13 B 498/05

Tenor Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 23. Februar 2005 wird auf Kosten der Antragsgegnerin zurückgewiesen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 EUR festgesetzt. 1 G r ü n d e : 2 Die Beschwerde der Antragsgegnerin mit dem sinngemäßen Antrag, 3 unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung vom 20. Dezember 2004 abzulehnen, 4 ist unbegründet. 5 Bei der in Verfahren nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vorzunehmenden Interessenabwägung geht der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass sich die angefochtene Untersagungsverfügung voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird und dementsprechend ein sofortiger Vollzug nicht im öffentlichen Interesse liegt. 6 Allerdings hält der Senat die Verfügung im Wege der Auslegung noch für hinreichend bestimmt. 7 Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend der zu den §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) entwickelten Regeln zu ermitteln. Die Auslegung richtet sich dabei nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Dabei sind nur solche Umstände indiziell zu berücksichtigen, die dem Empfänger bei Zugang der Willenserklärung erkennbar waren. Nicht der innere, sondern der objektiv erklärte Wille, wie ihn der Empfänger verstehen kann, ist maßgebend. Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 04. Dezember 2001 - 4 C 2.00 -, BVerwGE 115, 274 (279) mit weiteren Nachweisen. 8 Ausgehend hiervon kann die Verfügung trotz ihres sehr weit gefassten, keine konkrete Form der Etikettierung benennenden Tenors vom Empfängerhorizont der Antragstellerin als Adressatin aus nur dahingehend verstanden werden, dass die Verwendung von Broschüren untersagt werden sollte. Dies ergibt sich mit Blick auf die Begründung der Verfügung, in der konkret "Broschüren mit den aufgelisteten nicht genehmigten Angaben" erwähnt werden. Ferner stellt die Begründung auf das Schreiben der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 17. Dezember 2004 ab, mit dem gerade die Verwendung dieser Broschüren angekündigt und diesbezüglich der Erlass einer Verbotsverfügung angeregt worden war. Schließlich spricht gegen eine weitergehende, beispielsweise auch Etiketten umfassende Regelung, dass gerade in bezug auf die angekündigte Verwendung der Broschüren die Verfügung tragend damit begründet wird, dass "ein unmittelbar bevorstehender, nachhaltiger Verstoß gegen die maßgebliche VO (EG) Nr. 1760/00" vorliege. Diese Begründung passt ersichtlich nur für die genannten Broschüren und nicht etwa auch für Etiketten oder andere Formen der Kennzeichnung im weiteren Sinne, da diesbezüglich keine Ankündigungen der Antragstellerin vorlagen. 9 Die von der Antragsgegnerin erstmals mit Schriftsatz vom 22. Februar 2005 vertretene Auffassung, die Untersagungsverfügung erfasse nicht nur Angaben in Broschüren, sondern sämtliche Formen der Etikettierung, rechtfertigt kein anderes Auslegungsergebnis. Soweit zur Begründung dieser Auffassung sinngemäß geltend macht wird, dass bei Kontrollen in von der Antragstellerin betriebenen Märkten in der Selbstbedienungstheke Rindfleisch mit der Angabe "Frisch" auf dem Etikett entdeckt worden und dies sowohl in einem an die Antragstellerin gerichteten Schreiben vom 28. September 2004 als auch in der Untersagungsverfügung beanstandet worden sei, kann dem nicht gefolgt werden. Zwar ist richtig, dass Angaben zur Frische sowohl in dem Schreiben als auch in der Verfügung beanstandet werden. Ferner bezieht sich die Ankündigung von Kontrollen in dem Schreiben generell auf die Auslobung von Rindfleisch, ohne eine bestimmte Kennzeichnungsart (Etiketten, Broschüren) zu benennen. Abgesehen davon, dass in dem Schreiben eingangs gerade auf nicht genehmigte Angaben "in Kundenbroschüren" abgestellt wird und unzulässige Etiketten nicht erwähnt werden, kann bereits dem Ansatz, bei der Auslegung der Verfügung (auch) auf dieses Schreiben abzustellen, nicht gefolgt werden, weil es in der Verfügung keine Erwähnung gefunden hat und dementsprechend für die Antragstellerin nicht erkennbar war, dass insoweit ein Zusammenhang bestehen könnte. Dies gilt erst recht angesichts der Tatsache, dass die Verfügung nach den vorstehenden Ausführungen offensichtlich eine Reaktion auf das Schreiben der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 17. Dezember 2004 darstellt. Auf die eventuelle Absicht der Antragsgegnerin, mit der Verfügung sämtliche möglichen Etikettierungsformen zu erfassen, kommt es unabhängig von der Frage nach der Notwendigkeit einer so weit reichenden Regelung nicht an, weil die Antragstellerin die Verfügung so nicht verstehen konnte. 10 Soweit das Verwaltungsgericht weiter beanstandet hat, dass nicht klar geregelt sei, welcher Gebrauch der Broschüren untersagt werden solle, ist ihm zuzugeben, dass die insoweit in der Begründung der Verfügung gewählte Formulierung der "indirekten Etikettierung von Rindfleisch am Ort des Verkaufs" zur Konkretisierung des Tenors kaum beiträgt. Zweifel, was damit gemeint ist, konnten bei der Antragstellerin jedoch deswegen nicht aufkommen, weil sie die Broschüren bereits vor der angefochtenen Verfügung ausgelegt hatte - offensichtlich an der Selbstbedienungstheke mit vorverpackten Fleischwaren bzw. an der Bedienungstheke mit losem Fleisch - und sie die Verfügung nur hierauf bezogen verstehen konnte und verstanden hat, was unter anderem der Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 16. Februar 2005 zeigt. Im übrigen hat auch das Verwaltungsgericht in seinen nachfolgenden Ausführungen auf die Auslegung der Broschüren auf oder an einer (Fleisch-)Theke abgestellt. 11 Mit diesem die Auslegung von Broschüren untersagenden Inhalt wird sich die Verfügung aller Voraussicht nach als rechtswidrig erweisen, weil die Voraussetzungen der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 4a Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft über die besondere Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (Rindfleischetikettierungsgesetz - RiFlEtikettG) nicht vorliegen. Die Vorschrift beinhaltet die Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1825/2000 der Kommission vom 25. August 2000 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen, der - soweit hier von Interesse - regelt, dass die Mitgliedsstaaten bestimmen, dass Rindfleisch bei freiwilliger Etikettierung vom Markt zu nehmen ist, wenn die Etikettierung den Vorgaben der Spezifikation nicht entspricht bzw. eine Spezifikation nicht genehmigt wurde. Die Genehmigungsanforderungen für Spezifikationen (Etiketten) in einem freiwilligen Etikettierungssystem sind im wesentlichen in Art. 16 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates festgelegt. Nach den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 handelt es sich um ein genehmigungspflichtiges freiwilliges Etikettierungssystem, wenn bei einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000, insbesondere in dessen Abs. 2 festgelegten Angaben gemacht werden. 12 Zwar liegen die Voraussetzungen für eine Untersagung gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 RiFlEtikettG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1825/2000 insoweit vor, als eine Genehmigung der von der Antragsgegnerin in der Verfügung vom 20. Dezember 2004 beanstandeten Angaben nach Art. 16 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 bisher nicht erfolgt ist. Die Verfügung wird sich jedoch als rechtswidrig erweisen, weil die Verwendung der beanstandeten Angaben in den von der Antragstellerin ausgelegten bzw. zur Auslegung vorgesehenen Broschüren nicht genehmigungspflichtig ist, weil sie keine Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 darstellen. Auf die deutlich weitergehende Definition von Etikettierung in Art. 1 Abs. 3 lit. a) der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür kann nicht abgestellt werden, weil das Rindfleischetikettierungsgesetz nach seinem § 1 Abs. 1 speziell der Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen dient, zu denen die Lebensmittel allgemein betreffende Richtlinie 2000/13/EG nicht gehört. 13 Als Etikettierung definiert Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 sowohl die Anbringung eines Etiketts an ein einzelnes Stück oder mehrere Stücke Fleisch oder ihre Verpackung als auch schriftliche und deutlich sichtbare geeignete Angaben für den Verbraucher zu nicht vorverpackten Erzeugnissen am Ort des Verkaufs. Ausgehend hiervon scheitert die Qualifizierung der Broschüren als Etikettierung jedenfalls daran, dass es an deutlich sichtbaren geeigneten Angaben für den Verbraucher fehlt. 14 Welche Angaben für den Verbraucher "geeignet" im Sinne einer Etikettierung nach Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/200 sind, hängt wesentlich von Sinn und Zweck dieser Verordnung ab. Deren Hauptanliegen besteht nach den vorangestellten Begründungserwägungen (4), (5) und (7) zusammengefasst darin, vor dem Hintergrund der Krise im Zusammenhang mit der Spongiformen Rinderenzephalopathie (BSE) das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu erhalten und zu stärken und damit die Stabilität des Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern. Der weiter postulierten Vermeidung von Irreführungen der Verbraucher dürfte kaum eigenständige Bedeutung zukommen, weil es sich quasi um eine Selbstverständlichkeit handelt, die sich im Umkehrschluss aus der Forderung nach dem Erhalt und der Stärkung des Verbrauchervertrauens ergibt. Als Mittel zur Erreichung dieses Zwecks dient eine Information des Verbrauchers durch eine auf objektiven Kriterien beruhende, angemessene und klare Etikettierung. Diese soll nach der Begründungserwägung (30) ein Höchstmaß an Transparenz bei der Vermarktung von Rindfleisch sicherstellen. Angesichts dessen kommen als geeignete Angaben im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im wesentlichen solche in Betracht, die konkrete und sachliche Informationen über das etikettierte Produkt zum Gegenstand haben. Bestätigt wird diese Auffassung zum einen durch die in Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 vorgeschriebenen obligatorischen Angaben und zum anderen durch die beispielhafte Aufzählung möglicher weiterer freiwilliger Angaben - zu bestimmten Merkmalen des etikettierten Fleisches oder zu Bedingungen von dessen Erzeugung - in Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000. 15 Soweit teilweise die Auffassung vertreten wird, dass sämtliche andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000 festgelegten Angaben genehmigungspflichtige freiwillige Etikettierungen darstellten, 16 vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 28. Oktober 2003 - 6 ZU 870/03 -, S. 2 des Abdrucks; einschränkend aber S. 4, 17 vermag sich der Senat dem bereits aus den vorstehenden Erwägungen heraus in dieser Grundsätzlichkeit nicht anzuschließen. Jedenfalls bei Angaben, die keinerlei Aussagekraft im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleisch haben oder aber bei Werbeaussagen, die zwar eine gewisse Aussagekraft haben mögen, aber auf Grund der Beliebigkeit oder Weite der Aussage eine Vielzahl von Produkten erfassen können, erscheint eine Einstufung als freiwillige und damit genehmigungspflichtige Etikettierung eher zweifelhaft. Die Erfassung solcher Angaben durch die Verordnung mit der Folge der Genehmigungspflicht nach deren Art. 16 dürfte nach Sinn und Zweck der Verordnung nicht geboten sein. Die von der Verordnung verfolgten Ziele - u.a. Erhaltung und Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in Rindfleisch, Stabilisierung des Rindfleischmarktes - werden durch solche Angaben nicht tangiert, weil ein durchschnittlich informierter, aufmerksamer und interessierter Durchschnittsverbraucher, 18 vgl. grundlegend zu diesem Maßstab Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 16. Juli 1998 - C-210/96 -, ZLR 1998, 459 ff.; nachfolgend Urteile vom 18. Juni 2002 - C-299/99 -, EuGHE I 2002, 5475-5520 (zitiert nach juris), und vom 12. Februar 2004 - C-218/01 -, LRE 47, 318 ff., 19 diesen regelmäßig keine Relevanz im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleischprodukt beimessen wird. 20 Ausgehend hiervon ist der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass in den von der Antragstellerin verwendeten Broschüren keine geeigneten Angaben im Sinne einer Etikettierung enthalten sind, weil die Broschüren im wesentlichen aus (Werbe-) Aussagen über und im Zusammenhang mit dem QS-System bestehen und konkrete Produktinformationen, die sich einem bestimmten Rindfleischerzeugnis zuordnen ließen, fehlen. Selbst wenn man einige der Aussagen (beispielsweise zu Futtermitteln und zur Hygiene) im weiteren Sinne noch als produktbezogen einstufte, fehlte es an der von der Vorschrift ferner geforderten deutlichen Sichtbarkeit, weil sich diese Angaben nicht auf der Vorderseite bzw. dem Deckblatt der zusammengefalteten Broschüre befinden und dementsprechend erst dann von dem Verbraucher zur Kenntnis genommen werden können, wenn er die Broschüre in die Hand nimmt und auseinander faltet. Aber auch in diesem Fall ist eine deutliche Sichtbarkeit zu verneinen, weil die relevanten Informationen durch mehrere ins Auge springende Fotos und Grafiken in den Hintergrund gedrängt werden. 21 Soweit die Antragsgegnerin ein Leerlaufen der freiwilligen Etikettierungssysteme und eine Beeinträchtigung von durch die Verordnung (EG) 1760/2000 geschützten Verbraucherinteressen befürchtet, wenn Broschüren nicht als Etikettierung angesehen werden, rechtfertigt dies im Rahmen dieses Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes kein anderes Ergebnis. Zunächst ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass Broschüren etc. nicht generell keine Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 darstellen. Vielmehr können sie vom zweiten Teil der Vorschrift erfasst werden, wenn sie konkrete und deutlich sichtbare Informationen enthalten, die sich einem bestimmten Rindfleischprodukt zuordnen lassen. Was den Schutzzweck der Verordnung, insbesondere die Verbraucherinteressen anbelangt, ergibt sich ebenfalls aus den vorstehenden Erwägungen, dass diese nicht beeinträchtigt werden. Denn wenn Broschüren etc. keine deutlich sichtbaren und produktbezogenen Angaben zu Rindfleischerzeugnissen enthalten, erscheint es fernliegend, dadurch das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch als gefährdet anzusehen. Was schließlich die Notwendigkeit der freiwilligen Etikettierungssysteme anbelangt, hat der Senat angesichts des nicht nur in diesem Verfahren zu Tage getretenen Umfangs und der Tiefe der präventiven Kontrollen der Antragsgegnerin im Rahmen von Genehmigungsverfahren nach Art. 16 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 und angesichts des damit verbundenen Aufwands für die Antragsgegnerin einerseits und die Betreiber der Etikettierungssysteme andererseits erhebliche Zweifel, ob noch ein angemessenes Verhältnis im Hinblick auf den Schutzzweck der Verordnung besteht. Die von der Antragsgegnerin auf der Grundlage von Art. 16 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 insbesondere mit Blick auf dessen Abs. 2 Unterabsatz 1 praktizierte, sämtliche mögliche Irreführungen und Unklarheiten im Zusammenhang mit Rindfleisch erfassende präventive Kontrolle übersieht, dass der Schutz der Verbraucher vor irreführenden Darstellungen, Kennzeichnungen, Etikettierungen, Werbeaussagen etc. im Lebensmittelbereich umfassend bereits über Art. 2 RL 2000/13/EG bzw. § 17 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) gewährleistet ist. Würden sämtliche über Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 hinausgehende Angaben und sämtliche Broschüren, Etiketten, Aufdrucke etc. bei Rindfleischprodukten die Annahme eines freiwilligen Etikettierungssystems begründen, führte dies dazu, dass den allgemeinen lebensmittelrechtlichen Kontroll- und Überwachungsvorschriften, für deren Umsetzung die jeweiligen Landesbehörden zuständig sind, im Rindfleischbereich weitgehend der Anwendungsbereich entzogen wäre, weil sämtliche Fragen bereits vorab im Genehmigungsverfahren nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 von der insoweit zuständigen Antragsgegnerin zu entscheiden wären. Dass der Verordnungsgeber mit den Bestimmungen zur obligatorischen und freiwilligen Etikettierung von Rindfleischerzeugnissen einen so weit gehenden Regelungsbereich der Verordnung bezweckt hat, erscheint insbesondere mit Blick auf die deutlich engere Definition von Etikettierung in Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im Verhältnis zu Art. 1 Abs. 3 lit. a) RL 2000/13/EG eher fernliegend. 22 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. 23 Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). 24 Dieser Beschluss ist unanfechtbar. 25