15 A 2626/81

Die Berufung wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Der Rat der Klägerin beabsichtigt, die bestehenden Ratsausschüsse jeweils um ein beratendes Mitglied je Fraktion zu erweitern. Zu diesem Zweck faßte der in seiner Sitzung vom 5. September 1980 folgenden Beschluß: „Jede Fraktion des Rates der Stadt ist berechtigt, in die Sitzungen der Ratsausschüsse, ausgenommen Jugendwohlfahrtsausschuß, aus der Mitte der für den jeweiligen Ausschuß gewählten Stellvertreter einen zusätzlichen mit beratender Stimme zu entsenden. Die Entsendung ist jeweils dem Ausschußvorsitzenden anzuzeigen. Die Beschlüsse des Rates der Stadt vom 13.11.1979 zur Ergänzung des Beschlusses über die Anzahl der Ausschußmitglieder /TOP 5 b) und über die Benennung der beratenden Ausschußmitglieder (TOP 5 c) sowie vom 18.12.1979 über die Bestellung von Stellvertretern für beratende Ausschußmitglieder (TOP 3) sind damit gegenstandslos.“ Unter dem 11. November 1980 beanstandete der Stadtdirektor der Klägerin auf Weisung des Beklagten den Beschluß mit der Begründung, die Besetzung der Ausschüsse mit beratenden Mitgliedern verstoße gegen die abschließende Regelung des § 42 Abs. 1 Satz 6 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979, GV NW S. 594 (GO NW), wonach ein beratendes Mitglied nur von einer Fraktion entsandt werden dürfe, die in dem jeweiligen Ausschuß nicht vertreten sei. In seiner Sitzung vom 12. Dezember 1980 faßte der Rat nach erneuter Beratung der Angelegenheit folgenden Beschluß: „Jede Fraktion des Rates der Stadt ist berechtigt, für die Ratsausschüsse, ausgenommen Jugendwohlfahrtsausschuß und Ausschuß für Angelegenheiten der zivilen Verteidigung, zusätzlich zu den gewählten stimmberechtigten Mitgliedern je ein beratendes Mitglied zu benennen. Als beratende Mitglieder werden hiermit die jeweils 1. stellvertretenden Mitglieder jeder Ratsfraktion – gemäß dem Verzeichnis über die vom Rat der Stadt gewählten Ausschußmitglieder und Stellvertreter – bestellt. Sie werden von den übrigen stellvertretenden Mitgliedern derselben Ratsfraktion in der Reihenfolge vertreten, die auch für die Vertretung der stimmberechtigten Mitglieder festgelegt ist. Absatz 1 des Ratsbeschlusses vom 5.9.1980 über die Entsendung beratender Ausschußmitglieder ist damit gegenstandslos.“ Daraufhin hob der Beklagte durch Verfügung vom 20. Februar 1981 den Beschluß vom 12. Dezember 1980 mit der Begründung auf, der Rat sei mit dem neugefaßten Beschluß bei dem bereits beanstandeten Verstoß gegen § 42 Abs. 1 Satz 6 GO NW verblieben. Mit der dagegen am 19. März 1981 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht: Der vom Beklagten angenommene Rechtsverstoß liege nicht vor, denn § 42 Abs. 1 Satz 6 GO NW enthalte keine abschließende Regelung der Frage, inwieweit beratende Mitglieder in Ratsausschüssen zulässig seien. Die Vorschrift diene lediglich der Sicherstellung eines Minderheitenschutzes, hindere den Rat aber nicht, von der zum regelungsfreien Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehörenden gemeindlichen Organisationshoheit Gebrauch zu machen und weitergehende eigene organisatorische Gestaltungen der Ausschußarbeit vorzunehmen. Die Klägerin hat beantragt, die Verfügung des Beklagten vom 20. Februar 1981 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat zur Begründung ausgeführt: § 42 Abs. 1 Satz 6 GO NW schließe die Möglichkeit aus, unter anderen als den dort genannten Voraussetzungen beratende Ausschußmitglieder zu bestellen. Denn die Gemeindeordnung habe den für die Rechtsstellung der Ratsmitglieder geltenden Grundsatz der Einheit von Beratungs- und Stimmrecht in § 42 Abs. 2 GO NW auf die Ausschußmitglieder übertragen. Folglich sei der Rat gehindert, unter Berufung auf sein allgemeines Organisationsrecht die Mitgliedschaftsrechte der Ausschußmitglieder zu modifizieren und zusätzlich zu den im Besetzungsverfahren nach § 35 Abs. 3 GO NW gewählten stimmberechtigten Ausschußmitgliedern über die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen hinaus weitere nur beratende Mitglieder einzuführen. Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgrunde wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung abgewiesen, aus § 42 Abs. 1 Sätze 6 bis 8 GO NW ergebe sich, daß die Benennung und Bestellung beratender Ausschußmitglieder nicht allgemein, sondern nur zu Gunsten der Fraktion zulässig sei, die in dem betreffenden Ausschuß nicht vertreten sei. Mit der dagegen eingelegten Berufung trägt die Klägerin unter Bezugnahme auf ein Rechtsgutachten ihres Prozeßbevollmächtigen vor: Das Verwaltungsgericht habe auf den positiven Regelungsgehalt des § 42 Abs. 1 GO NW abgehoben und damit den zutreffenden Interpretationsansatz verkannt. Bei der kommunalen Organisationshoheit sei zwischen einer verfassungsunmittelbaren und einer – offenen der verdeckten – staatlich überlassenen (translativen) Organisationshoheit zu unterscheiden. Die Anwendung der hier allein in Betracht zu ziehenden verdeckten translativen Organisationshoheit müsse von dem Grundsatz ausgehen, daß von der Nichtregelung einer Zuständigkeit auf die Befugnis zur Eigengestaltung der gemeindlichen Verfassung zu schließen sei; insoweit bestehe im Zweifel eine Vermutung zu Gunsten der kommunalen Gestaltungsbefugnis. Die Frage, ob sich ein gesetzlicher Ausschluß der gemeindlichen Eigengestaltungskompetenz eindeutig festmachen lasse, sei im Hinblick auf den streitigen Ratsbeschluß zu verneinen. Der Regelungsgehalt dieses Beschlusses erschöpfe sich – im Unterschied zu der im Fall des § 2 Abs. 1 Satz 6 GO NW eintretenden mitgliedschaftlichen Erweiterung des Ausschusses – darin, daß jeweils einem stellvertretenden Ausschußmitglied jeder Fraktion zusätzlich zu den bereits vorgegebenen Mitgliedschaftsrechten ein für die praktische Arbeit sehr sinnvolles Beratungsrecht eingeräumt werde. Dieser marginalen Erweiterung der Mitgliedschaftsrechte stehe § 42 Abs. 1 GO NW nicht entgegen, denn die Vorschrift lege lediglich den gesetzlichen Mindeststandard für die nichtstimmberechtigte Teilnahme an Ausschußsitzungen fest und äußere damit zugleich hinsichtlich der weitergehenden Einräumung von Mitberatungsrechten positive, rechtseinräumende Wirkungen. Die sich daraus ergebende Gestaltungsfreiheit, von der die Klägerin regelmäßig Gebrauch gemacht habe, könne durch die in § 42 Abs. 2 Satz 1 GO NW enthaltene Verweisung auf die für den Rat geltenden Vorschriften nicht eingeschränkt werden, denn eine solche Folgerung werde weder der Organisationshoheit noch den besonderen Strukturen des Ausschußrechts gerecht. Im übrigen sei die Verfügung auch deshalb rechtswidrig, weil ein Beanstandungsverfahren hinsichtlich des aufgehobenen Ratsbeschlusses, der mit dem beanstandeten Beschluß vom 5. September 1980 nicht identisch sei, nicht stattgefunden habe. Die Klägerin beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihrem Klageantrag zu erkennen. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er hält das angefochtene Urteil für richtig und entgegnet auf die Berufungsbegründung: Die von der Klägerin vertretene Auslegung des § 42 Abs. 1 GO NW erscheine auch deshalb bedenklich, weil die Einführung zusätzlicher beratender Mitglieder das politische Kräfteverhältnis in den Ausschüssen abweichend von der zwingenden Vorschrift des § 35 Abs. 3 GO NW festlege. Insoweit sei hier offenkundig, daß mit dem nur von den Fraktionen der CDU und der FDP befürworteten Beschluß das Ziel verfolgt werde, die Position der FDP-Fraktion in den Ausschüssen zu verbessern. Abgesehen davon greife der Beschluß in das Wahlvorchlagsrecht der Fraktionen ein. Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag. Er hält das angefochtene Urteil ebenfalls für richtig und vertieft das Vorbringen des Beklagten zu den Auswirkungen des streitigen Beschlusses auf das politische Kräfteverhältnis in den Ausschüssen. Die Klägerin erwidert dazu unter Bezugnahme auf eine weitere gutachtliche Stellungnahme ihres Prozeßbevollmächtigten: § 35 Abs. 3 GO NW enthalte keine Aussage zu der vom Rat in Anspruch genommenen Organisationshoheit. Das von der Vorschrift allein geschützte Kräfteverhältnis werde nicht berührt, weil die Zahl der gewählten Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder unverändert bleibe. Der streitige Beschluß erlaube nicht etwa die Benennung zusätzlicher beratender Mitglieder, sondern räume nur bereits gewählten Mitgliedern ein Beratungsrecht ein. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und deren Anlagen sowie auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen. Entscheidungsgründe: Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Recht abgewiesen. Die angefochtene Aufsichtsmaßnahme des Beklagten findet ihre Rechtsgrundlage in § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NW. Danach kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Gemeindedirektor und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Von dieser Befugnis hat der Beklagte rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. 1. Der Verfügung des Beklagten ist das von § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NW geforderte Beanstandungsverfahren vorausgegangen. Die wesentliche Bedeutung der formellen Beanstandung (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 3 GO NW) liegt in ihrer Anstoßfunktion: Sie soll dem betroffenen Rat (Ausschuß) Gelegenheit zur Selbstkorrektur des konkret gerügten Rechtsverstoßes geben: erst wenn der Rat (Ausschuß) nach erneuter Beratung bei seinem Beschluß verblieben ist, ist der Weg zur aufsichtsbehördlichen Beseitigung des Rechtsverstoßes frei. Die Funktion der Beanstandung ist daher auch dann erfüllt, wenn der Rat (Ausschuß) bei seinem rechtswidrigen Verhalten in der Weise verbleibt, daß er den gerügten Rechtsverstoß inhaltlich in einen den beanstandeten Beschluß aufhebenden Ersetzungsbeschluß verlagert. In einem solchen Fall bedarf der Ersetzungsbeschluß, soweit er den gerügten Rechtsverstoß unverändert aufnimmt, keiner erneuten Beanstandung; andernfalls hätte es das Beschlußorgan in der Hand, auf jede Beanstandung durch Aufhebung und Wiederholung des rechtswidrigen Beschlusses zu reagieren und damit ein aufsichtsbehördliches Eingreifen auf Dauer zu unterlaufen. Danach war hier eine gesonderte Beanstandung des Ratsbeschlusses vom 12. Dezember 1980 entbehrlich, denn mit diesem Beschluß ist der Rat, ungeachtet der inhaltlichen Unterschiede im übrigen, bei dem mit der Beanstandung des Beschlusses vom 5. September 1980 gerügten Rechtsverstoß verblieben. Der Beschluß vom 12. Dezember 1980 ist insoweit mit dem vorangegangenen Beschluß deckungsgleich, als er in gleicher Weise die (allein beanstandete) institutionelle Einführung beratender Ausschußmitglieder vorsieht. 2. Der Beschluß vom 12. Dezember 1980 verstößt gegen das geltende Recht, denn § 42 Abs. 1 GO NW schließt die institutionelle Einführung beratender Ausschußmitglieder durch eine gemeindliche Organisationsentscheidung aus. Der Gegenstand des – in den Aussagen der Absätze 1 und 2 widersprüchlichen – Beschlusses ergibt sich aus dessen Absatz 2: Die – das Benennungsrecht der Fraktionen nach Abs. 1 des Beschlusses negierende und überholende – Bestellung beratender Ausschußmitglieder aus der Liste der vom Rat vorab gewählten (Fraktions-) Vertreter der Ausschußmitglieder erweitert institutionell die bestehenden und nach Maßgabe des § 35 Abs. 3 GO NW zusammengesetzten Ausschüsse um zusätzliche, nur mit einem Beratungsrecht ausgestattete Mitglieder. Diese mitgliedschaftliche Erweiterung der Ausschüsse ist untrennbarer Bestandteil des hier vollzogenen Bestellungsakts. Insoweit ist der von der Klägerin vorgetragenen gegenteiligen Interpretation, nach der es nicht um die Bestellung zusätzlicher Mitglieder, sondern lediglich um die „marginale Erweiterung der Mitgliedschaftsrechte stellvertretender Ausschußmitglieder“ zu einem beratenden Stimmrecht gehe, entgegenzuhalten, daß stellvertretende Ausschußmitglieder (vom Vertretungsfall abgesehen) kein Mitglied des Ausschusses sind, dem sie (nur) als Vertreter zugeordnet werden und in dem sie folglich auf keine entfaltungsfähigen Mitgliedschaftsrechte haben. Ihr Recht, als Zuhörer an den Ausschußsitzungen teilzunehmen, gründet nicht in einer Mitgliedschft im Ausschuß, sondern in der u.a. die Rats -Mitgliedschaftsrechte konkretisierenden vgl. dazu Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979, S. 250/251 Vorschrift des § 42 Abs. 1 Satz 3 GO NW, in der der Gesetzgeber sämtliche nicht zu Ausschußmitgliedern bestellte Ratsmitglieder, auch soweit sie stellvertretende Ausschußmitglieder sind, den Personen zurechnet, die dem Ausschuß mitgliedschaftlich „nicht angehören“. Von daher ist der auch in der genannten Vorschrift verwandte Begriff des stellvertretenden Ausschußmitgliedes mißverständlich: Es handelt sich nicht um ein Mitglied, sondern um einen Vertreter von Mitgliedern; seine Rechtsstellung gleicht einer Anwartschaft, die sich erst im Vertretungsfall aktualisiert und nur für die Dauer des Vertretungsfalls Mitgliedschaftsrechte entstehen läßt. Die hier vom Rat vorgenommene mitgliedschaftliche Erweiterung der Ausschüsse durch die Einführung beratender Mitglieder ist der Gemeinde durch § 42 Abs. 1 GO NW untersagt. Der Regelungsgehalt des § 42 Abs. 1 GO NW wird wesentlich durch die Bedeutung und den Umfang der kommunalen Organisationshoheit bestimmt. Der Senat geht in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NW) und der überwiegenden Auffassung im Schrifttum davon aus, daß diese Organisationshoheit ihre Grundlage in Art. 78 Abs. 2 Verf NW und in Art. 28 Abs. 2 GG findet. Vgl. dazu u.a. BVerfG, Urteile vom 10. Dezember 1974 – 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73 -, BVerfGE 38, S. 258 ff (278) und vom 24. Juli 1979 – 2 BvK 1/78 -, BVerfGE 52, S. 95 ff (117); VerfGH NW, Urteil vom 17. November 1978 – VerfGH 13/77 -, OVGE 33, S. 318 sowie Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1, 2. Auflage 1984, S. 414; Blümel, Die Rechtsgrundlagen der Tätigkeit der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis (HKWP) Band 1, 1981, S. 251 m.w.N. Der vorliegende Fall gib keinen Anlaß zu einer Auseinandersetzung mit der von der Klägerin schriftsätzlich unter Bezugnahme auf Schmidt-Jortzig, aaO, S. 287 vertretenen differenzierenden Auffassung, nach der zwischen einer – nicht aus Art. 28 Abs. 2 GG, sondern aus den oranisatorischen Grundentscheidungen der Verfassung abgeleiteten – verfassungsunmittelbaren und einer durch einfaches Gesetz staatlich überlassenen (translativen) Organisationshoheit zu unterscheiden sei. Dieser Interpretationsansatz führt, soweit es hier darauf ankommt, zu keinem anderen als dem auch aus Art. 78 Abs. 2 Verf NW und Art. 28 Abs. 2 GG zu gewinnenden Ergebnis. Art. 78 Abs. 2 Verf NW (Art. 28 Abs. 2 GG) gewährleistet den nordrhein-westfälischen Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung, mit dem ihnen ein grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassender Aufgabenbereich sowie die Befugnis zur grundsätzlichen eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt ist. Vgl. dazu u.a. BVerfG, Beschluß vom 12. Januar 1982 – 2 BvR 113/81 -, BVerfGE 56, 216 ff (226). Davon umfaßt ist die mit dem Begriff der Organisationshoheit umschriebene Befugnis der Gemeinden zu eigener Organkreation und zur Ausgestaltung der inneren Organisation Vgl. Stern, aaO S. 414 oder – anders ausgedrückt – zur selbständigen Schaffung der verwaltungsmäßigen Voraussetzungen für die ordnungsgemäße Wahrnehmung der ihnen obliegenden Aufgaben. Vgl. Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 14. Februar 1979 – StGH 2/77 -, NJW 1979, S. 2301 = DVBl 1979, S. 507 = DÖV 1979, S. 406 sowie Blümel, aaO S. 251, Die verfassungsrechtliche Garantie des Selbstverwaltungsrechts ist jedoch nicht unbeschränkt. Der Gesetzgeber darf gemäß Art. 78 Abs. 2 Verf NW (Art. 28 Abs. 2 GG) in den Bereich der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden durch Gesetz eingreifen, soweit dabei der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung unangetastet bleibt vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Mai 1968 – 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, S. 353 ff (365), ständige Rechtsprechung, und der Eingriff im Hinblick auf die Funktion der Garantie ausreichend legitimiert und damit verhältnismäßig erscheint. Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 4. August 1983 – 7 C 2.81 -, DVBl 1983, S. 1153, Inhalt und Umfang des gegen jede gesetzliche Schmälerung geschützten Kernbereichs lassen sich nicht in eine allgemein gültige Formel fassen; sie hängen u.a. ab von der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung und sind zudem Änderungen zugänglich, die in der Linie einer vernünftigen Fortentwicklung des überkommenden Systems liegen, sofern diese Änderungen nicht zur Aushöhung des Selbstverwaltungsrechts führen. Vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Mai 1968, aaO, S. 367; Urteil vom 10. Dezember 1974 aaO, S. 279; Urteil vom 24. Juli 1979, aaO, S. 117. Nach dem historischen Befund fällt die Regelung der Kommunalverfassung seit jeher in die Organisationsgewalt des Staates, nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung. Der Staat kann danach typischerweise das Vorhandensein und die Bildung der Gemeindeorgane, ihre Kompetenzabgrenzung, Willensbildung und Außenvertretungsverhältnisse regeln sowie Verfahrensvorschriften aufstellen. Vgl. dazu u.a. Stern in: Bonner Kommentar (Zweitbearbeitung), Anm. 127 zu Art. 28 GG, sowie von Unruh in: von Münch, Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1982, S. 145. Von dieser Kompetenz hat der Landesgesetzgeber u.a. mit den Bestimmungen der Gemeindeordnung, deren Verfassungsmäßigkeit die Klägerin im Berufungsverfahren nicht mehr in Zweifel zieht, Gebrauch gemacht. Das bedeutet für den Umfang der den Gemeinden verfassungsrechtlich garantierten Organisationshoheit, daß die innere Organisation der Gemeinden zwar grundsätzlich der kommunalen Gestaltungsfreiheit unterliegt, den Gemeinden jedoch die Befugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen ist, soweit der Regelungsgehalt der Gemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt. Dies ist hier durch § 42 Abs. 1 GO NW erfolgt. Der Normcharakter dieser Vorschrift ist dadurch gekennzeichnet, daß deren Einzelregelungen auf zwei in sich geschlossenen Regelungskreisen der Gemeindeordnung bezüglich des Teilnahmerechts einerseits und des Erwerbs der Mitgliedschaft im Ausschuß andererseits sachlich-logisch aufbauen. Innerhalb dieser sich ergänzenden Regelungskreise ist, soweit gesetzlich keine Ausnahmen zugelassen sind, für ortsrechtliche Eigengestaltungen kein Raum, weil der Landesgesetzgeber in Ausübung seiner Organisationsgewalt den Organisationsgegenstand voll ausgeschöpft und damit selbst abschließend geregelt hat. Unter den staatlich ausgefüllten Organisationsgegenstand fällt die von der Klägerin beschlossene Maßnahme. Das ergibt sich aus folgenden grundsätzlichen Überlegungen: Die Grundstruktur des Rechts auf aktive Teilnahme an den Ausschußsitzungen ist in der Gemeindeordnung mitgliedschaftsrechtlich geprägt, und zwar in der Weise, daß die mit der Befugnis zur Mitberatung und Mitentscheidung ausgestattete Teilnahmeberechtigung nur den Ausschußmitgliedern zusteht. Das allein an die Mitgliedschaft im Ausschuß anknüpfende Teilnahmeprinzip findet in personeller Hinsicht seine Bestätigung u.a. in den von dem Erfordernis der Mitgliedschaft ausgehenden Öffnungsklauseln des § 42 Abs. 1 Sätze 1 und 5 aaO, wonach (entgegen der Grundregel) der Bürgermeister stets und ein Ratsmitglied dann, wenn ein von ihm gestellter Antrag beraten wird, an den Sitzungen der Ausschüsse, denen sie nicht angehören beratend teilnehmen dürfen. Der sachliche Umfang des Teilnahmerechts hingegen erschließt sich, sofern er nicht schon mit der Mitgliedschaft als vorgegeben angesehen wird, sowohl aus der Verweisung auf die für den Rat geltenden Vorschriften (§ 42 Abs. 2 Satz 1 GO NW) als auch aus der Sondernorm des § 42 Abs. 1 Satz 8 aaO, die für die nach den Sätzen 6 und 7 aaO zugewählten Ausschußmitglieder das vom Gesetzgeber mit der Mitgliedschaft an sich vorausgesetzte volle Teilnahmerecht ausdrücklich auf ein bloßes Beratungsrecht reduziert. Das durch die genannten Sondernormen belegte Prinzip, wonach grundsätzlich nur Ausschußmitglieder zur aktiven Teinahnahme berechtigt sind und die Mitgliedschaft grundsätzlich ein einheitliches Beratungs- und Stimmrecht verleiht, deckt den Organisationsgegenstand vollständig ab; es ist in seiner Geschlossenheit durch Ortsrecht nicht ausfüllungsfähig. So auch Schmidt-Jortzig, aaO, S. 250/251. Das bedeutet, daß eine Gemeinde gehindert ist, über die gesetzlich bestimmten oder zugelassenen Ausnahmen hinaus Nichtmitgliedern aktive Teilnahmerechte einzuräumen und/oder die vollen Teilnahmerechte von Mitgliedern zu modifizieren. Ergänzt werden die Prinzipien des aktiven Teilnahmerechts durch das den Erwerb der Mitgliedschaft und die Ausschußzusammensetzung regelnde Besetzungsmodell des § 35 Abs. 3 GO. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber sein Organisationsermessen dahin ausgeübt, daß die Ausschußsitze, sofern nicht ein einstimmiger Ratsbeschluß über einen einheitlichen Wahlvorschlag ergeht, nach den Grundsätzen der mathematischen Proportion auf die Wahlvorschläge der im Rat vertretenen Fraktionen und Gruppen zu verteilen sind. Auch diese Regel ist in sich geschlossen; sie schreibt vor, daß der Erwerb der Mitgliedschaft eine Wahl voraussetzt, die ihrerseits prinzipiell den genannten Grundsätzen der Verhältniswahl entsprechen muß. Damit ist gesetzlich ein Organisationsmodell vorgegeben, nach dem die Ausschüsse in ihrer personellen Zusammensetzung ein proportional verkleinertes Abbild des Rates darstellen. Das wird bestätigt durch die in ihrem sachlich-logischen Zusammenhang von der Modellvorstellung ausgehenden Vorschriften des § 42 Abs. 1 Sätze 6 bis 9 aaO. Danach können Fraktionen, die in einem Ausschuß nicht vertreten sind, also bei der prinzipiell geforderten Verwirklichung des Organisationsmodells nicht zum Zuge gekommen sind, für diesen Ausschuß ein Ratsmitglied (oder einen sachkundigen Bürger) benennen, das vom Rat zum Ausschußmitglied bestellt wird, im Ausschuß jedoch nur mit beratender Stimme mitwirkt. Diese Sondernormen erweitern das prinzipiell festgelegte Organisationsmodell für einen in seinen Voraussetzungen fest umgrenzten Fall und belegen damit die Erkenntnis, daß das Modell im übrigen den Organisationsgegenstand vollständig abdeckt, mit der Folge, daß es einer ortsrechtlichen Modifizierung nicht zugänglich ist. Daraus folgt, daß eine Gemeinde gehindert ist, über die gesetzlich bestimmten Ausnahmen hinaus ihre Ausschüsse durch eine außerhalb des § 35 Abs. 3 GO NW erfolgende Zuwahl von Mitgliedern institutionell zu erweitern. Danach beurteilt, verstößt der streitige Beschluß gegen § 42 Abs. 1 GO NW, denn die in der Vorschrift enthaltenen bzw. von ihr aufgenommenen, durch Organisationsentscheidungen des Landes ausgefüllten Regelungskreise des Teilnahmerechts und der mitgliedschaftlichen Ausschußzusammensetzung lassen für das Vorhaben der Klägerin unter keinem denkbaren Gesichtspunkt Raum: In ihrer Eigenschaft als stellvertretende Ausschußmitglieder sind die im Beschluß genannten Personen keine Mitglieder des Ausschusses; solchen Personen aber dürfen – soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist – ortsrechtlich keine aktiven Teilnahmerechte eingeräumt werden. Die im Beschluß vorgenommene Zuwahl hingegen kann eine Mitgliedschaft nicht herbeiführen, weil sie gegen das Postulat der proportionalen Zusammensetzung der Ausschüsse verstoßen würde und eine der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen nicht eingreift. Könnte übrigens die Zuwahl eine Mitgliedschaft begründen, so dürfte der für Mitglieder landesrechtlich festgelegte Umfang des aktiven Teilnahmerechts nicht ortsrechtlich auf ein bloßes Beratungsrecht reduziert werden. So im Ergebnis auch Kottenberg/Rehn, Gemeindeordnung NW, Kommentar, Stand April 1983, Anm. I, 1; I, 5 und II, 1 zu § 42 GO; von Loebell/Salmon, Gemeindeordnung NW, Kommentar, Stand März 1982, Anm. 5, 6 und 7 f zu § 42 GO. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO. Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§§ 132 Ab. 2, 137 Abs. 1 VwGO).