13 A 2568/88

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Auf Antrag des Klägers erteilte der Beklagte diesem unter dem 25. November 1986 eine Genehmigung zum Verkehr mit Mietwagen zum Zwecke des Krankentransportes von Nichtnotfallpatienten mit Krankenkraftwagen, die bis 24. November 1990 befristet wurde. Zugleich machte der Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung folgende Auflagen: "1. Die Krankenkraftwagen sind mit einem Fahrer und einer Begleitperson zu besetzen. Der Fahrzeugführer muß als Sanitätshelfer (Ausbildungsumfang 60 Stunden) ausgebildet sein und die Begleitperson über eine qualifizierte Mindestausbildung als sogenannter Rettungssanitäter auf der Grundlage der Empfehlung des Bund/Länderausschusses "Rettungswesen" und des hierzu erarbeiteten Gegenstands- und Lernzielkatalogs (520-Stunden-Ausbildung) mit entsprechendem Qualifikationsnachweis verfügen. 2. Bei Neueinstellungen während der Gültigkeitsdauer der Genehmigung müssen die Ausbildungsvoraussetzungen der Nr. 1 für den Fahrzeugführer und die Begleitperson der Genehmigungsbehörde vor Aufnahme der Tätigkeit nachgewiesen werden. 3. Die Personen mit der qualifizierten Ausbildung als sogenannte Rettungssanitäter haben der Genehmigungsbehörde je Kalenderjahr wiederkehrend die Teilnahme an einer Fortbildung für sogenannte Rettungssanitäter nachzuweisen. Die Fortbildung muß mindestens 30 Zeitstunden umfassen. Eine entsprechende Bescheinigung eines dafür autorisierten Ausbilders ist der Genehmigungsbehörde vorzulegen. 4. Die Person, die während der Betriebsbereitschaft des Unternehmens am Betriebssitz die Beförderungsaufträge für den Unternehmer entgegennimmt, muß bei der Ausübung ihrer Tätigkeit die Ausbildungsvoraussetzungen der Nr. 1 (Rettungssanitäter) erfüllen. ... 6. In der Krankenbeförderung dürfen Personen nach Ablauf von 2 Jahren seit der letzten Untersuchung nur weiterbeschäftigt werden, wenn durch erneute ärztliche Untersuchung die gesundheitliche Eignung im Sinne der Nr. 11 der Genehmigungsbehöde nachgewiesen wird. Bei Neueinstellungen während der Gültigkeitsdauer der Genehmigung hat der Unternehmer die Erfüllung der Voraussetzungen nach Nr. 11 der Genehmigungsbehörde vor Aufnahme der Tätigkeit nachzuweisen. 7. Der Unternehmer hat gegenüber der Genehmigungsbehörde alle 2 Jahre nach der erstmaligen Zulassung des Krankenkraftwagens in seinem Unternehmen durch ein Gutachten des Technischen Überwachungs-Vereins (TÜV) oder des Deutschen Kraftfahrzeugüberwachungs-Vereins (DEKRA) nachzuweisen, daß die Voraussetzungen der DIN-Vorschriften erfüllt sind. ... 9. Wird erkannt, daß bei einem Notfall die personellen und/oder technischen Kapazitäten des Unternehmens nicht ausreichen, ist unverzüglich die Leitstelle des örtlich zuständigen öffentlichen Rettungsdienstes zu unterrichten. 10. Außerhalb der Betriebsbereitschaft ist sicherzustellen, daß durch fernmeldetechnische Vorkehrungen Aufträge an den örtlich zuständigen öffentlichen Rettungsdienst automatisch weitergeleitet werden oder daß der Anrufer durch Anrufbeantworter auf die Notrufnummer 112 des örtlich zuständigen öffentlichen Rettungsdienstes verwiesen wird. 11. Vor Aufnahme der Tätigkeit ist durch eine ärztliche Untersuchung die gesundheitliche und körperliche Eignung des Personals nachzuweisen. In dem ärztlichen Zeugnis ist auch zu bestätigen, daß die untersuchte Person nicht an einer meldepflichtigen übertragbaren Krankheit im Sinne des Bundesseuchengesetzes (BSeuchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.12.1979 (BGBl. I S. 2262), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. Juni 1985 (BGBl. I S. 1254) erkrankt oder dessen verdächtig ist und daß sie Krankheitserreger dauernd oder vorübergehend nicht ausscheidet. Das geforderte Zeugnis ist mir über das Gesundheitsamt, das für die Überprüfung zuständig ist, vorzulegen. 12. Der Betriebssitz muß über ausreichende Fernmeldeeinrichtungen verfügen. Die für die Auftragsannahme öffentlich bekanntgegebene Telefonnummer muß ein Anschluß für ausschließlich kommende Gespräche sein. Die eingehenden Gespräche sind mittels Tonträger aufzuzeichnen. Darüber hinaus muß ein weiterer Fernsprechanschluß vorhanden sein. Weiterhin muß der Betriebssitz über eine Feststation des öffentlichen Landfunks verfügen. Entsprechende Bescheinigungen oder Rechnungen der Deutschen Bundespost sind der Genehmigungsbehörde innerhalb von 8 Wochen nach Genehmigungserteilung vorzulegen." Den Widerspruch des Klägers gegen die vorstehenden Auflagen wies der Regierungspräsident mit Bescheid vom 3. November 1987 zurück. Daraufhin hat der Kläger am 7. Dezember 1987 vor dem Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben, mit der er sich gegen die Auflagen insbesondere mit folgender Begründung wendet: Die Auflagen hätten sich nicht nach dem Erlaßentwurf der Minister für Verkehr und Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen richten dürfen, da der Erlaß erst am 12. Februar 1987 in Kraft getreten sei. Bei Erlaß des Bescheides habe noch der Runderlaß der Minister für Verkehr und Gesundheit vom 29. August 1987 gegolten und hätte angewandt werden müssen. Allerdings seien grundsätzliche Bedenken angebracht, daß Landesbehörden zuständig sein könhten für Normsetzung im Bereich des Personenbeförderungsrechts. Schließlich bedürften die getroffenen Regelungen nach der Wesentlichkeitstheorie einer gesetzlichen Grundlage. Die Auflagen seien im übrigen nicht geeignet und nicht erforderlich, um eine ordnungsgemäße Ausübung der genehmigten Krankentransporte sicherzustellen, oder aber unverhältnismäßig. Sie dienten vor allem dazu, den durch die öffentliche Hand betriebenen Krankentransportdiensten einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Unter dem 29. April 1988 wurde dem Kläger der Verkehr mit Mietwagen zum Zwecke des Krankentransports von Notfallpatienten mit Krankenkraftwagen vom Beklagten genehmigt. Dieser Genehmigung waren u.a. die hier angefochtenen Auflagen erneut beigefügt. Den gegen diese und weitere Auflagen gerichtete Widerspruch wies der Regierungspräsident mit Widerspruchsbescheid vom 30. August 1988 zurück. Klage hat der Kläger insofern nicht erhoben. Der Kläger hat beantragt, die Auflagen Nr. 1 bis 4, 6, 7 und 9 bis 12 der Genehmigung des Beklagten vom 25. November 1986 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungs- präsidenten vom 3. November 1987 aufzuheben. Durch Urteil vom 16. September 1989 hat das Verwaltungsgericht Köln die Klage entsprechend dem Antrag des Beklagten abgewiesen; auf die Begründung wird Bezug genommen. Gegen dieses ihm am 18. Oktober 1988 zugestellte Urteil hat der Kläger am 14. November 1988 Berufung eingelegt, die er nicht begründet hat. Der Kläger beantragt sinngemäß, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen. Der Beklagte und der Vertreter des öffentlichen Interesses haben beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren Vorbringens der Parteien wird auf die Streitakten und die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Berufung ist zulässig, sie hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Teilweise ist die Klage unzulässig geworden, nämlich soweit der Kläger Auflagen weiterhin anficht, denen er deshalb nachkommen muß, weil sie bestandskräftig der Genehmigung zum Transport von Notfallpatienten beigegeben sind und für deren Anfechtung der Kläger hinsichtlich des Transports für Nichtnotfallpatienten kein gesondertes Rechtsschutzbedürfnis hat. Dies gilt für die Auflagen Nr. 2, 3, 6, 10, 11 und teilweise für die Auflage Nr. 12, jedoch nicht für die dort auch geregelte Aufzeichnungspflicht der eingehenden Gespräche. Im übrigen hat der Senat aber auch keine Zweifel an der materiellen Berechtigung der vorstehend genannten Auflagen. Da der Kläger die Berufung trotz Aufforderung nicht begründet hat, verweist der Senat insofern auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Urteils. Soweit der Klage nicht das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, ist sie als Anfechtungsklage zulässig. Bei den strittigen Auflagen handelt es sich weder um Inhaltsbestimmungen der erteilten Genehmigung, vgl. hierzu: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 17. Februar 1984 - 7 C 8.82 -, Entscheidungen des BVerwG (BVerwGE) 69, 37, noch um modifizierende Auflagen vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 12. März 1982 - 8 C 23.80 -, BVerwGE 65, 139, die beide nur mit einer Verpflichtungsklage auf Gewährung einer uneingeschränkten Begünstigung überwunden werden könnten. Um Inhaltsbestimmungen oder modifizierende Auflagen, die rechtlich von der Bewilligung nicht zu trennen sind und mithin wegen der Unteilbarkeit des im Streit befindlichen Gegenstandes nicht isoliert angefochten und aufgehoben werden können, handelt es sich deshalb nicht, weil sich an dem Inhalt der Genehmigung nach § 49 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) nichts ändert, wenn die Auflagen ganz oder teilweise wegfallen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1970 a.a.0. Es liegt hier gerade kein Fall vor, in dem durch Aufhebung der Auflagen die von der Behörde gewährte Begünstigung durch eine Begünstigung von ganz anderem Inhalt ersetzt würde. Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1982, a.a.0.; Weyreuther, Modifizierende Auflagen, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1984, 365. Die Auflagen sind als solche bezeichnet und ausgestaltet, indem sie Verpflichtungen des Klägers festlegen, die zu der Genehmigung hinzutreten. Als solche sind sie grundsätzlich selbständig anfechtbar und daher grundsätzlich auch selbständig aufhebbar, anders als eine Bedingung. Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1970 - IV C 165.65 -, BVerwGE 36, 145. Entscheidend für die Einstufung der Auflagen als einfache Auflagen ist, daß der Gegenstand der Genehmigung, nämlich der Krankentransport mit Pkw, durch die Beifügung der Auflagen oder deren Wegfall nicht verändert wird. Die erteilte Genehmigung ist auch ohne die Auflagen eine solche nach § 49 Abs. 4 PBefG und entspricht der Rechtsordnung. Vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1984, 366 mit kritischer Besprechung von Stelkens, Das Problem Auflage, NVwZ 1985, 469. Um Bedingungen handelt es sich trotz der Erwähnung dieses Begriffs in der Überschrift zu den Auflagen nicht. Nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NW (VwVfG NW) ist eine Bedingung eine Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Diese Wirkung hat keine der getroffenen Bestimmungen. Auch in der sonstigen Rechtsprechung werden Regelungen der vorliegenden Art als selbständig anfechtbare Auflagen angesehen. Oberverwaltungsgericht (OVG) Lüneburg, Urteil vom 16. April 1986 - 7 A 125/85 -, Eildienst Städtetag NW (Eild St NW) 1986, 2; Verwaltungsgericht (VG) Münster, Urteil vom 22. Dezember 1987 - 7 K 1215/87 -, Verkehrsrecht-Sammlung (VRS) Bd. 74 Nr. 195 (S. 475). Schließlich hält auch der Beklagte selbst die Auflagen für selbständig anfechtbar. Die noch näher zu beurteilenden Auflagen Nr. 1, 4, 7, 9 und 12 (teilweise) finden ihre Rechtsgrundlage in § 16 Abs. 1 PBefG. Danach kann eine Genehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, die sich im Rahmen des Personenbeförderungsgesetzes und der zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften halten müssen. Diese Regelung stellt eine zulässige Ermächtigung im Sinne des § 36 Abs. 1 VwVfG NW dar, wonach ein Verwaltungsakt, auf den bei Erfüllung der dafür erforderlichen Voraussetzungen ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden darf, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, daß die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Die genannten Auflagen halten sich im Rahmen des Gesetzes, da sie dazu dienen, das Erfordernis des § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG, nämlich Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes, zu gewährleisten, ohne einen "Luxusstandard" zu verlangen, der nur wünschenswert, aber nicht nach dem Maßstab des Gesetzes geboten wäre. Vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 19. Juni 1985 - 7 B 10.85 -, Buchholz Ordnungsnummer 442.01 § 49 PBefG Nr. 1; OVG Lüneburg, Urteil vom 16. April 1986 a.a.O. Da somit die Auflagen auf Gesetz beruhen, rügt der Kläger zu Unrecht eine Verletzung der Wesentlichkeitstheorie, wonach wesentliche Regelungen der gesetzlichen Grundlage bedürften. Auch greift nicht durch, daß der gemeinsame Runderlaß des Ministers für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr (MSWV) und des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) vom 12. Februar 1987, MBl NW 487, wegen fehlender Regelungszuständigkeit der Länder nicht hätte ergehen dürfen, wie der Kläger meint. Die Länder vollziehen auch die Gesetze , für die der Bund - wie hier gemäß Art. 74 Nr. 22 des Grundgesetzes (GG) für das Kraftfahrwesen - die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hat (Art. 30 GG). Die Länder sind deshalb ohne weiteres befugt, ermessensbindende Richtlinien zu erlassen, wie dies hier geschehen ist. Solche - internen - Richtlinien haben ihre Bedeutung nur im . Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie können deshalb auch geändert werden. Für eine Änderung ist nicht zwingend erforderlich, daß die veröffentlichte Vorgängerregelung durch eine diesbezügliche Veröffentlichung der Neuregelung außer Kraft gesetzt ist. Die Verwaltung kann ihre Praxis auch dadurch rechtmäßig ändern, daß sie zunächst unveröffentlichte neue Richtlinien - z.B. zur Gewinnung von Erfahrungen probehalber - anwendet, wie dies hier geschehen ist. Fragen des Vertrauensschutzes des Klägers stellen sich schon deshalb nicht, weil jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides, auf den bei der hier vorzunehmenden Rechtmäßigkeitsprüfung abzustellen ist, der Runderlaß vom 12. Februar 1987 bereits auch veröffentlicht und derjenige von 1977 aufgehoben war. Im übrigen hat der Kläger nicht substantiiert vorgetragen, inwiefern er in seinem schutzwürdigen Vertrauen verletzt worden ist. Die zu prüfenden Auflagen sind zur Gewährleistung von Sicherheit und Leistungsfähigkeit eines Betriebes zum Krankentransport geeignet sowie erforderlich und verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dies gilt zunächst für die Auflage Nr. 1. Danach ist der Krankentransportwagen (KTW) mit einem Fahrer und einem Begleiter zu besetzen, wobei der Fahrer 60 Stunden zum Sanitätshelfer und der Begleiter 520 Stunden zum Rettungssanitäter ausgebildet sein muß. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat anwesende Vertreter des MAGS hat glaubhaft versichert, daß dies dem Bundesstandard entspricht. Es hat sich auch kein Anhaltspunkt für die Richtigkeit der Behauptung des Klägers gefunden, diese die Wirtschaftlichkeit der Privatbetriebe erheblich belastende Regelung werde von den Stellen des öffentlich-rechtlichen Rettungswesens selbst nicht eingehalten und diene nur dazu, den Wettbewerb zum Nachteil der Privatunternehmer zu verzerren. In einem Erlaß vom 25. Januar 1988 hat der MAGS zur Ausbildung des Rettungsdienstpersonals ausdrücklich folgendes ausgeführt: "Da Patienten vor und während der Beförderung mit einem Krankentransportwagen zu Notfallpatienten werden können, muß gleichfalls sichergestellt sein, daß unverzüglich die erforderliche fachgerechte Hilfe durch den Rettungssanitäter gewährleistet werden kann. Eine Differenzierung des Ausbildungsstandes unter dem Gesichtspunkt des eingesetzten Fahrzeugs - Rettungswagen oder Krankentransportwagen - oder des eingesetzten Personals - Hauptberufliche, Ehrenamtliche, Zivildienstleistende - ist aus rettungsdienstlichen Gründen nicht vertretbar... Sollte das im öffentlich organisierten Rettungsdienst eingesetzte Personal in Ausnahmefällen - wie dem vorliegenden - die Mindestausbildung nach dem 520-Stunden-Programm nicht besitzen, ist es Aufgabe der Aufsichtsbehörde, umgehend für Abhilfe zu sorgen. ..." Die Möglichkeit, daß auch Nichtnotfallpatienten auf dem Transport zu Notfallpatienten werden können, rechtfertigt nicht nur die geforderte Ausbildungsqualifikation als Rettungssanitäter für den Beifahrer, sondern auch das Erfordernis, daß der Fahrzeugführer als Sanitätshelfer ausgebildet sein muß. Macht man sich deutlich, daß bei 100 Transporten nach der Statistik in etwa fünf Fällen eine solche Komplikation eintritt, so war der Beklagte im Interesse der Gefahrenabwehr zu der getroffenen Regelung erkennbar berechtigt. Vgl. VG Münster, Urteil vom 22. Dezember 1987, a.a.O. Durch den Widerspruchsbescheid ist klargestellt, daß die Regelung nicht abschließend ist, so daß der Einsatz vergleichbar oder höher qualifizierter Personen nach Zustimmung des Beklagten möglich bleibt. Auch die Auflage Nr. 4, nach der die Person, die während der Betriebsbereitschaft des Unternehmens am Betriebssitz die Beförderungsaufträge für den Unternehmer entgegennimmt, bei der Ausübung ihrer Tätigkeit - wie das Leitstellenpersonal im öffentlich organisierten Rettungsdienst - die Ausbildungsvoraussetzungen als Rettungssanitäter erfüllen muß, ist rechtmäßig. Das Unternehmen des Klägers, das inzwischen auch Notfallpatienten befördern darf, dies jedoch nur zu bestimmten Stunden tut, wird häufig auch außerhalb dieser Betriebszeit in Notfällen angerufen werden. Außerdem hat das Vorhandensein eines KTW zumindest für die Nachbarschaft unabhängig von der Berechtigung zum Transport von Notfallpatienten eine gewisse Werbewirkung. Die von der Leitstellenperson im Betrieb des Klägers sehr schnell zu treffenden Entscheidungen sind häufig gravierend. Oftmals wird aufgrund nur unvollständiger Informationen über das Krankheitsbild bzw. die Transportnotwendigkeit die Entscheidung darüber zu treffen sein, ob es sich um einen Nichtnotfalltransport handelt oder der Anrufer weiter verwiesen werden muß. Vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18. November 1988 - 7 K 4365/87 -, nicht veröffentlicht (n.v.). Auch die Auflage Nr. 7 betreffend die zweijährliche Vorlage eines Gutachtens des TÜV oder des DEKRA über die Einhaltung der DIN-Vorschriften in dem KTW ist offensichtlich sachgerecht, da sie den Unternehmer zur Einhaltung des gebotenen Standards anhält und somit der Gefahrenabwehr dient. Die Auflage Nr. 9, daß bei einem Notfall die Leitstelle des örtlich zuständigen öffentlichen Rettungsdienstes zu unterrichten ist, rechtfertigt sich daraus, daß diese Leitstelle immer besetzt sein muß, während bei der Unterrichtung anderer Unternehmer wertvolle Zeit verlorengehen kann. Für die Anfechtung der Auflage Nr. 12 hat der Kläger ein Rechtsschutzbedürfnis nur noch, soweit es darum geht, die eingehenden Gespräche mittels Tonträger aufzuzeichnen. Auch diese Auflage ist rechtmäßig. Sie dient sowohl dem Unternehmer als auch dem Patienten zur Beweissicherung in Schadensfällen, kann aber auch eine genauere Einhaltung des Verbots des Transports von Notfallpatienten mit bestimmten Fahrzeugen bewirken und dient somit auch der Gefahrenabwehr. Daß nach § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG der Eingang eines Beförderungsauftrages am Betriebssitz oder in der Wohnung von dem Mietwagenunternehmer buchmäßig zu erfassen und die Aufzeichnung ein Jahr aufzubewahren ist, steht der getroffenen Regelung nicht entgegen, da es sich bei der schriftlichen Aufzeichnungspflicht um Mindestanforderungen handelt, die für den Transport von Kranken sehrwohl zum Zweck der Gefahrenabwehr modifiziert werden kann. Hat die Berufung somit keinen Erfolg, trifft den Kläger die Kostenfolge des § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwG). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.