2 B 218/22

Tenor Der angefochtene Beschluss wird geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage VG Düsseldorf 28 K 6654/21 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 8. September 2021 wird hinsichtlich der Stilllegung wiederhergestellt und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung angeordnet. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- Euro festgesetzt. Gründe: 1 Die zulässige Beschwerde ist begründet. 2 Der Senat teilt das Ergebnis der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Interessenbewertung nicht. 3 Die angegriffene Ordnungsverfügung ist bei summarischer Prüfung nicht offensichtlich rechtmäßig; es gibt vielmehr greifbare Anhaltspunkte für ihre Rechtswidrigkeit. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Stilllegungsverfügung. Es erscheint zweifelhaft, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 81 BauO NRW 2018 hier erfüllt sind (1.). Auch ist die Ermessensbetätigung jedenfalls in ihrer jetzigen Form rechtlich zu beanstanden (2.). 4 1. Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet, so kann die Behörde nach § 81 Abs. 1 BauO NRW 2018 die Einstellung der Arbeiten anordnen. Dies gilt nach § 81 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 a) BauO NRW 2018 auch dann, wenn bei der Ausführung eines genehmigungsbedürftigen Vorhabens von den genehmigten Bauvorlagen abgewichen wird. Diese Voraussetzungen sind bei summarischer Prüfung nicht, jedenfalls nicht offensichtlich, erfüllt. Denn die Annahme der Antragsgegnerin, dass die Ausführung der Garagen hier von der Baugenehmigung vom 26. November 2020 abweicht, ist nicht unerheblichen Bedenken ausgesetzt. Es wird nämlich nicht davon ausgegangen werden können, dass die Baugenehmigung nicht nur die Errichtung zweier Stadthäuser, sondern auch die der beiden Garagen zum Gegenstand hatte. 5 Für die Bestimmung des Inhalts des mit der Baugenehmigung gestatteten Vorhabens ist auf den Bauschein – ggf. durch Auslegung abzustellen -, wobei die mit Zugehörigkeitsvermerk versehenen und den Bauschein erläuternden bzw. konkretisierenden Bauvorlagen bei der Ermittlung des objektiven Erklärungsinhalts der Baugenehmigung heranzuziehen sind. 6 Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Mai 2014 – 2 A 1690/13 -, juris Rn. 19, und vom 7. September 2010 – 10 B 846/10 -, juris Rn, 3, beide m. w. N. 7 Nach diesen Grundsätzen lässt sich nicht – jedenfalls nicht offensichtlich – feststellen, dass die Baugenehmigung vom 26. November 2020 auch die beiden Garagen auf dem Vorhabengrundstück umfasst und deshalb insoweit eine abweichende Bauausführung vorliegt. Zwar wurde mit dem entsprechenden Bauschein das Vorhaben "Errichtung zweier Stadthäuser mit Garage" genehmigt. Auch sind die Garagen im grüngestempelten Lageplan als "Projekt" bezeichnet, und in der Baubeschreibung wurde das Vorhaben als „Errichtung zweier Stadthäuser mit Garage“ beschrieben. Es gibt allerdings auch Bauvorlagen, die nahelegen, dass die Garagen gerade nicht Gegenstand der Baugenehmigung waren. So ist das Vorhaben im Bauantrag nur als "Errichtung zweier Stadthäuser" bezeichnet und sind die Garagen durch Grüneintrag und die Bemerkung „Garagen nicht beantragt, nicht genehmigungspflichtig“ aus der Berechnung des umbauten Raums herausgerechnet worden. Dass es sich bei den Berechnungen und Angaben zur Kostenermittlung (lediglich) um Unterlagen handeln wird, die zur Bearbeitung des Bauantrags erforderlich, nicht aber um solche, die für die rechtliche Beurteilung des Vorhabens notwendig sind, 8 vgl. auch Marci, Der prüfbare Bauantrag aus richterlicher Sicht, Teil 1, BauR 2017, 2080 (2085), 9 ändert nichts daran, dass dieser Umstand objektiv geeignet war, Missverständnisse über den exakten Regelungsgehalt der Baugenehmigung – insbesondere über die Frage, ob die Garagen Genehmigungsbestandteil waren - hervorzurufen. Verstärkt werden die Zweifel daran, ob die Baugenehmigung auch die Garagen umfasst, auch durch die Auflage BGA02 ("Für die mit diesem Bauschein genehmigte bauliche Anlage sind bis zur abschließenden Fertigstellung herzustellen: Stellplätze insgesamt: 2 (in Garagen)"). Diese legt das von der Beschwerdebegründung angeführte Verständnis des Vorhabens dahingehend, es sei lediglich der Bau von zwei Stadthäusern genehmigt worden, jedenfalls nahe. Der Senat hat zwar erwogen, ob die Auflage BGA02 dahingehend verstanden werden kann, dass damit (nur) das Erfordernis von zwei notwendigen Stellplätzen festgeschrieben werden und in diesem Zusammenhang deren Verortung innerhalb der (einen Bestandteil des Vorhabens bildenden) Garagen festgelegt werden sollte. Einem derartigen Verständnis lässt sich allerdings entgegenhalten, dass Garagen zwingend zugleich Stellplätze sind (vgl. auch § 2 Abs. 8 BauO NRW 2018). Jedenfalls wird sich die Antragsgegnerin an dieser Stelle – auch aus Sicht des Antragstellers (vgl. § 41 Abs. 1, 43 Abs.1 VwVfG NRW) – mindestens unklar ausgedrückt, wenn nicht widersprochen haben. Denn die Beschwerdebegründung weist nachvollziehbar darauf hin, dass es dieser Auflage nicht bedurft hätte, wenn die Garagen Bestandteil der Genehmigung wären und daher das Bauvorhaben erst nach deren Errichtung fertiggestellt sei. In diesem Zusammenhang kann auch der von der Beschwerdebegründung hervorgehobene Umstand nicht unberücksichtigt bleiben, dass seitens der Antragsgegnerin hinsichtlich des zeitgleich beantragten und realisierte Bauvorhabens des Antragstellers auf dem unmittelbar angrenzenden Grundstück B. Straße 00 zu den angrenzend an die hier in Rede stehenden Garagen errichteten Garagen unter dem 14. März 2019 mitgeteilt worden war, dass die in den dortigen Bauplänen ebenfalls enthaltene und unmittelbar an die Garagen des hier in Rede stehenden Bauvorhabens anschließenden Garagen genehmigungsfrei seien und daher nicht Bestandteil des Bauantrages werden sollen, weshalb in jenem Verfahren die Garagen aus dem Antragstenor herausgenommen wurden. Im parallel laufenden Bauantragsverfahren, das zur Erteilung der hier in Rede stehenden Baugenehmigung vom 26. November 2020 geführt hat, ist eine entsprechende Aufforderung an den Antragsteller zwar nicht erfolgt, allerdings konnte der Antragsteller aufgrund der Mitteilung in dem Baugenehmigungsverfahren zur B. Straße 00 wohl davon ausgehen, dass die Anforderung in diesem Verfahren seitens der Antragsgegnerin mittels der Grüneintragung im Baugenehmigungsverfahren umgesetzt wurde, ohne ihn explizit zur Anpassung des Antragstenors aufzufordern. Dieser Umstand verstärkt jedenfalls Zweifel daran, dass der Regelungsgehalt der Baugenehmigung objektiv dahingehend zu verstehen war, nicht nur die Stadthäuser, sondern auch die Garagen seien deren Bestandteil, und dass der Antragsteller dies so hätte verstehen müssen. Vorsorglich weist der Senat allerdings darauf hin, dass die von der Beschwerdebegründung insoweit "allenfalls" angenommene "ungenehmigte Errichtung genehmigungspflichtiger Garagen" zur Konsequenz haben kann, dass ggf. der erforderliche Stellplatznachweis fehlt. 10 Von daher spricht bei der hier allein möglichen summarischen Prüfung zumindest Überwiegendes dafür, dass keine – jedenfalls keine offensichtliche – Abweichung von dem genehmigten Bauvorhaben vorliegt. Einzelheiten können ggf.im Hauptsacheverfahren aufgeklärt werden. 11 2. Unabhängig von der Frage, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage vorliegen, gibt es auch greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die Ermessensbestätigung jedenfalls in der vorliegenden Form rechtlich zu beanstanden ist. Denn es spricht manches dafür, dass die Antragsgegnerin die Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens überschritten hat, indem sie die Stilllegungsverfügung – trotz der "Genehmigungshistorie" der beiden genannten Bauvorhaben des Antragstellers - auf die Gesamtbaumaßnahme erstreckt hat. Die Antragsgegnerin hätte sich zumindest mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob sie die Stilllegungsverfügung auf die Garagen beschränkt. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass im Rahmen einer Stilllegungsverfügung für eine Gesamtbaumaßnahme für sich betrachtet nicht zwischen genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Vorhaben unterschieden werden muss, 12 vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Januar 1997 – 10 B 3125/95 -, BRS 59 Nr. 218 = juris Rn. 8 f.; Wenzel, in: Gädtke/Johlen/Wenzel/ Hanne/Kaiser/Koch/Plum, BauO NRW, 13. Auflage 2019, § 81 Rn. 11 und 14 m. w. N., 13 greifen jedenfalls hier angesichts der besonderen Umstände dieses Einzelfalls, insbesondere mit Blick darauf, dass die Antragsgegnerin in der oben genannten Grüneintragung die Garagen ausdrücklich als "nicht genehmigungspflichtig" und nicht beantragt bezeichnet hat – und damit selbst offenbar von einer Teilbarkeit der Baugenehmigung ausgegangen ist -, zu kurz. Vergleichbares gilt für die (sonstigen) Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Ermessensausübung bzw. zur Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Es bestand aus den genannten Gründen für den Antragsteller Veranlassung, der Baugenehmigung vom 26. November 2020 einen anderen Regelungsgehalt zuzusprechen, als dies die angefochtene Stilllegungsverfügung macht, und die hierzu führenden Umstände sind jedenfalls – jedenfalls maßgeblich - der Antragsgegnerin anzulasten. Von einem "typische[n] Fall einer bewusst abweichenden Ausführung von den eingereichten Bauvorlagen" konnte hier wegen dieser besonderen Umstände nicht ohne weiteres ausgegangen werden, wie die Beschwerdebegründung auch hervorhebt. Von daher hätte die Antragsgegnerin allen Grund gehabt, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, die Baustilllegung nicht auf das Gesamtbauvorhaben zu erstrecken, sondern nur auf den abtrennbaren Teil des Vorhabens, nämlich die Garagen. Denn zu Gunsten des Antragstellers wäre – wie bereits gesagt – insoweit zu berücksichtigen gewesen, dass die Grüneintragung in der Berechnung zum umbauten Raum und das Verhalten der Antragsgegnerin im parallel laufenden Bauvorhaben B. Straße 00 den Schluss nahelegten, die Garagen seien – auch aus ihrer [seinerzeitigen] Sicht – nicht Bestandteil der Baugenehmigung. Hierfür lässt sich im Übrigen auch anführen, dass in der vom Antragsteller eingereichten Feinabsteckung die Garagen – der Grüneintragung der Antragsgegnerin folgend - nicht berücksichtigt worden sind, wie der Antragsteller zu Begründung seiner Beschwerde geltend macht (ohne dass allerdings seine Schlussfolgerung, er habe "die Garagen noch abweichend … errichten können, ohne zuvor eine Nachtragsbaugenehmigung hierfür beantragen zu müssen", plausibel wird). Zwar kann die – in § 74 Abs. 8 Satz 1 BauO NRW vorgesehene und hier durch die Auflage BGA13 zur Baugenehmigung vom 26. November 2020 angeordnete – Vorlage eines Absteckungsnachweises die Baugenehmigung in ihrem Regelungsgehalt nicht ändern (vgl. auch § 74 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW), allerdings kann sie – jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden – Rückschlüsse darauf zulassen, wie die Beteiligten die Baugenehmigung verstanden haben. Den Absteckungsnachweis hatte indes die Antragsgegnerin – jedenfalls zum damaligen Zeitpunkt – nicht beanstandet. 14 Bestehen aus den genannten Gründen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Stilllegungsverfügung und ist deswegen die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen, ist in der Folge auch die aufschiebende Wirkung jenes Rechtsmittels hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen. 15 Vorsorglich weist der Senat allerdings darauf hin, dass die Antragsgegnerin ggf. wird prüfen können, ob die Stellplätze in den Garagen – wenn sie denn nicht Bestandteil der Baugenehmigung vom 26. November 2020 geworden sind – genehmigungsfähig oder – bei Genehmigungsfreiheit (vgl. § 62 Abs. 1 Nr. 1 b) BauO NRW) – materiell baurechtmäßig (vgl. auch § 60 Abs. 2 BauO NRW) sind, woran – bei fehlender Baulast – durchaus Zweifel bestehen. Sollten die Garagen materiell baurechtswidrig sein, käme – bei entsprechend begründeter Ermessensbetätigung - ggf. der Erlass einer Nutzungsuntersagung hinsichtlich der Nutzung der Wohnhäuser N. Straße 01 und 01a mangels Erfüllung der Stellplatzpflicht (§ 48 Abs. 1 BauO NRW) in Betracht. 16 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. 17 Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG. Insoweit wird auf den erstinstanzlichen Beschluss mit der Maßgabe Bezug genommen, dass der Gebührenbescheid nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens und damit hier auch streitwertmäßig nicht zu berücksichtigen ist. 18 Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).