfassungswidrig (vgl. Urteile vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 und LVerfG 5/15 -) erkannt hat, ist es für die Entscheidung dieses Rechtsstreits irrelevant, ob die insoweit weitgehend inhaltsgleiche Vorgängerregelung des § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 ebenfalls diesbezüglich als verfassungswidrig einzustufen wäre. Denn zum einen ist der Nivellierungssatz und nicht ein auf Grundlage der durchschnittlichen Hebesätze ermittelter Prozentsatz (vgl. 41. Ausführungsanweisung zum Finanzausgleichsgesetz, a.a.O.) beim kommunalen Finanzausgleich 2010 zur Anwendung gekommen. Zum anderen würde eine Regelung, die bei Ermittlung der durchschnittlichen Hebesätze auch die tatsächlichen Hebesätze des kreisfreien Raumes berücksichtigte, der Klägerin aller Voraussicht nach nicht zugutekommen. Denn die vom Landesverfassungsgericht beanstandeten Aspekte der Nichtberücksichtigung der tatsächlichen Hebesätze des kreisfreien Raumes und die Gewichtung des gewogenen Durchschnitts der Hebesätze mit dem Faktor 92 (bzw. übertragen auf vorliegenden Fall: gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 mit dem Faktor 90) wirkten voraussichtlich – wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat – dämpfend auf die Höhe der fiktiven Hebesätze. Sofern einer oder beide Faktoren nach einer unterstellten Neuregelung ganz oder teilweise reduziert sein sollte, würde dies zu höheren fiktiven Hebesätzen führen und dem Ansinnen der Klägerin noch stärker entgegenwirken. Unterstellt, die hier streitgegenständliche Norm des Finanzausgleichsgesetzes 2009 wäre insoweit verfassungswidrig, würde die Anwendung dieser Vorschrift die Klägerin nach vorstehenden Ausführungen nicht in ihren Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Mangels Entscheidungserheblichkeit dieser Frage bedurfte es daher keiner Aussetzung des Verfahrens zwecks Durchführung einer konkreten Normenkontrolle durch das Landesverfassungsgericht. f) Bei der Berechnung der Steuerkraft auf die Steuereinnahmen zurückliegender Jahre zurückzugreifen, begründet keine unzulässige Rückwirkung. Mit der Berechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen vergangener Zeiträume (§ 30 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009) geht kein unzulässiger Eingriff auf in der Vergangenheit ihren Anfang nehmende oder beendete Lebenssachverhalte einher. Der Senat folgt in seiner Bewertung derjenigen des Verfassungsgerichtshofs Sachsen zu einer der schleswig-holsteinischen vergleichbaren Rechtslage in Sachsen. Dieser hat in seinem Urteil vom 26.08.2010 (- Vf. 129-VIII-09 -, juris Rn. 101) ausgeführt, dass den Anknüpfungspunkt für die Erhebung der Finanzausgleichsumlage und damit den für eine Prüfung am Vertrauensschutzprinzip maßgeblichen Lebenssachverhalt allein ein Überschuss der gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr bilde. Der Umstand, dass bei der Berechnung der Umlagenhöhe auf Daten zu den finanziellen Verhältnissen der Vorjahre zurückgegriffen werde, ändere nichts daran, dass die Regelung die aktuelle Steuerkraft im Blick habe. Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip möglicherweise in Konflikt geratende Rückwirkung läge allein dann vor, wenn mit der Umlage eine überschießende Finanzkraft vergangener Zeiträume abgeschöpft werden sollte, also gerade hierin die innere Rechtfertigung für die Belastung der Gemeinden zu erblicken wäre. Für einen dahingehenden Willen des Gesetzgebers lasse sich aber – insbesondere aus den Gesetzesmaterialien – nichts erkennen. Entsprechendes gilt für das schleswig-holsteinische Finanzausgleichsgesetz 2009 (vgl. LT-Drucksache 14/2613, auf die der Nivellierungssatz von 310% zurückgeht). g) § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 verstößt auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Regelung zur Ermittlung der Steuerkraft als ein Parameter der Finanzausgleichsumlage (vgl. § 30 FAG 2009 i.V.m. unter anderem § 10 FAG 2009) ist zur Erreichung des gesetzgeberischen legitimen Ziels - des Ausgleichs von Steuerkraftunterschieden zwischen den Kommunen - ein geeignetes und zugleich das mildeste Mittel. Der Gesetzgeber hat bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung des angestrebten Ziels einen Beurteilungsspielraum (vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.03.1993 - 2 BvL 42/92 u.a.-, BVerfGE 90, 145 ff, juris Rn. 122 m.w.N.). Ein vom Gesetzgeber gewähltes Mittel ist erforderlich, wenn er nicht ein anderes, gleich wirksames, aber die betroffene Rechtsposition nicht oder weniger stark eingrenzendes Mittel hätte wählen können (BVerfG, Urt. v. 16.04.2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141 ff., juris Rn. 83 m.w.N.). Der Gesetzgeber ist aber nur dort zur Wahl eines milderen Mittels verpflichtet, wo auch der weitergehende Eingriff am Regelungszweck gemessen keinen besseren Erfolg verspricht (BVerfG, Beschl. v. 26.05.1981 - 2 BvR 215/81 -, BVerfGE 57, 250 ff., juris Rn. 54). Das trifft hier nicht zu. Ein milderes gleich geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. Der Landesgesetzgeber bezweckt mit der Erhebung einer Finanzausgleichsumlage bei abundanten Gemeinden die Abschöpfung eines Teils ihrer Finanzkraft. Weil die hieraus resultierenden Einnahmen den nicht abundanten Gemeinden und dem jeweiligen Kreis zugutekommen, verwirklicht sich in der Finanzausgleichsumlage der Gedanke interkommunaler Solidarität, der den übergemeindlichen Finanzausgleich prägt (vgl. Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Urt. v. 26.08.2010 - Vf. 129-VIII-09 -, juris Rn. 96f.). Ein Nivellierungssatz von 200% – wie von der Klägerin verlangt – ist nicht gleich geeignet wie der in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 gesetzlich verankerte Satz von 310%. Denn – wie der Beklagte zutreffend anführt – würde bei einer Senkung der Nivellierungssätze die Finanzkraft der steuerstarken Gemeinden absolut stärker abnehmen als die Finanzkraft der steuerschwachen Gemeinden. Dies hätte zur Folge, dass die steuerstärkeren Gemeinden dann zulasten der steuerschwächeren Gemeinden höhere Schlüsselzuweisungen erhielten. Die Ausgleichswirkung des Finanzausgleichs würde deutlich geschwächt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Klägerin wendet sich gegen die sie „erdrückenden Auswirkungen“ des kommunalen Finanzausgleichs im Jahr 2010. Die Klägerin ist eine Gemeinde im Kreis Nordfriesland mit seinerzeit 40 Einwohnerinnen und Einwohnern. Bis 2004 erhob sie keine Realsteuern, weil sie auch ohne diese einen ausgeglichenen Haushalt hatte. Der Verzicht auf Realsteuern veranlasste viele Unternehmen, ihren Sitz in das Gebiet der Klägerin zu verlegen. Hierdurch wurden hohe Körperschaftssteuer- und Einkommensteuereinnahmen erzielt. Mit Wirkung vom 1. Januar 2004 regelte der Bundesgesetzgeber mit § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG erstmalig, dass der (Gewerbesteuer-) Hebesatz 200% beträgt, wenn die Gemeinde nicht einen höheren Hebesatz bestimmt. Die Klägerin führte daraufhin die Gewerbesteuer mit einem Mindesthebesatz von 200% ein und erzielte in den ersten beiden Jahren erhebliche Überschüsse aus der Differenz von Gewerbesteuereinnahmen und den nach dem Finanzausgleichsgesetz (FAG) zu leistenden Umlagen und zwar 28,6 Mio. Euro in 2004 und 14,2 Mio. Euro in 2005. Ursächlich war die Rückanknüpfung der FAG-Umlagepflichten an die Gewerbesteuereinnahmen im Zeitraum 1. Juli des vorvergangenen Jahres bis 30. Juni des Vorjahres. Für das Jahr 2005 waren deshalb die Gewerbesteuereinnahmen im Zeitraum 1. Juli 2003 bis 30. Juni 2004 maßgeblich. Ab dem Jahr 2006 überstiegen sodann die von der Klägerin im kommunalen Finanzausgleich zu leistenden Umlagen die tatsächlichen Einnahmen. Grund dafür war, dass § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG der jeweils geltenden Fassung einen Nivellierungssatz vorsieht, der unabhängig von den tatsächlichen Gewerbesteuereinnahmen für die Bemessung der Steuerkraft auf einen fiktiven Gewerbesteuerhebesatz von 310% abstellt. Bedingt durch die Rückanknüpfung der Umlagepflichten sowie das Sinken der Steuereinnahmen wegen Wegzugs von Unternehmen aus dem Gemeindegebiet überstiegen im dritten Jahr die Umlagepflichten der Klägerin die Gewerbesteuereinnahmen in drastischem Umfang. Denn die anfänglichen Überschüsse waren schnell aufgebraucht. Seit 2010 verlangte die Kommunalaufsicht von der Klägerin, den tatsächlichen Gewerbesteuerhebesatz auf 310% anzuheben und ordnete schließlich die Erhebung dieses Satzes mit Bescheid vom 15. März 2011 rückwirkend zum 1. Januar 2011 an. Die dagegen eingelegten Rechtsbehelfe der Klägerin einschließlich eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens blieben erfolglos. Dies führte zum Wegzug nahezu aller bis dahin verbliebenen Gewerbeunternehmen und damit zum Wegfall der einzigen nennenswerten Einnahmequelle der Klägerin. Mit Erlass vom 14. Januar 2010 betreffend den Kommunalen Finanzausgleich 2010, adressiert an die Landrätin und Landräte der Kreise sowie Städte über 20.000 Einwohner, setzte der Beklagte bezüglich der Klägerin fest, dass diese keine Zuweisungen erhalten werde und eine Finanzausgleichsumlage in Höhe von 4,6 Millionen € jährlich zahlen müsse. Am 1. Dezember 2010 erließ der Beklagte die 41. Ausführungsanweisung zum Finanzausgleichsgesetz. Auf Einwendungen der Klägerin vom 10. Januar 2011 hin erwiderte der Beklagte mit Schreiben vom 11. Februar 2011, dass die Festsetzung geltendem Recht entspreche. Am 29. März 2011 hat die Klägerin Klage erhoben und die Auffassung vertreten, dass die in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 enthaltene Regelung eines fingierten Mindestgewerbesteuerhebesatzes von 310% verfassungswidrig sei. Die Klägerin hat beantragt, das Schreiben des Innenministeriums vom 14. Januar 2010 in der Fassung des dortigen Schreibens vom 11. Februar 2011 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat die Auffassung vertreten, die Klage sei bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Mit Urteil vom 21. März 2013, auf das wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und der Entscheidungsgründe verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und ausgeführt, das Finanzausgleichssystem einschließlich der darin enthaltenen Fiktion eines Mindestgewerbesteuerhebesatzes von 310% sei formell und materiell verfassungsgemäß. Die mit Beschluss des Senats vom 20. Juli 2015 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung hat die Klägerin im Wesentlichen wie folgt begründet: Ihr gehe es allein darum, ihre finanzielle Existenzgrundlage zu sichern. Schließlich sei sie seit langem keine „Steueroase“ mehr, weil ihr ein Hebesatz von 310% aufgezwungen worden sei. Die insoweit maßgebliche Norm, § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009, sei verfassungswidrig. Dem Landesgesetzgeber fehle die Gesetzgebungskompetenz zur Festsetzung des Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer, nachdem der Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung mit § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG tätig geworden sei, so dass die Vorschrift bereits formell verfassungswidrig sei. Eine Regelung, die faktisch zur Anhebung des Gewerbesteuerhebesatzes auf den in der finanzausgleichsrechtlichen Regelung fingierten Mindesthebesatz zwinge, sei nichts anderes als eine gesetzliche Mindesthebesatzregelung. Ihr, der Klägerin, bleibe mangels anderer erheblicher Einnahmequellen nichts Anderes übrig, als den von § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 angesetzten Hebesatz von 310% zu erheben, wenn sie ihre Zahlungsunfähigkeit vermeiden wolle. Hielte man nicht die objektive, materielle Wirkung des Gesetzes, sondern ausschließlich den offenbar primär mit ihm verfolgten Zweck - nicht einen Mindesthebesatz, sondern einen Nivellierungssatz regeln zu wollen - für relevant, wäre Umgehungen der Kompetenzordnung des Grundgesetzes Tür und Tor geöffnet. Die Regelung sei auch materiell verfassungswidrig. Sie greife in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG sowie in die aus Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG zugewiesenen Rechte ein. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung und das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot würden verletzt. Der Eingriff sei unverhältnismäßig, weil ein gleich geeignetes, milderes Mittel zur Verfügung gestanden habe. Der Gesetzgeber hätte den intendierten Zweck, Steueroasen zu verhindern und Steuerkraftunterschiede der Kommunen auszugleichen, auch erreichen können, wenn er in Anknüpfung an § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG einen fingierten Mindesthebesatz auf 200% festgelegt hätte. Zudem hätte es einer Härtefallklausel bedurft. Denn im Falle einer generalisierenden Finanzausgleichsberechnung sei es erforderlich, im Finanzausgleichsgesetz selbst Ausnahmeregelungen zu schaffen oder zumindest hierfür eine Ermächtigung aufzunehmen, um im Einzelfall von der Erhebung der Finanzausgleichsabgabe absehen oder sie mindern zu können. Nicht tragfähig sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es liege ohnehin kein Härtefall im Sinne einer vom Gesetzgeber unbeabsichtigten Sonderbelastung vor. Denn bei Härtefallregelungen komme es grundsätzlich nicht darauf an, ob möglicherweise auch andere Wege bestünden, ein bestimmtes hartes gesetzliches Ergebnis zu vermeiden. Härtefallregelungen stellten vielmehr darauf ab, ob eine Situation vorliege, in welcher eine Regelung zu Rechtsfolgen führe, die besonders drastisch und so eigentlich nicht gewollt seien. Ein Härtefall dürfe nicht schon deshalb ausgeschlossen sein, weil der von der Regelung hart Betroffene zuvor in rechtlich zulässiger Weise gehandelt habe und dadurch dazu beigetragen habe, dass der Härtefall überhaupt erst eingetreten sei. Insbesondere seien Sonderbedarfs- und Fehlbedarfszuweisungen nicht geeignet, systembedingte Haushaltsnotlagen auszugleichen. Der Hinweis des Beklagten, sie, die Klägerin, zähle auch im Finanzausgleichsjahr 2015 immer noch zu den Gemeinden, die besonders steuerstark seien, werde nicht gefolgt. Denn ihre Belastungen durch FAG-Umlagen lägen auch im Jahr 2015 weit über den tatsächlichen Gewerbesteuereinnahmen. Schließlich liege ein Fall der verfassungsrechtlich unzulässigen Rückwirkung vor, weil die Berechnungsregelung zur Ermittlung der Steuerkraft an vergangene Jahre anknüpfe, die einen abgeschlossenen Zeitraum darstellten. Die Regelung mache diese in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen Tatbestände zum Gegenstand einer für die Zukunft geltenden belastenden Rechtsfolge. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 21. März 2013 zu ändern und das Schreiben des Beklagten vom 14. Januar 2010 in der Fassung des dortigen Schreibens vom 11. Februar 2011 die Klägerin betreffend aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er hält die erstinstanzliche Entscheidung für zutreffend. Er macht geltend, § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG 2009 entfalte keine faktische Zwangswirkung, den Gewerbesteuerhebesatz anzuheben. Es gebe weiterhin Gemeinden, deren Hebesatz für die Gewerbesteuer unter dem in Rede stehenden Satz von 310% liege. Bundesweit üblich sei es, bei der Ermittlung der Steuerkraft die Realsteuern nicht mit den tatsächlichen Hebesätzen, sondern mit landeseinheitlichen fiktiven Hebesätzen, den sogenannten Nivellierungssätzen, zu berücksichtigen. Diese seien an die gewogenen Durchschnittshebesätze im kreisangehörigen Bereich gekoppelt. Eine Berücksichtigung der tatsächlichen Realsteuerhebesätze scheide mit Blick auf das gemeindliche Hebesatzrecht aus. Für die Gemeinden stellten die fiktiven Hebesätze einen Anreiz dar, diese Steuerquellen zumindest in der durchschnittlichen Höhe auszuschöpfen. Bei der Berücksichtigung tatsächlicher Hebesätze würden Gemeinden benachteiligt, die aufgrund ihrer Finanzsituation gezwungen seien, hohe Hebesätze festzusetzen. Die Berücksichtigung der tatsächlichen überdurchschnittlich hohen Hebesätze würde die Steuerkraft entsprechend mit der Folge erhöhen, dass den Gemeinden geringere Schlüsselzuweisungen gewährt würden. Eine finanzstarke Gemeinde, die in der Lage wäre, geringere Hebesätze festzusetzen, würde aufgrund ihrer ermittelten geringeren Steuerkraft durch höhere Schlüsselzuweisungen hingegen auf Kosten der Solidargemeinschaft noch „belohnt“ werden. Die Forderung nach einer Härtefallregelung bedeute, dass die Klägerin zulasten aller anderen Kommunen aus einem einheitlichen System herausgelöst werden möchte, das aus den genannten guten Gründen bundesweit zum Tragen komme. Schließlich liege auch kein rechtswidriger Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie vor. Denn aus dieser folge auch, dass die Gemeinden im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet seien, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen. Die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgerichts vom 27. Januar 2017 (LVerfG 4/15 und LVerfG 5/15) zum Finanzausgleichsgesetz 2014 stützten seine, des Beklagten, Auffassung, dass die Verwendung fiktiver Hebesätze zulässig sei. Soweit das Landesverfassungsgericht eine Neuregelung der verfassungswidrigen Teile der seinerzeit streitbefangenen Norm fordere, werde die neue Regelung voraussichtlich nicht der Klägerin zugutekommen. Denn die beanstandeten Aspekte der Nichtberücksichtigung der tatsächlichen Hebesätze des kreisfreien Raumes und die Gewichtung des gewogenen Durchschnitts der Hebesätze mit dem Faktor 92 wirkten dämpfend auf die Höhe der fiktiven Hebe- sätze. Sofern einer oder beide Faktoren nach einer Neuregelung ganz oder teilweise reduziert sein sollte, würde dies zu höheren fiktiven Hebesätzen führen und dem Ansinnen der Klägerin noch stärker entgegenwirken. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten Bezug genommen. Diese haben dem Gericht bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.