15 A 1645/76

Die Berufung wird zurückgewiesen. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Durch das Gesetz zur Neugliederung der Gemeinden und Kreise des Neugliederungsraumes Aachen vom 14. Dezember 1971 (Aachen-Gesetz), GV NW S. 414, ist mit Wirkung zum 1. Januar 1972 aus den früheren Kreisen Exxx und Sxxx der neue Kreis Exxx gebildet worden. Dem Altkreis Exxx gehörten sechs Gemeinden - darunter die Klägerin -, dem Altkreis Sxxx acht Gemeinden an. Gemäß § 26 des am 1. Januar 1975 in Kraft getretenen Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden und Kreise des Neugliederungsraumes Kxxx (xxx-Gesetz) vom 5. November 1974, GV NW S. 1072, ist die Klägerin aus dem Kreis Exxx aus- und dem Exxx eingegliedert worden. In dem Jahr vor dem Inkrafttreten des xxx-Gesetzes betrug der Hebesatz der Kreisumlage im Altkreis Exxx 27,5 %, im Altkreis Sxxx 35,5 %. Nachdem die Klägerin Einwendungen gegen die Absicht des neuen Kreises Exxx, den Hebesatz der Kreisumlage für das Rechnungsjahr 1972 auf 34,55 % zu erhöhen, erhoben hatte, traf sie nach entsprechenden Verhandlungen u.a. folgende Vereinbarungen mit dem Beklagten: 1. Es wird für die Stadt Exxx für das Rechnungsjahr 1972 eine Kreisumlage von nicht mehr als 30,5 % erhoben. 2. Die Angleichung an eine einheitliche Kreisumlage im Kreis erfolgt innerhalb von 5 Jahren, wobei in den nächsten 4 Jahren die jährliche Steigerungsrate für die Stadt Exxx nicht mehr als 1 % betragen darf 3. ... 4. ... Nachdem der Kreistag dieser Vereinbarung am 21. Juni 1972 unter Erstreckung ihres Geltungsbereichs auf alle Gemeinden des Altkreises Exxx zugestimmt hatte, wurde der Hebesatz der Kreisumlage für diese Gemeinden durch die am selben Tage beschlossene Haushaltssatzung des Kreises auf 30,5 %, für die Gemeinden des Altkreises Sxxx auf 39 % festgesetzt. Mit Verfügung vom 31. Oktober 1972 wies der Regierungspräsident in xxx - unter Genehmigung der Haushaltssatzung im übrigen - den Beklagten an, den Kreistagsbeschluß vom 21. Juni 1972 zu beanstanden und in Verhandlungen mit der Klägerin die Aufhebung der Vereinbarungen zu Ziffer 2 zu erwirken. Die Kreisumlage werde als Kreissteuer nach Maßgabe der durch § 20 des Finanzausgleichsgesetzes 1972 getroffenen abschließenden gesetzlichen Regelung erhoben und sei deshalb abweichenden Vereinbarungen nicht zugänglich. Nachdem der Kreistag nach einer eingehenden Besprechung mit Vertretern der Klägerin (vgl. Beiakte Heft 2, Bl. 25) an dem beanstandeten Beschluß festgehalten hatte, setzte er in der Haushaltssatzung 1973 für die Gemeinden des Altkreises Exxx den Hebesatz der Kreisumlage auf 31,5 % fest. Im Juli 1973 bekräftigte der Regierungspräsident in xxx seine Bedenken gegen Ziffer 2. der Vereinbarung vom 21. Juni 1972, teilte aber zugleich mit, daß er die Haushaltssatzung 1973 genehmigt habe, um deren Inkrafttreten nicht weiter hinauszuzögern. Eine Angleichung der Umlagesätze sei im Interesse der Vermeidung einer unterschiedlichen Belastung der Gemeinden beider zusammengelegter Kreise auf Dauer unabdingbar. In der am 13. März 1974 vom Kreistag beschlossenen Haushaltssatzung des Kreises für 1974 wurde der Hebesatz der Kreisumlage sodann für die Gemeinden des Altkreises Exxx wiederum um 1 % auf nunmehr 32,5 % angehoben, für die Gemeinden des ehemaligen Kreises Sxxx auf 36,5 % gesenkt. In § 5 der am 18. Dezember 1974 vom Kreistag beschlossenen Nachtragshaushaltssatzung für dieses Haushaltsjahr, deren erster Entwurf vom 11. bis 21. Oktober 1974 öffentlich ausgelegen und gegen den die Klägerin unter Hinweis auf die Haushaltsgrundsätze der §§ 65 und 70 GO NW erfolglos Einwendungen erhoben hatte, wurde der Hebesatz für alle kreisangehörigen Gemeinden um 3,2 % erhöht. Der Hebesatz betrug danach für (u.a.) die Klägerin 35,7 % und für die Gemeinden des Altkreises Sxxx 39,7 %. Diese Änderung wurde von dem Regierungspräsidenten in xxx am 20. Dezember 1974 aufsichtsbehördlich genehmigt. Der Nachtragshaushaltsplan lag in der Zeit vom 24. Dezember 1974 bis 7. Januar 1975 öffentlich aus. Gestützt auf die Nachtragshaushaltssatzung setzte der Beklagte mit Bescheid vom 30. Dezember 1974 die für das Haushaltsjahr 1974 von der Klägerin zu entrichtende Kreisumlage neu auf 7.140.810,75 DM fest und zog die Klägerin zugleich zur Zahlung der Differenz zu der ursprünglich erhobenen Kreisumlage (6.500.738,08 DM) in Höhe von 640.072,67 DM heran. Zur Begründung ihres dagegen erhobenen Widerspruchs machte die Klägerin geltend: Die Erhöhung des Hebesatzes widerspreche der Vereinbarung zu Ziffer 2. vom 21. Juni 1972 und - so kurz vor dem neugliederungsbedingten Ausscheiden der Exxx aus dem Kreis Exxx zum 1. Januar 1975 - gegen Treu und Glauben und die Verpflichtung des Beklagten zu gemeindefreundlichem Verhalten. Der Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 17. Februar 1975 unter Bekräftigung seiner in der Vergangenheit geltend gemachten Bedenken mit der Feststellung zurück, daß aufgrund unabdingbarer Aufgabensteigerungen im Bereich der Pflichtaufgaben im Haushaltsjahr 1974 ein Haushaltsausgleich nur über die beschlossene Erhöhung des Umlagehebesatzes erreichbar sei. Darin liege kein Verstoß gegen Treu und Glauben, weil die übrigen Gemeinden anteilig im gleichen Maße höher belastet worden seien und die bevorstehende Erhöhung bereits im Oktober 1974 bekannt geworden sei. Zur Begründung ihrer am 24. März 1975 erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen: Die Vereinbarung vom 21. Juni 1972 sei als öffentlich-rechtlicher Vertrag voll rechtswirksam. Denn die gesetzlichen Vorschriften über die Erhebung der Kreisumlage seien einer solchen vertraglichen Ausgestaltung zugänglich. Durch die Festlegung der jährlichen Steigerungsrate des Hebesatzes um 1 % habe eine vorhersehbare und kalkulierbare Angleichung der Hebesätze für die Gemeinden der Altkreise Exxx und Sxxx sichergestellt werden sollen. Zur Einhaltung dieser Rate sei der Kreis verpflichtet gewesen, erforderlichenfalls Einsparungen im Personalbereich vorzunehmen oder freiwillige Aufgaben einzuschränken Eine unvermeidbare Steigerung der Pflichtaufgaben des Kreises in dem von dem Beklagten genannten Umfang werde nicht anerkannt. Die Klägerin hat beantragt, den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 30. Dezember 1974 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 17. Februar 1975 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat ausgeführt: Die Vereinbarung vom 21. Juni 1972 zu Ziffer 2. widerspreche dem Deckungszweck der Kreisumlage, der es erfordere, daß der Kreis sich die notwendigen Einnahmen durch eine entsprechende Bemessung der Kreisumlage - als der Haupteinnahmequelle des Kreises - jederzeit beschaffen könne. Die gesetzliche Regelung des jährlichen Finanzausgleichs sei abschließend und lasse für vertragliche Vereinbarungen keinen Raum. Im übrigen seien die Haushaltsansätze im Nachtragshaushalt 1974 gewissenhaft berechnet bzw. geschätzt worden. Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich in erster Instanz am Verfahren beteiligt und sich - ohne einen eigenen Antrag zu stellen - dem Vortrag des Beklagten angeschlossen. Ergänzend hat er die Auffassung vertreten, daß die Vereinbarung vom 21. Juli 1972 schon formell keine Wirkungen habe äußern können, weil die auf Anweisung des Regierungspräsidenten xxx erfolgte Beanstandung des Kreistagsbeschlusses durch den Oberkreisdirektor aufschiebende Wirkung erzielt habe. Mit dem wegen seiner Gründe in Bezug genommenen angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Ihre dagegen eingelegte Berufung begründet die Klägerin über ihr erstinstanzliches Vorbringen hinaus wie folgt: Der Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Problematik des § 2 Abs. 2 Nr. 5 GemHVO (Erforderlichkeit eines Nachtrags zum Finanzplan) sei entgegenzuhalten, daß die Beurteilung des Vorliegens einer "wesentlichen Änderung" nicht dem kalkulatorischen Ermessen des Beklagten überlassen sei, sondern umfassender richterlicher Kontrolle unterliege. Angesichts der erheblichen Mehreinnahmen und Überschüsse des Kreishaushalts 1974 sei dieses Merkmal auch erfüllt gewesen. Das Kassenwirksamkeitsprinzip sei durch eine fahrlässige erhebliche Fehleinschätzung im Bereich der Sozialhilfekosten verletzt worden. Stehe - wie hier - fest, daß eine Stadt mit dem Ende des Haushaltsjahres aus dem Kreisverband ausscheide, sei besondere Sorgfalt bei der Feststellung der Kassenwirksamkeit von Einnahmen und Ausgaben für das laufende Haushaltsjahr geboten. Sie - die Klägerin - sei in dem Nachtragshaushalt zu Umlageleistungen für Mehraufwand im Sozialhilfebereich herangezogen worden, der weitgehend gar nicht bestanden habe. Der sich hieraus ergebende Überschuß sei dem Kreis verblieben und nicht der Klägerin zugute gekommen. Wenn das Verwaltungsgericht die Rechtsgültigkeit der Vereinbarung zu Ziffer 2. verneint habe, so liege dem eine unzutreffende Wertung ihres Inhalts zugrunde. Es habe nämlich verkannt, daß dem Kreistag bei der Festsetzung des Hebesatzes ein weitgehendes gesetzgeberisches Ermessen zustehe. Im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit könne der Kreis mit den ihm angehörenden Gemeinden auch eine Regelung treffen, durch die mit einer jährlichen Steigerungsrate von 1 % für die Klägerin eine allmähliche Annäherung an eine einheitliche Kreisumlage innerhalb eines bestimmten Zeitraums erreicht werden solle. Daß sich diese Bindung nur im Bereich der freiwilligen Aufgaben auswirken könne, sei selbstverständlich. Inhaltlich verpflichte sie dazu, bei zusätzlicher Anspannung im gesetzlich gebotenen Aufgabenbereich zunächst den Bedarf bei den freiwilligen Aufgaben einzuschränken. Für den Fall, daß infolge nicht erwarteter zusätzlicher Ausgaben im Pflichtbereich ein Ausgleich durch eine Beschränkung im Bereich der freiwilligen Aufgaben nicht hätte erreicht werden können, habe die geschlossene Vereinbarung unter dem Grundsatz der sog. clausula rebus sic stantibus gestanden. Denn die Vertragspartner hätten durch die eingegangene Bindung keinesfalls in Konflikt mit möglicherweise zukünftig entstehenden zusätzlichen Pflichten geraten wollen. Folglich sei dem Kreis auch bei den freiwilligen Aufgaben und im Bereich der Personalpolitik eine eigenverantwortliche, an den Belangen des Gemeinwohls und der sachgerechten Aufgabenerfüllung orientierte Entscheidungsfreiheit erhalten geblieben. Eine Anpassung der Vereinbarung sei nicht erforderlich geworden, weil es durch den Nachtragshaushalt zu hohen Überschüssen gekommen und das Finanzgebaren des Kreises seinerzeit gerade im Hinblick auf die Sparsamkeit im Personalbereich aufsichtsbehördlich getadelt worden sei. Die Klägerin beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und ihrem Klageantrag stattzugeben. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er tritt dem Berufungsvorbringen entgegen: § 2 Abs. 2 Nr. 5 GemHVO begründe eine selbständige Verpflichtung der betroffenen Gebietskörperschaften, deren Erfüllung jedoch nicht Voraussetzung für die Wirksamkeit des Haushaltsplans und der Haushaltssatzung sei. Im übrigen sei gegen diese Vorschrift nicht verstoßen worden. Im Gegensatz zu der alljährlich zu wiederholenden Haushaltsplanung sei die Finanzplanung ein kontinuierlich fortschreitender Prozeß. Ob sich eine Nachtragshaushaltssatzung auf den Finanzplan auswirken könne, sei nach den Verhältnissen im Zeitpunkt des Satzungserlasses, nicht aber ex post zu beurteilen. Seinerzeit sei lediglich beabsichtigt gewesen, den aufgrund sorgfältiger Schätzungen voraussichtlich erwachsenden Mehrbedarf des Jahres 1974 auszugleichen, nicht aber Folgewirkungen für die Zukunft einzuleiten, die eine Änderung der Finanzplanung erforderlich gemacht hätten. Die Nachtragshaushaltssatzung habe auch das Kassenwirksamkeitsprinzip beachtet, wobei wiederum der Zeitpunkt ihres Erlasses maßgeblich sei. Der Sozialhilfeaufwand sei sorgfältig geschätzt worden. Die Anzahl der Leistungsfälle und der Umfang der Leistungen seien allerdings in diesem Bereich kaum kalkulierbar. Die durch die Novellierung des Bundessozialhilfegesetzes im Jahre 1974 eingeführten Leistungsverbesserungen und Heranziehungsbeschränkungen hätten Mehrausgaben von 2.430.790,-- DM bewirkt. Wenn das Ausgabevolumen 1974 des Einzelplans 4 (Sozialhilfe) in Höhe von 24,8 Millionen DM um 5 % (= 1,1 Millionen DM) überschritten worden sei, könne die Abweichung angesichts dieser Ausgangslage nicht Beweis mangelnder Sorgfalt sein. Daß der Überschuß der Klägerin nicht zugute gekommen sei, sei Folge der kommunalen Neugliederung. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, Ziffer 2. der Vereinbarung vom 21. Juni 1972 habe die absolute Höhe der von der Klägerin zu zahlenden Umlage begrenzen sollen, sei unrichtig. Es habe lediglich der Umfang der jährlichen Angleichung an eine einheitliche Kreisumlage im Kreis innerhalb von fünf Jahren in dem Sinne festgelegt werden sollen, daß sich in diesem Zeitraum die von der Klägerin zu zahlende Kreisumlage um nicht mehr als 1 % der von den Gemeinden des Altkreises Sxxx zu zahlenden Umlage annähern solle. Dabei sei man selbstverständlich davon ausgegangen, daß in dem Umfang, in dem die Kreisumlage für die Gemeinden des Altkreises Exxx sich erhöhe, die Umlage für die Gemeinden des Altkreises Sxxx sich ermäßigen würde. Daran, daß der Finanzbedarf des Kreises in den kommenden fünf Jahren so erheblich wachsen würde, habe bei Abschluß der Vereinbarung niemand gedacht. An der Vereinbarung über den Umfang der gegenseitigen Annäherung des Kreisumlagesatzes habe die Nachtragshaushaltssatzung nichts geändert. Da der Hebesatz einheitlich um 3,2 % erhöht worden sei, sei nämlich die Differenz von 4 % zwischen den Gemeinden der Altkreise Exxx und Sxxx erhalten geblieben. Gehe man - wie das Verwaltungsgericht - davon aus, daß für einen Zeitraum von vier Jahren die absolute Höhe der von der Klägerin zu zahlenden Kreisumlage habe begrenzt werden sollen, sei Ziffer 2. der Vereinbarung wegen Verstoßes gegen die Grundsätze des § 20 FAG 1972 unwirksam. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Entscheidungsgründe: Die Berufung hat keinen Erfolg. Die Anfechtungsklage ist nicht begründet. Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 30. Dezember 1974 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 17. Februar 1975 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren (Selbstverwaltungs-) Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Dieser Verwaltungsakt hat in § 5 der am 18. Dezember 1974 beschlossenen Nachtragshaushaltssatzung des Kreises Exxx eine formell und materiell rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage. Nach § 67 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. November 1952 (GO NW) in Verbindung mit § 42 der Landkreisordnung vom 21. Juli 1953 (LKrO), beide Gesetze in der - hier maßgeblichen - Fassung des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung (KrO) und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. Juli 1972, GV NW S. 218, kann die Haushaltssatzung (nur) durch Nachtragssatzung geändert werden, „die spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschließen ist". Die Nachtragshaushaltssatzung 1974 des Kreises Exxx ist nach Durchführung des sich aus § 66 GO NW ergebenden Verfahrens am 18. Dezember 1974 vom Kreistag beschlossen worden. Daß die durch § 66 Abs. 6 GO NW vorgeschriebene öffentliche Auslegung des Nachtragshaushaltsplanes erst nach dem 31. Dezember 1974 abgeschlossen worden ist (24. Dezember 1974 bis 7. Januar 1975), berührt die formelle Gültigkeit der Satzung nicht. Die Vorschrift des § 67 GO NW fordert bereits nach ihrem Wortlaut nicht, daß auch das gesamte in § 66 GO NW vorgeschriebene Erlaßverfahren bis zum genannten Zeitpunkt förmlich beendet sein muß. Dieses Verständnis findet seine Stütze in der Entstehungsgeschichte der Norm. Während noch der Gesetzentwurf der Landesregierung vgl. Landtagsdrucksachen 7/1143 S. 6, 36 vorsah, daß die Nachtragshaushaltssatzung bis zum Ablauf des Haushaltsjahres erlassen sein müsse, hat der kommunal-politische Ausschuß des Landtages ausweislich seines Berichtes zur zweiten Lesung des Gesetzentwurfes zum Änderungsgesetz 1972, vgl. Landtagsdrucksachen 7/1617 S. 4, aufgrund der diesbezüglichen Bedenken der CDU-Fraktion beschlossen, zur bisherigen Formulierung des § 90 Abs. 1 GO NW zurückzukehren: Die Haushaltssatzung kann nur durch Nachtragssatzung geändert werden, die spätestens bis zum Ablauf des Rechnungsjahres zu beschließen ist. - So auch: Scheel/Steup, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl., § 67 Erl. II 1, S. 85, 86; Pagenkopf, Die Haushaltssatzung, S. 79; Rauball/Rauball, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl., § 67 Anm. 2 (S. 335, 336); Körner, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 67 Anm. 2 , Berkenhoff/Sindermann, Das Haushaltswesen der Gemeinden (1959) S. 26, a.A.: Kottenberg-Rehn, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 10. Aufl., § 67 GO NW, Erl. I 2, unter Hinweis auf Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, 4. Aufl., S. 39 -. Die Nachtragshaushaltssatzung ist auch nicht deshalb formell fehlerhaft, weil dem Nachtragshaushaltsplan nicht gleichzeitig ein Nachtrag zum Finanzplan (§ 70 GO NW) des Kreises mit dem ihm zugrundeliegenden Investitionsprogramm beigefügt worden ist. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 der aufgrund des § 119 Abs. 1 und 2 GO NW erlassenen und über § 42 Abs. 1 KrO auch für die Haushalte der Kreise geltenden Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden - Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) - vom 6. Dezember 1972, GV NW S. 418, ist dem Haushaltsplan, falls sich bei seiner Aufstellung wesentliche Änderungen für die folgenden Jahre ergeben, ein entsprechender Nachtrag beizufügen. Diese Voraussetzungen hat der Kreiskämmerer in seinem der beschlossenen Nachtragshaushaltssatzung 1974 beigefügten Bericht über die "Auswirkungen der Nachtragshaushaltssatzung 1974 auf den Finanzplan und das Investitionsprogramm des Kreises Exxx" ausdrücklich verneint (vgl. Beiakte Heft IV, Bl. 233). Es heißt dort: 1. Die Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 1974 sieht Ausgabensteigerungen im Verwaltungshaushalt um 7.812.961,-- DM und im Vermögenshaushalt um 1.723.063,-- DM vor. Diese Veränderungen haben keine Auswirkungen auf den Finanzplan und das Investitionsprogramm. 2. Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigung wird von bisher 9.408.000,-- DM um 600.000,-- DM auf 10.008.000,-- DM erhöht. Durch diese Veränderungen ergeben sich keine wesentlichen Abweichungen vom Finanzplan und Investitionsprogramm für die kommenden Jahre. Eine Fortschreibung bzw. die Erstellung eines Nachtrages zum Finanzplan und zum Investitionsprogramm ist daher nicht erforderlich. Die Beurteilung der Kontrolldichte des in § 2 Abs. 2 Nr. 5 GemHVO verwandten unbestimmten Rechtsbegriffs "wesentliche Änderungen" hat von der Erkenntnis auszugehen, daß die Finanzplanung Grundlage der Haushaltssatzung des Kreises ist. Der Finanzplan ist dem Kreistag spätestens mit dem Entwurf der Haushaltssatzung vorzulegen, das Investitionsprogramm ist vom Kreistag zu beschließen (§ 70 Abs. 5 GO NW, § 42 KrO). Wird der Kreistag insoweit nicht als Verwaltungsorgan, sondern als kommunale Volksvertretung (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes) gesetzgeberisch tätig, so verleiht ihm diese legislative Autonomie eine weitgehende und gegenüber dem Verwaltungsermessen erweiterte Beurteilungs- und Gestaltungsfreiheit, deren Ausübung hier angesichts der zuvor zitierten substantiierten Begründung verwaltungsgerichtlich nicht beanstandet werden kann. Maßgebend ist nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 GemHVO allein der Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplans, nicht aber eine rückschauende Analyse der Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben. Die Nachtragshaushaltssatzung 1974 ist auch materiell rechtmäßig. Ein Verstoß gegen die Haushaltsgrundsätze der §§ 62 GO NW in Verbindung mit 42 KrO kann nicht festgestellt werden. Das in § 65 GO NW niedergelegte sog. Kassenwirksamkeitsprinzip ist nicht verletzt. Danach dürfen im Haushaltsplan grundsätzlich nur solche Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden, mit deren Eingang bzw. Leistung noch innerhalb des Haushaltsjahres tatsächlich gerechnet werden kann; Einnahmen und Ausgaben sollen also noch innerhalb des Haushaltsjahres "kassenwirksam" werden. § 65 Abs. 1 Satz 1 GO NW spricht deshalb von "voraussichtlich eingehenden Einnahmen" und "voraussichtlich zu leistenden Ausgaben". Hierzu bestimmt § 7 Abs. 1 GemHVO ergänzend, daß die Einnahmen und Ausgaben nur in Höhe der im jeweiligen Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Beträge zu veranschlagen sind; soweit sie nicht errechenbar sind, sind sie sorgfältig zu schätzen. - Vgl. Kottenberg-Rehn, a.a.O., § 65 Anm. II. 3. - Daß sich dabei Abweichungen zwischen den aufgrund einer Schätzung veranschlagten Beträgen und den späteren Rechnungsbeträgen ergeben, ist unvermeidlich. Eine sorgfältige Schätzung trägt jedoch mit dazu bei, diese Unterschiede so gering wie möglich zu halten. - Vgl. Scheel/Steup, a.a.O., Erl. 1 zu § 7 GemHVO - Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind die im vorliegenden Falle festzustellenden - erheblichen - Abweichungen zwischen den Haushaltsplanansätzen und dem tatsächlicher Anordnungs-Soll ausweislich der entsprechenden Aufstellung und der ihr beigefügten Erläuterung in der Jahresrechnung des Kreises (Teilziffer 4.2 des Rechenschaftsberichtes Bl. 35 f Beiakte Heft 5) weitgehend mit den Unsicherheitsfaktoren zu erklären, mit denen die bei den einzelnen Ansätzen vorzunehmenden Prognosen und Schätzungen zwangsläufig verbunden sind. Daß die Veranschlagung bei den Haushaltsstellen 410 (Sozialhilfe) und 440 (Kriegsopferfürsorge nach dem Bundesversorgungsgesetz) das tatsächliche Rechnungsergebnis der Jahresrechnung 1974 des Kreises insgesamt um 1.103.006,85 DM überschreitet, ist in dem Rechenschaftsbericht des Beklagten für das Haushaltsjahr 1974 (Ziffer 4.61) in schlüssiger und gerichtlich nicht zu beanstandender Weise damit begründet, daß die für den Kreis Exxx durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Bundessozialhilfegesetzes vom 25. März 1974, BGBl. I S. 777, begründeten finanziellen Belastungen mangels einschlägiger Erfahrenswerte und angesichts der durch diese Novellierung vorgesehenen Leistungsverbesserungen und Heranziehungsbeschränkungen zu hoch geschätzt worden sind. Bei dieser - auch bereits in den Erläuterungen des Vorberichtes zur Nachtragshaushaltssatzung angesprochenen - Ausgangslage läßt die in diesem Bereich deutliche Diskrepanz zwischen dem Anordnungs-Ist und dem Anordnungs-Soll nicht den Schluß darauf zu, daß der Kreistag den Finanzbedarf des Kreises absichtlich "künstlich" erhöht hat, um die Klägerin noch kurz vor deren Ausscheiden aus dem Kreisverband an in Wahrheit nicht zu erwartenden Ausgaben zu beteiligen und sich auf diese Weise eine dem Kreis nicht zustehende Einnahme zu verschaffen. Die Behauptung der Klägerin, der Beklagte habe im Haushaltsjahr 1974 eine zu kostenaufwendige Personalwirtschaft betrieben, findet in den dazu beigezogenen Verwaltungsunterlagen keine Stütze. Die Personalsituation des Kreises Exxx ist seit dem Jahre 1972 wesentlich durch die kommunale Neugliederung beeinflußt worden. Die durch den Zusammenschluß der beiden Altkreise Exxx und Sxxx zum 1. Januar 1972 bedingte Zusammenführung zweier voll funktionsfähiger Personalkörper verursachte einen Personalüberhang, der wegen des von beiden Kreistagen beschlossenen Schutzabkommens nicht durch Entlassungen abgebaut, sondern nur im Wege natürlicher Abgänge reguliert werden konnte. Durch restriktive Personalwirtschaft ist aber in den Folgejahren erreicht worden, daß der durch die Kreisneugliederung entstandene Personalüberhang bis zum 31. Dezember 1974 von 727 Bediensteten auf 621 Bedienstete vermindert werden konnte. Diese innerhalb von nur drei Jahren erzielte Personaleinsparung verdeutlicht das Bemühen des Beklagten um eine sparsame Personalwirtschaft. Der Bereich der Personalkosten ist zudem in den Haushaltsjahren 1972 und 1974 aufsichtsbehördlicher Kritik nicht ausgesetzt gewesen. Daß die Einnahmen und Ausgaben für das Haushaltsjahr 1974 durch den Kreistag des Beklagten eher zu knapp als zu großzügig kalkuliert worden sind, geht schließlich daraus hervor, daß die Jahresrechnung 1974 des Kreises Exxx mit einer Verschlechterung in Höhe von 1.036.001,23 DM und einem Fehlbetrag des Vermögenshaushalts in Höhe von 841.451,40 DM abschließt (vgl. S. 64/65 des Rechenschaftsberichtes). Der Kreistag war auch durch Ziffer 2. der zwischen der Klägerin und dem Kreis Exxx geschlossenen Vereinbarung vom 21. Juni 1972 nicht gehindert, in § 5 der Nachtragshaushaltssatzung den Hebesatz der Kreisumlage 1974 um 3,2 % zu Lasten der Klägerin (und der übrigen Gemeinden des Altkreises Exxx) auf 35,7 % zu erhöhen. Dabei kann offenbleiben, ob die Vereinbarung vom 21. Juni 1972 wegen des von dem Regierungspräsidenten in eingeleiteten Beanstandungsverfahrens rechtswirksam geworden ist. Selbst wenn dies in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts bejaht würde, hätte die Vereinbarung zu Ziffer 2. den Kreistag aus den nachfolgenden Erwägungen nicht rechtswirksam gehindert, den Hebesatz - wie geschehen - zu Lasten der Klägerin zu erhöhen. Der Senat kann im Ergebnis ebenfalls dahingestellt lassen, ob die Kreisumlage bis zu einem gewissen Grade einer vertraglichen Regelung und Ausgestaltung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden überhaupt zugänglich ist. - Verneinend: Wagener, Gemeindeverbandsrecht in Nordrhein-Westfalen (1967), § 45 LKrO, RdNr. 5, (S. 310 f) unter Hinweis auf die Unzulässigkeit sog. Steuervereinbarungen - Auch wenn dies der Fall sein sollte, wäre die Vereinbarung zu Ziffer 2. vom 21. Juni 1972 nicht geeignet gewesen, die dem Kreistag durch das Gesetz zur Regelung des Finanz- und Lastenausgleichs mit den Gemeinden und Gemeindeverbänden (FAG) eröffnete legislative Autonomie rechtswirksam einzuschränken. Keiner abschließenden Beurteilung bedarf es dabei, ob durch Ziffer 2. der Vereinbarung - so die Rechtsauffassung der Klägerin - die absolute Höhe des von der Klägerin in den kommenden vier Haushaltsjahren zu zahlenden Hebesatzes der Kreisumlage oder im Interesse einer einheitlichen Kreisumlage im Kreisverband lediglich die Höchstquote festgelegt werden sollte, um die sich die von der Klägerin in diesem Zeitraum zu zahlende Umlage der von den Gemeinden des Altkreises Sxxx zu zahlenden Umlage annähern sollte. Falls durch die Vereinbarung zu Ziffer 2. vom 21. Juni 1972 - so das Berufungsvorbringen des Beklagten - lediglich die Höchstquote (= 1 %) festgelegt worden sein sollte, um die von der Klägerin in den kommenden vier Haushaltsjahren zu zahlende Kreisumlage sich der von den Gemeinden des Altkreises Sxxx zu zahlenden Umlage annähern sollte, so ist daran durch die Nachtragshaushaltssatzung vom 18. Dezember 1974 nichts geändert worden. Da der Hebesatz der Kreisumlage durch die Nachtragshaushaltssatzung gegenüber den Gemeinden des Altkreises Exxx einheitlich um 3,2 % erhöht worden ist, ist die für dieses Haushaltsjahr vorgesehene Differenz der Kreisumlagesetze zwischen den Gemeinden der Altkreise Exxx und Sxxx in Höhe von 4 % (32,5 % zu 36,5 %) erhalten geblieben. Die erstgenannten Gemeinden hatten fortan 35,7 %, die letztgenannten 39,7 % zu zahlen. Als absolute Begrenzung der Höhe des von der Klägerin in dem Vereinbarungszeitraum zu zahlenden Hebesatzes der Kreisumlage wäre Ziffer 2. der Vereinbarung von dem - näher darzulegenden -gesetzlichen Ermächtigungsrahmen nicht gedeckt und deshalb rechtsunwirksam. Gemäß § 45 KrO können die Kreise, soweit ihre sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, zur Deckung ihres Finanzbedarfs nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden erheben. Die für die Erhebung der Kreisumlage als der Haupteinnahmequelle des Kreises geltenden Vorschriften enthält das jährlich neu erlassene Gesetz zur Regelung des Finanz- und Lastenausgleichs mit den Gemeinden und den Gemeindeverbänden (FAG). Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 des im Zeitpunkt des Vertragsschlusses geltenden FAG 1972, GV NW 1971, S. 538, ist, soweit die sonstigen Einnahmen eines Kreises den Bedarf nicht decken, eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben. Die Kreisumlage wird in Hundertsätzen der für die Gemeinde geltenden Steuerkraftzahlen (§§ 6 und 10 FAG 1972) sowie in einem Hundertsatz der Schlüsselzuweisungen festgesetzt (§ 20 Abs. 2 FAG 1972). - Vgl. zur Ausgleichsfunktion der Kreisumlage im einzelnen Senatsurteil vom 27. März 1979 - XV A 340/78 - (zur Veröffentlichung vorgesehen, besprochen von Roters/Erbguth in Verwaltungsrundschau (VR) 1979, S. 353 f) - Maßstab und Grenze für die Höhe der Kreisumlage ist somit der unter Beachtung der normativ festgelegten Haushaltsgrundsätze (§§ 62 ff GO NW i.V.m. 42 KrO) bestimmte, durch anderweitige Einnahmen nicht gedeckte Restbedarf. "Bedarf" in diesem Sinne ist zwar auch das Ergebnis nachprüfbarer Rechenprozesse, beruht aber in der Hauptsache auf rechtlich nicht nachprüfbaren kommunal-politischen Entscheidungen des Kreises über das künftige Aufgabenprogramm. - Vgl. Senatsurteil vom 19. November 1976 - XV A 256/73 - (nicht veröffentlicht); Schmidt-Jortzig, Zur Verfassungsmäßigkeit von Kreisumlagesätzen, Schriftenreihe des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Heft 27, S. 62; Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 5. September 1975 - I OVG A 49/55 - OVGE 12, 378 f (380 f), Hacker, Die Kreisumlage, in: Der Kreis (2. Bd.), S. 357 f (360) -. Die Entscheidung über den deckungswürdigen Bedarf des Kreises ist Sache des Kreistages, der dabei auch die Bedarfssituation der ihm angehörenden Gemeinden berücksichtigen muß. Freilich ist sein Entscheidungsspielraum durch die Gesetzgebung des Bundes und des Landes (Pflichtaufgaben, übertragene Angelegenheiten), durch Tarifverträge und der Einwirkung des Kreises entzogene Entscheidungen, schließlich durch Höchstgrenzen und/oder Genehmigungsvorbehalte für die Kreisumlage stark eingeengte Maßstab für die Bestimmungen des Bedarfs in dem verbleibenden Bereich der freiwilligen Aufgaben ist das Gemeinwohl, d.h. der Wert, den das Tätigwerden der im Kreis verbundenen Gebietskörperschaften für die Gesamtheit hat. - Vgl. Hacker, a.a.O., S. 360 und in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. III S. 401, OVG Lüneburg, a.a.O., S. 380/381 -. Der zu deckende Bedarf wird - wie bereits das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt hat - von den in dem jeweiligen Haushaltsjahr (pflichtgemäß und freiwillig) zu erfüllenden Aufgaben des Kreises bestimmt. Nicht etwa richtet sich der Umfang der zu erfüllenden Aufgaben nach einem vorgegebenen Bedarfsrahmen. Der Kreistag muß sich deshalb im Wege der verantwortungsbewußten politisch- wertenden Entscheidung jährlich neu darüber schlüssig werden, ob und in welchem Umfang er finanzwirksame Ansprüche der Beteiligten anerkennen und erfüllen will und - namentlich angesichts der bereits feststehenden Pflichtaufgaben - kann. Dieser Verpflichtung kann er sich nicht rechtswirksam entziehen. Durch die in Ziffer 2. der Vereinbarung vom 21. Juni 1972 für die vier folgenden Haushaltsjahre festgelegte langfristige Begrenzung der Steigerungsrate der von der Klägerin in diesem Zeitraum zu leistenden Kreisumlage - sollte sie als Festlegung einer absoluten Höchstgrenze des Hebesatzes auszulegen sein - wäre jedoch dem deckungsfähigen Bedarf des Kreises Exxx ohne Rücksicht auf den tatsächlich zu deckenden, möglicherweise also höheren Bedarf der vier folgenden Haushaltsjahre eine Obergrenze gesetzt worden, die der Kreistag nicht hätte überschreiten dürfen. Eine solche langfristige Selbstbindung der legislativen Autonomie des Kreistages läuft der gesetzlichen Regelung des Finanzausgleichs zwischen Kreis und Gemeinden zuwider. Denn der geringfügige Spielraum, der bei einer auf 1 % beschränkten Steigerungsrate des Hebesatzes der Kreisumlage bestehen bliebe, würde die vom Gesetz vorausgesetzte flexible jährliche Neubestimmung des Bedarfs anhand der sich in dem betreffenden Haushaltsjahr stellenden Aufgaben nicht mehr gewährleisten. Der auf diese Weise selbst geschaffene Konflikt ist im Haushaltsjahr 1974 dadurch deutlich geworden, daß sich die Ausgaben des Kreises Exxx im Pflichtbereich der Sozialhilfe aufgrund gesetzlicher Neuregelung erheblich erhöht und auf diese Weise den Freiraum des Kreises zur Finanzierung freiwilliger Aufgaben eingeschränkt haben. Zur Einhaltung der vertraglich vereinbarten Obergrenze der jährlich zulässigen Hebesatzsteigerung von nur 1 % wäre der gemäß §§ 87 Abs. 2 GO NW, 42 KrO zur Haushaltsausgleichung verpflichtete Kreis nämlich gegebenenfalls vor die Wahl gestellt worden,, zwecks Deckung von Finanzierungslücken entweder willkürlich Einsparungen im personalen Bereich vorzunehmen, die Übernahme bzw. Erfüllung freiwilliger Aufgaben - möglicherweise sogar gegen die Belange des Gemeinwohls - zurückzustellen oder die von den übrigen kreisangehörigen Gemeinden zu erbringende Umlage zum einseitigen Vorteil der Klägerin zu erhöhen. Eine einseitige Benachteiligung der anderen kreisangehörigen Gemeinden sollte jedoch durch die Vereinbarung vom 21. Juni 1972 - unstreitig - gerade vermieden werden. Für die Gemeinden des Altkreises Sxxx ergibt sich dies aus dem die Vereinbarung verbindlich bestätigenden Kreistagsbeschluß vom 21. Juni 1972, demzufolge die Vereinbarung "im Verhältnis zu allen Gemeinden des ehemaligen Kreises Exxx" gelten soll. Für die Gemeinden des Altkreises Sxxx folgt das Verbot einer einseitigen Mehrbelastung dieser Gemeinden aus dem übergeordneten Zweck der Vereinbarung, die unterschiedlichen Umlagesätze innerhalb der kommenden vier Haushaltsjahre dadurch einander anzugleichen, daß sich der höhere Umlagesatz der Gemeinden des Altkreises Sxxx in dem Maße verringerte, in dem sich der niedrigere Umlagesatz der Gemeinden des Altkreises Exxx jährlich erhöhte. Die aus dem dargestellten Sinn und Zweck der Kreisumlage folgende Rechtsunwirksamkeit - vgl. in diesem Zusammenhang Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Juli 1979 - IV C 67/76 -, Monatsschrift für Deutsches Recht (MDR) 1979, S. 962 f (963); Rechtsvorschriften des gesetzten (Spezial-) Rechts, die einem öffentlich- rechtlichen Vertrag entgegenstehen, bewirken dessen Unzulässigkeit und damit Fehlerhaftigkeit; sie führten jedenfalls nach der vor dem Erlaß der Verwaltungsverfahrensgesetze gegebenen Rechtslage zur Nichtigkeit eines sie verletzenden Vertrages - einer absoluten Begrenzung des Hebesatzes der Kreisumlage um - wie hier - jährlich höchstens 1 % schließt die Berufung auf die Grundsätze der Änderung oder des Wegfalls der Geschäftsgrundlage (sog. clausula rebus sic stantibus) von vornherein aus. Entsprechendes gilt für den Gesichtspunkt des von dem Senat in seinem Urteil vom 27. April 1979 - XV A 4/78 - (zur Veröffentlichung bestimmt) näher untersuchten sog. gesetzesabweichenden Vergleichsvertrages, dessen Zulässigkeit unter dem Vorbehalt - hier zu bejahender - überwiegender öffentlicher Interessen steht. - Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1963 - VI C 198.61 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 17, 87 f (93 f) zur Anwendung des Gesetzes zu Art. 131 GG, weiter § 55 des - hier aus zeitlichen Gründen nicht zur Anwendung kommenden - Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes und des Landes Nordrhein- Westfalen - Würde die Vereinbarung zu Ziffer 2. als absolute Höchstgrenze der Steigerungsrate des Hebesatzes verstanden und erwiese sie sich deshalb - wie dargestellt - als rechtsunwirksam, so wäre der Beklagte auch aus Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes nicht gehindert gewesen, den durch § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 1974 festgelegten höheren Umlagesatz gegenüber der Klägerin durchzusetzen. Das Institut des Vertrauensschutzes im Verwaltungsrecht ist in Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 242 BGB - so die Formulierung des Bundesverwaltungsgerichts - „als Einrichtung für den Staatsbürger gegenüber dem ihm überlegenen Staat nebst seiner mächtigen Verwaltung" entwickelt worden. Eines solchen Schutzes bedarf die gemäß Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes an Gesetz und Recht gebundene öffentliche Verwaltung im zwischenbehördlichen Verkehr in der Regel nicht. - Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1965 - V C 21.64 -, BVerwGE 23, 25 f (30 f); ausdrücklich bestätigt durch das Urteil vom 20. Juni 1967 - VC 175.66 -, BVerwGE 27, 215 f (218), auch Urteil vom 17. Dezember 1970 - II C 48.68 -, BVerwGE 36, 108 f (113 f); Becker, Rücknahme fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte und Rückforderung ohne Rechtsgrund gewährter Leistungen, in: Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 1973, 379 f - Diese Regel beansprucht Geltung auch für das Verhältnis zwischen den im vorliegenden Falle beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften. Die konkrete Fallgestaltung rechtfertigt angesichts der einer absoluten Begrenzung der Kreisumlagegesetze entgegenstehenden gewichtigen öffentlichen Interessen keine Ausnahme. - Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Erfolglosigkeit der Berufung auf den Gesichtspunkt von Treu und Glauben gegenüber gesetzeswidrigen Steuervereinbarungen, Urteil vom 5. Juni 1959 - VII C 83.57 -, BVerwGE 8, 329 f (§ 34); auch Bullinger, Vertrag und Verwaltungsakt, res. publica, Beiträge zum öffentlichen Recht, Bd. 9, S. 81 - Die Klägerin und die anderen kreisangehörigen Gemeinden haben nämlich nicht durch die Kreistagssitzung vom 18. Dezember 1974 erstmalig von der Umlagenerhöhung Kenntnis erhalten. Bereits am 4. Oktober 1974 ist in der Presse (vgl. Beiakte Heft 3, Bl. 13) über Aussagen des Beklagten berichtet worden, wonach die Umlageerhöhung in die Nachtragshaushaltssatzung eingeplant sei. Außerdem hat der Beklagte allen Gemeinden des Kreises mit Verfügung vom 24. Oktober 1974 (vgl. Beiakte Heft 3. Bl. 12) die Tatsache der beabsichtigten Umlageerhöhung von 3,2 % mitgeteilt. Den Gemeinden hat somit eine durchaus ausreichende Zeit zur Verfügung gestanden, sich in der eigenen Haushaltsplanung darauf einzurichten. Diese Möglichkeit war auch für die Klägerin gegeben, deren Rat allerdings erst in seiner Sitzung vom 19. Dezember 1974 die I. Nachtragshaushaltssatzung erlassen hat. Da sich die deckungsbedürftigen Mehrausgaben des Kreises im Haushaltsjahr 1974 im übrigen im gleichen Maße anteilig auf die Klägerin wie auf die anderen kreisangehörigen Gemeinden bezogen haben, entspricht die Heranziehung auch dem Grundsatz einer gleichmäßigen Lastenverteilung im Kreisverband. Es hätte bei dieser Haushaltslage dem Gleichbehandlungsgebot widersprochen, wenn die Klägerin von der Umlageerhöhung mit der Folge einer entsprechenden Höherbelastung der übrigen kreisangehörigen Gemeinden verschont geblieben wäre. Daß der Klägerin der Haushaltsüberschuß des Jahres 1974 nicht wie den im Kreis Exxx verbliebenen Gemeinden zugute gekommen ist, ist allein Folge der kommunalen Neugliederung und läßt die dargestellte Berechtigung des Beklagten, die Klägerin zu dem durch § 5 der Nachtragshaushaltssatzung festgelegten höheren Umlagesatz heranzuziehen, unberührt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Rechtssache unter bundesrechtlichen oder verwaltungsverfahrensrechtlichen Gesichtspunkten keine grundsätzliche Bedeutung hat, das Urteil nicht von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und §§ 54, 55 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, die in ihrem Wortlaut mit den entsprechenden Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes übereinstimmen, auf diesen Rechtsstreit keine Anwendung finden (§§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 Ziffer 2 VwGO).