15 A 4597/02

Die Berufung wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Der Beklagte forderte mit Schreiben vom 9. Januar 2001 bei der Klägerin die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2001 an, nachdem der Kreistag am 20. Dezember 2000 die Haushaltssatzung des Kreises F. für das Haushaltsjahr 2001 beschlossen hatte. Nach diesem Schreiben entfiel auf die Klägerin eine Kreisumlage von 10.817.182 DM bei einer monatlichen Abschlagszahlung von 901.432 DM. Der Beklagte bat, diesen letzteren Betrag jeweils zum 20. des Monats auf eines der Konten der Kreiskasse zu überweisen. Die Klägerin überwies den Januarbetrag mit Wertstellung zum 7. Februar 2001. Nach § 5 Abs. 2 der Haushaltssatzung des Kreises F. für das Haushaltsjahr 2001 ist die Kreisumlage in gleichen Monatsraten jeweils zum 20. eines jeden Monats zu zahlen. Erfolgt die Wertstellung der Zahlung nicht am Fälligkeitstag, werden Verzugszinsen in Höhe von 6 % p.a. für die ausstehenden Beträge erhoben. Mit Bescheid vom 19. Februar 2001 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin wegen der verspäteten Zahlung Verzugszinsen in Höhe von 2.403,82 DM fest. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2001 zurück. Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat sich die Klägerin weiter gegen den Zinsbescheid gewandt und vorgetragen: Im öffentlichen Recht gebe es keine allgemeine Verzinsungsregelung. Eine spezielle Anspruchsgrundlage für den geltend gemachten Zinsanspruch bestehe nicht. § 233 Satz 1 der Abgabenordnung stelle schon deshalb keine Ermächtigungsgrundlage für die Zinsfestsetzung dar, weil die Vorschrift nicht anwendbar sei. Bei der Kreisumlage handele es sich um keine Kommunalabgabe, für die allein § 12 des Kommunalabgabengesetzes die weitgehende Anwendung der Abgabenordnung anordne. Außerdem erlaube § 233 Satz 1 der Abgabenordnung eine Verzinsung nur, soweit sie gesetzlich vorgesehen sei. Daran fehle es gerade. Auch § 240 der Abgabenordnung stelle keine Ermächtigungsgrundlage dar, da - unbeschadet der Unanwendbarkeit der Abgabenordnung überhaupt - diese Vorschrift lediglich Säumniszuschläge, aber keine Verzinsung betreffe. Auch eine analoge Anwendung der Abgabenordnung sei nicht möglich, da Kommunalabgaben und Umlagen eine unterschiedliche Zweckrichtung verfolgten, so dass die Regelungsgegenstände unvergleichbar seien. § 5 Abs. 2 Satz 2 der Haushaltssatzung biete ebenfalls keine Anspruchsgrundlage, da es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für diese Haushaltssatzungsregelung fehle. Eine Kompetenz zur Regelung einer Verzinsungspflicht stehe dem Kreis auch nicht im Hinblick auf die Kompetenz zur Regelung der Kreisumlage zu. Schon die Festsetzung monatlicher Fälligkeitszeitpunkte sei bedenklich. Erst recht gelte dies für eine zusätzliche Verzinsungsregelung. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2001 und dessen Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2001 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat vorgetragen: Die Zulässigkeit der Festsetzung von Säumniszuschlägen ergebe sich aus § 240 der Abgabenordnung, der über den direkt oder jedenfalls entsprechend anwendbaren § 12 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b des Kommunalabgabengesetzes gelte, je nachdem, wie man die Kreisumlage rechtlich einstufe. Selbst wenn man eine analoge Anwendung des § 240 der Abgabenordnung nicht für möglich halte, habe der Kreis jedenfalls aufgrund seiner Kompetenz zur Festsetzung der Kreisumlage als Annex auch die Kompetenz zur Regelung des Verfahrens der Erhebung dieser Umlage und damit auch von Säumniszuschlägen bei Verspätung der Zahlung. Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und insbesondere ausführt: Da der Kreis der Gemeinde bei der Festsetzung der Kreisumlage hoheitlich und gegebenenfalls mit Verwaltungszwang gegenübertrete, bedürfe es wie im Verhältnis zwischen Bürger und Staat für einen solchen Eingriff einer Ermächtigungsgrundlage. Diese könne allein in einer Satzungsregelung nicht gesehen werden, die sich nicht auf eine spezielle gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen könne. Die Wichtigkeit der Kreisumlage rechtfertige keine eigenmächtige Verzinsungsregelung, da durch sie in die verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden in Form der Finanzhoheit eingegriffen werde. Die Finanzhoheit garantiere den Kreisen eine eigenverantwortliche Regelung der Einnahmen und Ausgaben lediglich im Rahmen der Gesetze. Die Verzinsungsregelung gehöre nicht zu dem dem Kreis überwiesenen Regelungsbereich im Rahmen der Festsetzung der Kreisumlage, sondern stelle einen Eingriff eigener Qualität dar. Im Übrigen sei eine Verzinsungsregelung mit § 1 Abs. 1 der Kreisordnung unvereinbar, da dort der Gemeinschaftsgedanke zwischen Kreis und Gemeinden niedergelegt sei, mit dem sich das Druckmittel einer Verzugszinsenregelung nicht vereinbaren lasse. Die Klägerin beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2001 und dessen Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2001 auf- zuheben. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er bezieht sich zur Begründung seines Antrages auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts sowie seinen erstinstanzlichen Vortrag. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Der angegriffene Verwaltungsakt ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Zutreffend führt die Klägerin allerdings aus, dass der angegriffene Zinsbescheid sich nicht schon aus einer allgemeinen Verzinsungspflicht in entsprechender Anwendung des bürgerlichen Rechts rechtfertige. Es ist geklärt, dass im öffentlichen Recht außer bei vertraglichen Ansprüchen Verzinsungsansprüche einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage im jeweiligen Fachrecht bedürfen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2002 - 9 C 6.01 -, BVerwGE 116, 312 (323); differenzierend und unter Berücksichtigung älterer Rechtsprechung Ulf Fischer, Die öffentlich-rechtliche Geldforderung - unter besonderer Berücksichtigung ihrer Verzinsung -, Dissertation, Bonn 1968, S. 169 ff. Die Regelungen der Abgabenordnung (AO), insbesondere die Versäumniszuschlagsregelung in § 240 AO, geben keine Grundlage für den angegriffenen Bescheid ab. Zwar ordnet § 1 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) die Anwendung des § 12 des Gesetzes, der in weiten Teilen auf die Abgabenordnung verweist, auch für Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben an, die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden aufgrund anderer Gesetze erhoben werden. Jedoch handelt es sich bei der hier in Rede stehenden Kreisumlage nicht um eine Abgabe im Sinne der Vorschrift. Die Kreisumlage ist keine Abgabe, auch nicht im weiteren Sinne, sondern ein Instrument des Finanzausgleichs zwischen dem Gemeindeverband und den kreisangehörigen Gemeinden als öffentlichen Aufgabenträgern. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66; Driehaus, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 2004), § 1 Rdnr. 36; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Aufl., Rdnr. 979. Dem steht wegen der unterschiedlichen Zweckrichtung nicht entgegen, dass nach verbreiteter Meinung die Kreisumlage Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist. Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 80 Rn. 57. Der Bescheid rechtfertigt sich vielmehr aus § 5 Abs. 2 der Haushaltssatzung des Kreises F. für das Haushaltsjahr 2001 (HS). Entgegen der Auffassung der Klägerin ist diese satzungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage wirksam, da sie ihrerseits auf einer zureichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ruht. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist über die Einräumung der allgemeinen Satzungsautonomie in § 5 Abs. 1 Satz 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (KrO) hinaus notwendig, der die Kreise ermächtigt, ihre Angelegenheiten durch Satzung zu regeln, soweit Gesetze nichts Anderes bestimmen. Diese allgemeine Ermächtigung erlaubt es nämlich nicht, Satzungsregelungen zu erlassen, die in die gesetzlich geschützte Sphäre anderer Rechtspersönlichkeiten eingreifen. Für den Eingriff in die grundrechtlich geschützte Sphäre des Bürgers, für Eingriffe "in Freiheit und Eigentum", ist dies allgemein anerkannt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. März 1958 - VII C 84.57 -, BVerwGE 6, 247 (250 f.); OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 4751/01 -, NWVBl. 2003, 380 (382). Jedoch gilt der Vorbehalt des Gesetzes in dieser Form auch für Satzungsregelungen eines Kreises, die zu Eingriffen in die Rechtssphäre kreisangehöriger Gemeinden ermächtigen, wie es die hier in Rede stehende Verzinsungsregelung tut. Das kann nicht etwa mit dem Hinweis auf die dem Kreis als Ausfluss seines Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes - GG -, Art. 78 Abs. 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - Verf NRW -) zustehende Organisationshoheit in Abrede gestellt werden, die es dem Kreis auch ohne weitergehende Ermächtigung erlaubt, seine Angelegenheiten in organisatorisch- verfahrensrechtlicher Hinsicht im Rahmen der Gesetze selbst zu regeln. Das ergibt sich daraus, dass die kreisangehörigen Gemeinden keine Organe oder Organteile sind, deren Rechte und Pflichten auszugestalten der Kreis befugt wäre, soweit die Gesetze nicht entgegenstehen. Kreis und kreisangehörige Gemeinden bilden zwar nach § 1 Abs. 1 KrO eine Gemeinschaft, die nicht nur territorial, sondern auch nach Zweckbestimmung und Funktion aufs Engste verbunden und verflochten ist. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NVwZ 1998, 96 (98). Das ändert aber nichts an dem Umstand, dass die kreisangehörigen Gemeinden keine in der Verfassung der Kreise verankerte Organstellung haben. Vgl. dazu Püttner, Die politische Funktion des Kreises als Selbstverwaltungskörperschaft und seiner Organisation, in: Verein für die Geschichte der Deutschen Landkreise e.V. (Hrsg.), Der Kreis, Band 1, Seite 137 (146 f.). Die Gemeinden treten dem Kreis vielmehr als eigenständige Rechtssubjekte mit ihrem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht entgegen. Soweit die Kreise den Gemeinden durch Satzung Pflichten auferlegen, bedürfen sie daher dazu einer spezifischen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Diese liegt hier in § 56 KrO, der die Kreise ermächtigt, eine Kreisumlage zu erheben. Allerdings ist dort vom Wortlaut her keine Ermächtigung erhalten, Bestimmungen über Fälligkeitszeitpunkte bezüglich der Zahlung der Kreisumlage und über die Folgen verspäteter Zahlung zu treffen. Das ist aber auch nicht erforderlich. Maßstab dafür, wie bestimmt die Ermächtigungsnorm hier nach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung sein muss, ist weder Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG noch Art. 70 Satz 2 Verf NRW. Diese Vorschriften betreffen Ermächtigungen der Exekutive zur Normsetzung durch Rechtsverordnung, nicht die Normsetzung von Selbstverwaltungskörperschaften durch Satzung. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 (343); Mann, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein- Westfalen, Art. 70 Rdnr. 6 f. Das heißt allerdings nicht, dass der Gesetzgeber von jedweden verfassungsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich der Bestimmtheit der Ermächtigung frei wäre. Rechtsstaatliche und demokratische Grundsätze verbieten es, dass der Gesetzgeber sich seiner Rechtssetzungsbefugnis völlig entäußert und seinen Einfluss auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden Normen gänzlich preisgibt. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -, BVerfGE 33, 125 (158). Das vom Gesetzgeber zu bestimmende zulässige Ausmaß von Pflichten, die durch eine Satzung auferlegt werden können, hängt von der Intensität des Eingriffs ab. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a. -, BVerfGE 94, 372 (390); Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 3, § 66 Rdnr. 26 ff.; Dreier, Grundgesetz, Band 2, Art. 28 Rdnr. 134, und Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 1. Kapitel, Rdnr. 95, zu einer kommunalspezifischen Fassung der Gesetzesvorbehaltslehre. Ausgehend von diesen Bestimmtheitsmaßstäben reicht es, wenn der Eingriff von der Intensität her nicht schwerwiegend ist, aus, dass der geregelte Bereich ohne ausdrückliche Zuweisung zumindest vom dem Satzungsgeber überantworteten Normprogramm erfasst ist. Das ist für die hier in Rede stehende satzungsrechtliche Regelung einer Verzinsungspflicht für verspätet geleistete Kreisumlagezahlungen zu bejahen. Der durch die Satzungsregelung bewirkte Eingriff in den Rechtsbereich der Gemeinden nach Art und Inhalt ist nicht schwerwiegend. Obgleich die Gemeinden dem Kreis als eigenständige Rechtssubjekte gegenübertreten, handelt es sich dennoch um ein Rechtsverhältnis innerhalb des Hoheitsbereichs des Staates: Hoheitsträger trifft auf Hoheitsträger. Die Art des Eingriffs des Kreises in den Rechtsbereich der Gemeinden stellt sich daher qualitativ anders dar als ein Eingriff des Staates in den grundrechtlich geschützten Freiheits- und Eigentumsbereich des Bürgers. Schon dies rechtfertigt es, an die Bestimmtheit der Eingriffsermächtigung weniger strenge Anforderungen zu stellen. Vom Inhalt streift der Eingriff lediglich den Schutzbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Es handelt sich um die Auferlegung einer Zahlungspflicht von - gemessen am Gemeindehaushalt - vernachlässigbarem Umfang, die darüber hinaus nur bei pflichtwidrigem Verhalten, nämlich verspäteten Kreisumlagezahlungen, entsteht. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht umfasst als Finanzhoheit zwar das Recht zu eigenverantwortlicher Einnahme- und Ausgabewirtschaft. Jene wird aber durch die Auferlegung einzelner Ausgabepflichten nicht verletzt, solange jedenfalls eine insgesamt zureichende Finanzausstattung nicht in Frage gestellt wird. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 (385 f.). Die Auferlegung der Zinspflicht wäre also, hätte der Gesetzgeber sie getroffen, unter dem Gesichtspunkte des Selbstverwaltungsrechts ohne Weiteres zulässig. Das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin ist somit nur insofern tangiert, als es für die Auferlegung von Pflichten im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes überhaupt eine letztlich auf den Gesetzgeber rückführbare Ermächtigung geben muss. Auch dies rechtfertigt es, an die Ermächtigung der Kreise zu einer solchen Regelung keine hohen Anforderungen zu stellen, sondern es genügen zu lassen, dass der Gesetzgeber dem Kreis einen bestimmten Sachbereich zur Normierung überlassen hat, der die Zinspflicht für verspätete Kreisumlagezahlungen mitumfasst. Das ist in § 56 KrO geschehen. Unmittelbar regelt § 56 in Absatz 1 KrO nur die Ermächtigung zur Erhebung einer Kreisumlage, in den Absätzen 2 und 3 die Festsetzung des Umlagesatzes für jedes Haushaltsjahr und in den Absätzen 4 und 5 besondere Formen der Kreisumlage. Diese Regelungen sind für die Erhebung der Kreisumlage - auch unter Einbeziehung der Vorschriften über die Umlagegrundlagen in den jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzen - erkennbar unvollständig. Die Fälligkeit der Kreisumlagezahlungen ist nicht angesprochen, obwohl sich aus der Vorschrift über die Änderung des Umlagesatzes im Laufe eines Kalenderjahres in § 56 Abs. 2 und 3 KrO ergibt, dass die Kreisumlage nicht erst zum Jahresende zu zahlen ist. Daraus folgt, dass der Kreis die Befugnis haben soll, Einzelheiten des Verfahrens der Festsetzung der Kreisumlage zu regeln. Zu solchen Einzelheiten zählt auch die Rechtsfolge einer verspäteten Erfüllung der Zahlungspflicht in Form von Verzugszinsen. Der enge sachliche Zusammenhang von Zahlungspflichten und Verzugszinsen ergibt sich daraus, dass der Kreis schon nach allgemeinem Haushaltsrecht befugt ist, für gestundete Zahlungen angemessene Zinsen zu erheben (§ 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindehaushaltsverordnung - GemHVO -). Vgl. dazu Steup/Schneider/Lienen, Gemeinde- haushaltsrecht NRW, 5. Aufl., § 32 Rdnr. 3. Wenn also der Kreis schon nach allgemeinem Haushaltsrecht befugt ist, für einverständlich später geleistete Zahlungen der Kreisumlage angemessene Zinsen zu erheben, liegt ein enger Zusammenhang mit der speziellen Befugnis zur Regelung der Kreisumlage vor, wenn der Kreis satzungsrechtlich eine Zinspflicht für einseitig später geleistete Zahlungen festlegt. Das Normprogramm "Regelung der Kreisumlage" umfasst deshalb die vorliegende Verzinsungsregelung. Auch die konkrete Ausgestaltung der Zinspflicht erweist sich als rechtmäßig. So ist die Festlegung der Fälligkeitszeitpunkte von einem Zwölftel der Jahreskreisumlage auf den 20. eines jeden Monats rechtmäßig. Sie bewirkt, dass die Kreisumlage kontinuierlich fließt, ohne dass die Gemeinden unangemessen in Vorleistung treten müssten. Der Zinssatz von 6 % pro Jahr für rückständige Zahlungen liegt ebenfalls in einem angemessenen Bereich (vgl. zu den regelmäßig höheren Verzugszinsen im bürgerlichen Recht § 288 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -). Die Zinshöhe ist richtig berechnet. Damit erweist sich der angegriffene Bescheid insgesamt als rechtmäßig. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzung des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.