6 A 1889/10

Leitsatz: Erfolglose Klage eines Polizeibeamten gegen seine dienstliche Beurteilung. Zu den Zwecken der Richtsätze (Obergrenzen) für Beurteilungen mit einer Gesamtnote von vier oder fünf Punkten (Nr. 8.2.2 BRL Pol). Die potentiell in einem Widerspruch zueinander stehenden Prinzipien der Richtsatzwahrung und der Einzelfallgerechtigkeit sind im konkreten Anwendungsfall miteinander in einen optimalen Ausgleich zu bringen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. November – 6 A 1474/04 –). Das Vorliegen einer größeren Leistungsdichte in der Vergleichsgruppe aufgrund der Zusammenfassung von Polizeibeamten der sog. I. und II. Säule (Fachhochschulabsolventen) ist angesichts der Ausbildungsinhalte des Fachhochschulstudiums, das neben theoretischen Grundlagen auch auf das Sozialverhalten bezogene Praxistrainings umfasst, auch hinsichtlich des Hauptmerkmals „Sozialverhalten“ nachvollziehbar. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt. G r ü n d e : Der Antrag hat keinen Erfolg. Aus den im Zulassungsantrag dargelegten Gründen, die der Senat allein zu prüfen hat, ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die angegriffene Beurteilung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die in Nr. 8.2.2 BRL Pol vorgesehene Handhabung der Richtsätze (Obergrenzen) für Beurteilungen mit einer Gesamtnote von vier oder fünf Punkten werde weder durch den Erlass des Innenministeriums vom 3. Juli 2008 noch durch die Kontrolle und Durchsetzung der Richtsätze durch das LAFP verletzt. Auch liege in diesen Aufsichtsmaßnahmen keine Änderung der Beurteilungsrichtlinie. Ebensowenig sei mit diesen Maßnahmen richtlinienwidrig in die Entscheidungskompetenz des Endbeurteilers nach Nr. 8.2.1 BRL Pol eingegriffen worden. Zwar seien infolge der Maßnahmen des LAFP acht Beurteilungen abgesenkt worden. Darin liege aber keine über das in Nr. 8.2.2 BRL Pol geregelte Maß hinausgehende Einschränkung der Beurteilungskompetenz des Endbeurteilers. Es seien keine Besonderheiten erkennbar oder seitens des Endbeurteilers benannt worden, die die erhebliche Überschreitung der in Nr. 8.2.2 BRL Pol zum Ausdruck kommenden idealtypischen Leistungsverteilung erklären könnten. Vielmehr habe dies auf einer gegenüber dem Innenministerium abweichenden Rechtsauffassung zur Anwendung der Richtsatzregelung beruht. Der nach der Rechtsauffassung des Innenministeriums verbleibende Beurteilungsspielraum sei durch die Aufsichtsmaßnahmen nicht eingeschränkt und durch den Endbeurteiler fehlerfrei genutzt worden. Es sei auch im Sinne von Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol hinreichend begründet, weshalb sich Lebens- und Diensterfahrung des Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hätten. Der Hinweis auf die erhöhte Leistungsdichte, die aus der Zusammenlegung der Beamten der sog. I. Säule mit den Beamten mit Fachhochschulabschluss der sog. II. Säule resultiere, erkläre bei relativer Betrachtung die Leistungsstagnation des Klägers gegenüber vorangegangenen Beurteilungen plausibel. Diese Feststellungen des Verwaltungsgerichts werden durch das Zulassungsvorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Zunächst ist nicht ersichtlich, dass mit den Erlassen des Innenministeriums vom 3. Juli 2008 und vom 6. November 2008 sowie mit dem Bemühen des LAFP die zwingende Einhaltung der Richtsätze von Nr. 8.2.2 BRL Pol gefordert worden ist. Gegen ein solches Verständnis der Richtsätze durch das beklagte Land spricht bereits der Umstand, dass auch nach der Erörterung der unterschiedlichen Rechtsauffassungen hinsichtlich der Richtsatzregelung zwischen dem Innenministerium und dem Polizeipräsidenten N. am 9. Dezember 2008 noch sieben Beurteilungen mehr eine Gesamtnote von vier Punkten aufwiesen, als es dem in Nr. 8.2.2 BRL Pol vorgesehenen Anteil von 20 v.H. entsprochen hätte (65 statt 58). Desweiteren wird unter dem 6. November 2008 seitens des Innenministeriums ausdrücklich auf die Möglichkeit einer Überschreitung der Richtsätze im Einzelfall hingewiesen. Die zugleich angemahnte restriktive Handhabung der Vergabe von Gesamtnoten im oberen Notenbereich rechtfertigt nicht die Annahme des Klägers, es sei die zwingende Einhaltung der Richtsätze gefordert worden. Der Kläger folgert aus dem Verfahrensablauf – insbesondere aus dem Umstand, dass der Polizeipräsident N. erst nach dem Gespräch im Innenministerium am 9. Dezember 2008 unter anderem seine Beurteilung abgesenkt habe –, dass die Beurteilungsergebnisse nicht einzelfallgerecht, sondern allein der Quoteneinhaltung geschuldet seien. Diese Schlussfolgerung greift jedoch zu kurz. Denn die nachvollziehbare und zulässige Einforderung eines strengen Beurteilungsmaßstabs, mit dem Ziel einer möglichst geringen Überschreitung der Richtsätze, steht einer leistungsgerechten Einschätzung des einzelnen Beurteilten nicht entgegen. Es liegt auf der Hand, dass bei Anwendung strengerer Beurteilungsmaßstäbe, Leistungen, die bei "milderer" Bewertung noch im unteren Bereich einer Beurteilung mit vier Punkten eingestuft werden konnten, nur noch in dem Bereich von drei Punkten anzusiedeln waren. Die Anwendung eines generell wohlwollenden Beurteilungsmaßstabs ist auch angesichts des übergeordneten Grundsatzes der Richtigkeit der Beurteilung (vgl. Nr. 8.2.2 Satz 2 BRL Pol) rechtlich nicht geboten. Vielmehr sind die beiden, potentiell in einem Widerspruch zueinander stehenden Prinzipien der Richtsatzwahrung und Einzelfallgerechtigkeit im konkreten Anwendungsfall miteinander in einen optimalen Ausgleich zu bringen. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005 – 6 A 1474/04 –. Dass dem die hier gewählte Vorgehensweise – deutliche Überschreitung der Richtsätze trotz Anlegung eines strengeren Beurteilungsmaßstabs – nicht mehr genügt, ist nicht dargelegt. Es kann nicht festgestellt werden, dass aufgrund eines "massiven Einwirkens" des Innenministeriums die "Entschließungsfreiheit" des Endbeurteilers in rechtswidriger Weise beschnitten worden ist. Der Umstand, dass nach Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2 BRL Pol (allein) der Endbeurteiler zur abschließenden Entscheidung über die Beurteilung der Hauptmerkmale sowie über das Gesamturteil berufen ist, bedeutet nicht, dass dieser bei seiner Entscheidung keinen rechtlichen Bindungen unterliegt. Dazu zählt – wie bereits vom Verwaltungsgericht dargestellt – auch die Berücksichtigung der in Nr. 8.2.2 BRL Pol genannten Richtsätze als Orientierungsrahmen. Dabei ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Richtliniengeber, wie hier das Innenministerium, die Einhaltung der Richtlinien im Beurteilungsverfahren überwacht und ggf. im Rahmen des rechtlich Zulässigen tätig wird, um die damit verfolgten Zwecke zu erreichen. Hintergrund für die Festlegung von Richtsätzen für die Gesamtnoten im Vier- und Fünf-Punkte-Bereich ist es, die Anwendung eines möglichst einheitlichen Beurteilungsmaßstabs für die Leistungsbewertung von vergleichbaren Beamten sicherzustellen sowie einer Nivellierung der Beurteilungsnoten durch die allzu häufige Vergabe von Spitzennoten entgegen zu wirken, ohne dabei jedoch die Richtigkeit der Beurteilung im Einzelfall zu verhindern (vgl. Ziffer 8.2.2 Satz 2 BRL Pol). Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Juli 1997 – 6 A 6051/95 – und vom 8. November 2005 – 6 A 1476/04 –, jeweils m.w.N. Angesichts dessen ist es folgerichtig und kann bei erheblicher Überschreitung der Richtsätze u.U. sogar geboten sein, dass das Innenministerium auf eine kritische Überprüfung hinwirkt, ob der Beurteilungsmaßstab dem Zweck von Nr. 8.2.2 BRL Pol entsprechend den strengen Anforderungen an Prädikatsbeurteilungen genügt. Dem entspricht die Stellungnahme des Polizeipräsidenten N. vom 16. Juli 2009 im gerichtlichen Verfahren, wonach zunächst eine gegenüber dem Innenministerium abweichende Auffassung über die Handhabung der Richtsätze bestanden habe und nach Erörterung der Beurteilungsmaßstab strenger gefasst worden sei. Dass der Kläger unter Anwendung eines strengen Beurteilungsmaßstabs keine mit einem Gesamturteil von drei Punkten schließende Beurteilung erhalten konnte, ist jedenfalls nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt. Soweit der Kläger die Durchführung einer nochmaligen Endbeurteilerkonferenz rügt, ist nicht ersichtlich, unter welchem Gesichtspunkt Nr. 9.2 BRL dem entgegenstehen könnte. Insbesondere ist das Beurteilungsverfahren erst mit der Schlusszeichnung abgeschlossen (vgl. Nr. 9.2 Ans. 2 BRL Pol). Schließlich bestehen keine rechtlichen Bedenken im Hinblick auf die gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderliche Begründung, warum sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht unter Bezugnahme auf die Senatsrechtsprechung ausgeführt, dass der Begründungsanforderung der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol genügt ist, wenn das erneut nicht verbesserte Gesamturteil damit erklärt wird, dass sich durch die Zusammenfassung von Polizeibeamten der sog. I. und II. Säule, die sich im gleichen Statusamt befinden, zu einer Vergleichsgruppe die Leistungsdichte dort erhöht hat, mit der Folge, dass sich bei relativer Betrachtung die Leistung eines Beamten der I. Säule gegenüber vorangegangenen Beurteilungen nicht verbessert hat. Der Kläger geht fehl, wenn er meint, das Argument der erhöhten Leistungsdichte könne hinsichtlich des Hauptmerkmals "Sozialverhalten" nicht zum Tragen kommen, da gerade die Absolventen der Fachhochschule (Beamte der sog. II. Säule) nur die "graue Theorie" kennen lernten und der Umgang mit den Bürgern erst "mühsam erlernt" werden müsse. Angesichts der dem Senat aus vergleichbar gelagerten Fällen bekannten Ausbildungsinhalte, die neben den entsprechenden Grundlagen auch auf das Sozialverhalten bezogene Praxistrainings umfassen, erscheint ein höherer Leistungsstand auch hinsichtlich der beurteilungsrelevanten Dienstausübung jedenfalls nachvollziehbar. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Dies wäre anzunehmen, wenn die Angriffe des Klägers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Das ist nicht der Fall. Der Kläger benennt – wie oben ausgeführt – keine durchgreifenden Gründe für die Unrichtigkeit des Urteils. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).