2 A 62/08

Der Antrag wird abgelehnt. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsver¬fah-rens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des beigeladenen Landes, welches diese selbst trägt. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsver¬fah¬ren auf 25.000,- Euro festgesetzt. Gründe: Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus den innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO vorgebrachten Gründen ergeben sich weder besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) noch deren grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Ebenso wenig ergibt sich daraus ein der Beurteilung des beschließenden Senats unterliegender Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin, die Beifügung "zusätzlich gilt Anlage 02" in der Bauregelliste B, Teil 1, lfd. Nummer 2.6, Spalte 4, aufzuheben, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, diese sei bereits unzulässig. Die angegriffene Eintragung weise keine Verwaltungsaktqualität auf. Die Regelung der Anlage 02 für Brandschutzprodukte (Brandschutzbekleidungen und Brandschutzbeschichtungen), wonach diese aus Gründen der Hygiene, der Gesundheit und des Umweltschutzes für Aufenthaltsräume einschließlich zugehöriger Nebenräume und für Bauteile im Kontakt mit Wasser und Boden nur verwendet werden dürfen, wenn der Nachweis der gesundheitlichen Unbedenklichkeit sowie der Umweltverträglichkeit durch eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung geführt werden, betreffe keinen Einzelfall im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG; sie stelle auch keinen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung nach Satz 2 der Vorschrift dar. Dem hat die Klägerin nichts Erhebliches entgegengesetzt, was die Zulassung der Berufung rechtfertigen würde. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen. Solche liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint. Das ist nicht der Fall, wenn sich die in der Begründung des Zulassungsantrags aufgeworfenen Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auch im Rahmen des Zulassungsverfahrens und seiner im Vergleich zum Berufungsverfahren geringeren Überprüfungsdichte mit der erforderlichen Sicherheit beantworten lassen. Hinsichtlich dieses Zulassungsgrundes genügt das Vorbringen der Klägerin bereits nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Die besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten werden damit begründet, dass die Frage, ob es sich bei der Anlage 02 zur Bauregelliste B Teil 1 um eine Klassen- oder Leistungsstufe handele, zwischen den Beteiligten vertieft erörtert worden sei. Diese Frage war für das Verwaltungsgericht, welches die Anfechtungsklage wegen des fehlenden Verwaltungsaktcharakters der streitigen Eintragung in der Bauregelliste bereits als unzulässig abgewiesen hat, jedoch nicht entscheidungserheblich. Im Übrigen sagt die Streitintensität zwischen den Beteiligten über den (objektiven) Schwierigkeitsgrad entscheidungserheblicher rechtlicher oder tatsächlicher Fragen nichts weiter aus. Das Zulassungsvorbringen begründet auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam wäre die Rechtssache nur, wenn sie eine bisher ober- bzw. höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwerfen würde, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedürfte, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwerfen würde, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat. Hinsichtlich der im Zulassungsantrag allein aufgeworfenen Frage, "welche Rechtsnatur die Bauregelliste hat", ist ein solcher Klärungsbedarf nicht aufgezeigt. Das Zulassungsvorbringen genügt auch insoweit schon nicht den Darlegungsanforderungen. Denn danach muss auch zur Begründung einer grundsätzlichen Bedeutung eines aufgeworfenen Rechtssatzes der Streitstoff unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil gesichtet, rechtlich durchdrungen und aufbereitet werden. Diesen Anforderungen wird insbesondere derjenige nicht gerecht, der sich darauf beschränkt, einen tragenden Rechtssatz des angefochtenen Urteils ohne hinreichende Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts in eine Frageform zu stellen. Entgegen der Annahme der Klägerin reicht es nicht etwa aus, dass die Rechtsfrage bisher obergerichtlich noch nicht geklärt ist, sieht man von dem hier nicht gegebenen Fall eines offenkundigen Klärungsbedürfnisses ab. Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 211. Auch im Übrigen lassen die Ausführungen der Klägerin eine hinreichende Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vermissen. Das Verwaltungsgericht hat den Verwaltungsaktcharakter der streitigen Eintragung in die Bauregelliste B zum einen mit der fehlenden Außenwirkung und zum anderen mit dem Nichtvorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des Satzes 2 des § 35 VwVfG verneint. Die Klägerin geht im Zulassungsantrag aber nur auf die Frage der Außenwirkung und nicht auf die besonderen Voraussetzungen der Allgemeinverfügung ein. Die klägerische Erwägung, die Begriffe "Klassen- und Leistungsstufen" seien gesetzlich nicht definiert, womit auch feststehe, "dass § 20 Abs. 7 BauO NRW keinen allgemeinen Gesetzesvollzugsanspruch enthält, sondern die Regelung über die Bauregelliste erfolgt", greift zu kurz und gibt für die Bestimmung der Rechtsnatur der Eintragung in die Bauregelliste nichts her. Im Rahmen der Ermächtigung des § 20 Abs. 7 Nr. 1 BauO NRW geht es (nur) um die Entscheidung, welche Klassen und Leistungsstufen, die in harmonisierten oder anerkannten Normen, in Leitlinien oder europäischen technischen Zulassungen nach dem Bauproduktengesetz oder in anderen Vorschriften zur Umsetzung von Richtlinien der EG bereits enthalten sind, erfüllt werden müssen, um den nach § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BauO NRW geforderten Ansprüchen für die Verwendung von Bauprodukten zu genügen. Die Festlegung von Klassen und Leistungsstufen dient dazu, Unterschiede bei geographischen, klimatischen oder lebensgewohnheitlichen Bedingungen oder unterschiedlichen Schutzniveaus, die auf einzelstaatlicher, regionaler oder lokaler Ebene bestehen, berücksichtigen zu können. Vgl. Czepuck, in: Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW, 11. Aufl. 2008, Rn. 50 unter Verweis auf Art. 3 Abs. 2 Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte, ABl. L 040, S. 12 - 26. Daraus ergibt sich nicht, dass die Rechtsnatur der Eintragung in die Bauregelliste anders zu bestimmen wäre, als das Verwaltungsgericht es getan hat. Vielmehr verdeutlicht die primäre Zielsetzung der Festlegung - entgegen der Annahme der Klägerin - ihre Vergleichbarkeit mit der Rechtsnatur technischer Baubestimmungen des Ministeriums. Diese dienen der Konkretisierung der in den Landesbauordnungen übereinstimmend enthaltenen Generalklausel der "allgemein anerkannten Regeln der Technik (der Baukunst) " und bedingen über die interne Bindungswirkung hinaus eine entsprechende Selbstbindung im Außenverhältnis. Sie haben aber selbst keine unmittelbaren Rechtswirkungen nach außen. Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand März 2010, § 3 Rn. 59, § 20 Rn. 10; Heintz, in: Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW, 11. Aufl. 2008, § 3 Rn. 89; BGH, Urteil vom 26. April 1990 – I ZR 79/88 –, ZfBR 1990, 284 = juris Rn. 29, 31. Der von der Klägerin angenommene Sinn und Zweck der Bauregelliste "sowohl die Hersteller als auch die Verwender zu erreichen", gibt ebenfalls keinen Anlass, der Frage nach der Rechtsnatur der streitigen Eintragung im Rahmen eines Berufungsverfahrens nachzugehen. Es unterliegt – wie auch das Verwaltungsgericht hervorgehoben hat – keinem Zweifel, dass sich die Bauregelliste mit ihren Eintragungen insoweit auch an die Hersteller von Bauprodukten richtet als sie ihnen Aufschluss über die Anforderungen und die gegebenenfalls erforderlichen Voraussetzungen für die Verwendungsfähigkeit bestimmter Bauprodukte gibt. Unmittelbare Rechtsfolgen für die Hersteller sind damit aber nicht verbunden. Im Übrigen steht - ohne dass es zu dieser Feststellung der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf - der abstrakt-generelle Charakter der in der Anlage 2 ausgesprochenen Regelung der Annahme einer personalen Allgemeinverfügung entgegen. Nicht die Unbestimmtheit des Personenkreises, sondern vor allem die Konkretheit des geregelten Sachverhalts ist wesentliches Merkmal der personenbezogenen Allgemeinverfügung. Vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1961 - I C 54.57 -, BVerwGE 12, 87 = juris Rn. 41 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, Rn. 161 f. zu § 35 VwVfG; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 283 ff. Die Bauregelliste B Teil 1 regelt unter der hier in Rede stehenden Ziffer 2.6 die Voraussetzungen für die Verwendung von "Brandschutzprodukten (Brandschutzbekleidungen und Brandschutzbeschichtungen)". Diese Vorschrift erfasst eine Vielzahl sowohl jetzt schon verwendeter als auch zukünftig neu herzustellender Brandschutzprodukte und regelt damit nicht einen konkreten Sachverhalt, etwa durch Zulassung eines konkreten Brandschutzprodukts, sondern eine unbestimmte Vielzahl, im Zeitpunkt der Änderung der Bauregelliste teilweise noch gar nicht feststehender Einzelfälle. Damit ist der Kreis der zukünftigen Hersteller und Verwender dieser Produkte nicht bestimmbar. Eine solche abstrakt-generelle Regelung erfüllt nicht die Merkmale der personenbezogenen Allgemeinverfügung. Die Bauregelliste stellt auch keine sachbezogene Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2, 2. Alternative VwVfG) dar. Es geht - wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat - nicht um die Verwendung eines konkreten Bauprodukts, sondern um die Voraussetzungen für die Verwendung einer unbestimmten Vielzahl von Bauprodukten. Der geltend gemachte Verfahrensmangel (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat davon Abstand genommen, eine Änderung der Klage anzuregen. Sie sei nicht sachdienlich gewesen, weil die geänderte Leistungs- oder Feststellungsklage an das nach § 52 Nr. 5 VwGO hierfür zuständige Verwaltungsgericht Berlin hätte verwiesen werden müssen. Die fehlende Sachdienlichkeit der Klageänderung wird im Zulassungsantrag nicht in Abrede gestellt. Es versteht sich aber von selbst, dass sich aus § 86 Abs. 3 VwGO keine Verpflichtung ergibt, auf eine unzulässige Klageänderung hinzuwirken. Soweit die Klägerin im Zulassungsantrag unter (II.) zur materiellen Rechtmäßigkeit der Änderung der Bauregelliste B Teil 1 Stellung nimmt, wird dieses Vorbringen keinem bestimmten Zulassungsgrund zugeordnet. Da die Rechtmäßigkeit der Änderung der Bauregelliste für das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich war, kann dies die Zulassung der Berufung auch unter keinem denkbaren Gesichtspunkt rechtfertigen. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Sätze 1 und 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrages ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).