15 A 1894/15

Leitsatz: Der Erwerb der Mitgliedschaft in einer Gemeindevertretung hängt nach erfolgter Wahl nicht mehr von der Zugehörigkeit zu der Partei oder Wählergruppe ab, für die der gewählte Bewerber bei der Wahl aufgetreten ist. § 45 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW ist nicht analog auf Fälle anwendbar, in denen der gewählte Bewerber unmittelbar nach der Wahl aus der Partei oder Wählergruppe austritt. Der Antrag wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Außergerichtliche Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 7.500,- € festgesetzt. G r ü n d e : Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch führen sie auf besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.) oder deren grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.). 1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor. Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag, den Beschluss des Rates der Beklagten vom 25. August 2014 (Gültigerklärung der Ratswahl vom 25. Mai 2014 und Zurückweisung des Einspruchs des Klägers) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, auf den Einspruch des Klägers vom 23. Juni 2014 die Feststellung des Wahlergebnisses für ungültig zu erklären, sie aufzuheben und die Neufeststellung mit der Maßgabe anzuordnen, dass der Beigeladene bei der Zuteilung der Sitze von der Reserveliste der G. X. M. e. V. außer Betracht bleibt und den Beschluss des Rates der Beklagten vom 25. August 2014 (Gültigerklärung der Ratswahl vom 25. Mai 2014 und Zurückweisung des Einspruchs des Klägers) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, auf den Einspruch des Klägers vom 23. Juni 2014 das Ausscheiden des Beigeladenen anzuordnen, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, es sei kein Wahlfehler i.S.v. § 40 Abs. 1 c) KWahlG NRW, dass dem Beigeladenen trotz seines Austritts aus der Wählergruppe unmittelbar nach der Wahl ein Mandat aufgrund seines Listenplatzes 1 auf der Reserveliste der G. X. zugeteilt worden sei. Die Wahl des Beigeladenen sei auch nicht nach § 40 Abs. 1 a) KWahlG NRW wegen mangelnder Wählbarkeit für ungültig zu erklären. Die weiteren Einspruchsgründe des Klägers seien nicht geeignet, einen Wahlfehler i.S.d. § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW zu begründen. Sein Vortrag zur Unregelmäßigkeit beim Generieren von Unterstützungsunterschriften im Wahlkreis 36 sei unsubstantiiert. Zudem habe am 8. Juli 2014 eine Überprüfung der Echtheit der Unterschriften stattgefunden (vgl. Beschlussvorlage 2014/0095, S. 7, Beiakte 3, Blatt 37). Die dagegen von dem Kläger vorgetragenen Rügen haben keinen Erfolg. a) Der Zulassungsantrag zeigt nicht auf, dass der Wahlausschuss den Beigeladenen im Rahmen seiner Feststellung nach § 34 Abs. 1 KWahlG NRW bei der Besetzung der Sitze im Rat der Beklagten nicht hätte berücksichtigen dürfen, weil er unmittelbar nach der Wahl aus der Wählergruppe ausgetreten ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass die Fälle, in denen Wahlbewerber unberücksichtigt bleiben, im Kommunalwahlgesetz NRW abschließend geregelt sind: Gemäß § 33 Abs. 6 Satz 2 KWahlG NRW i.V.m. § 32 Satz 2 KWahlG NRW wird bei der Besetzung der Sitze aus den Reservelisten ein Bewerber nicht berücksichtigt, der seine Wählbarkeit nach der Zulassung, aber noch vor dem Wahltag verloren hat; an seine Stelle tritt ggf. der Ersatzbewerber. Nach § 45 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW bleiben auf der Reserveliste diejenigen Bewerber außer Betracht, die aus der Partei oder Wählergruppe, für die sie bei der Wahl aufgestellt waren, ausgeschieden sind oder in der gemäß § 38 KWahlG NRW vorgesehenen Form auf ihre Anwartschaft verzichtet haben. Diese Regelung knüpft jedoch unmittelbar nur an die in § 45 Abs. 1 Satz 1 KWahlG NRW geregelten Fälle an, in denen eine Nachbesetzung aus der Reserveliste erforderlich ist, weil ein gewählter Bewerber stirbt oder die Annahme der Wahl ablehnt oder wenn ein Vertreter stirbt oder sonst aus der Vertretung ausscheidet. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass eine analoge Anwendung von § 45 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW auf Fälle der vorliegenden Art ausscheidet. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke. Eine vom Zulassungsantrag postulierte „natürliche Folge“ des Nachrückens des nächsten Bewerbers aus der Reserveliste für den Fall eines Austritts aus einer Partei oder Wählergruppe unmittelbar nach der Wahl kennt das Kommunalwahlgesetz NRW nicht. Dies bestätigt auch der Blick auf den vom Verwaltungsgericht ebenfalls herangezogenen § 20 Abs. 2 Satz 3 KWahlG NRW, demzufolge nach der Entscheidung über die Zulassung eines Wahlvorschlags jede Änderung ausgeschlossen ist, sowie auf § 36 Abs. 1 KWahlG NRW, der über die Voraussetzungen des Erwerbs der Mitgliedschaft in der Gemeindevertretung Aufschluss gibt. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 KWahlG NRW erwirbt ein gewählter Vertreter die Mitgliedschaft in der Vertretung mit dem Eingang der auf die Benachrichtigung nach § 35 Abs. 1 KWahlG NRW erfolgenden Annahmeerklärung beim zuständigen Wahlleiter. Gibt der Gewählte bis zum Ablauf der gesetzten Frist keine Erklärung ab, so gilt die Wahl zu diesem Zeitpunkt gleichwohl als angenommen (§ 36 Abs. 1 Satz 4 KWahlG NRW). Aus dieser gesetzlichen Systematik geht hervor, dass der Erwerb der Mitgliedschaft in einer Gemeindevertretung nach erfolgter Wahl nicht von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei oder Wählergruppe abhängt. Dementsprechend führt ein Austritt oder Ausschluss aus einer Partei oder Wählergruppe auch später nicht zu einem Verlust der Ratsmitgliedschaft. Dies ist Ausfluss des freien Mandats gemäß § 43 Abs. 1 GO NRW. Vgl. insoweit Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band I, Loseblatt, Stand Juli 2015, § 43 GO Erl. 1.2; von Lennep, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Band I, Loseblatt, Stand Juli 2013, § 43 Erl. II.2. Das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 16. April 2013 ‑ Lv 10/12 -, juris, welches das Verwaltungsgericht zitiert hat, stützt diese Sichtweise. Dort wird ausgeführt (siehe dort juris Rn. 76), dass es die Verfassung nicht verlange, einem Abgeordneten, der sein Amt bereits innegehabt habe, sein Mandat zu entziehen, wenn er zu einer anderen Partei übertrete. Für den gewählten Bewerber, der sich zwischen der Wahl und der konstituierenden Parlamentssitzung entsprechend verhalte, gelte nichts anderes. Beim gewählten Bewerber könne der Mandatserwerb im Grundsatz nicht mehr verhindert werden und hänge nur noch von dem als solchem sicheren Stattfinden der ersten Parlamentssitzung ab (siehe dort juris Rn. 80). Nach alledem sei es - so der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes weiter - die Wahl, die den Wendepunkt markiere, an dem das Stadium der Wahlvorbereitung, des Wettbewerbs der Parteien sowie der Willensbildung und Entscheidungsfindung der Wähler übergehe in das Stadium der Entscheidungsfreiheit der Gewählten (siehe dort juris Rn. 83). Übertragen auf den zugrunde liegenden Fall folgt daraus, dass auch der bereits gewählte Beigeladene, der die Wahl später angenommen hat und dadurch Mitglied im Rat hat werden können, im Zeitpunkt seines Austritts aus der Wählergruppe von einer „Vorwirkung“ des freien Mandats hat profitieren können. In diesem Sinne spricht ferner das vom Verwaltungsgericht weiterhin angeführte Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 21. Februar 2007 - 1 A 7936/06 -, juris Rn. 28, zu Recht von der Wahl als der entscheidenden Zäsur im Verhältnis des Bewerbers zu der Partei, die ihn für die Wahl vorgeschlagen hat. Bereits mit der Wahl und vor ihrer Annahme ende eine Bindung eines Bewerbers an seine Partei. Er könne nunmehr frei entscheiden, ob er die Wahl annehme oder ablehne, in der Partei bleibe oder austrete. Diese Ausführungen sind verallgemeinerungsfähig. Siehe dazu aus Sicht des Bundeswahlrechts bestätigend auch Hahlen, in: Schreiber, BWahlG, 9. Aufl. 2013, § 45 Rn. 4. Dass es der Wahlakt ist, der dem gewählten Bewerber die demokratische Legitimation verleiht, auf der sein freies Mandat beruht, versteht sich von selbst. Aufgrund dessen kann auch nicht von einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung dadurch die Rede sein, dass bei einem gewählten Bewerber der Austritt aus einer Partei oder Wählergruppe nach der Wahl für die Fähigkeit zum Mandatserwerb unbeachtlich ist, während dies für einen nachrückenden Bewerber auf der Reserveliste nach Maßgabe von § 45 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW schädlich ist. Dass der Landesgesetzgeber in § 45 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW für die dort in Bezug genommenen Fälle des Nachrückens angeordnet hat, dass auf der Reserveliste diejenigen Bewerber außer Betracht bleiben, die aus der Partei oder Wählergruppe ausgeschieden sind, ist allein deshalb gerechtfertigt, weil ein Nachrücken insofern erst unter der „aufschiebenden Bedingung“ steht, dass ein zunächst gewählter Bewerber oder ein Mandatsträger endgültig ausfällt. Die Rechtsposition des zunächst nicht gewählten - und daher bis auf Weiteres auch nicht unmittelbar mit einer demokratischen Legitimation durch den Wahlakt ausgestatteten - Bewerbers aus der Reserveliste ist lediglich eine Anwartschaft, d. h. ein Minus zum Vollrecht des gewählten Bewerbers, die nicht nur durch Verzicht, sondern auch durch einen Austritt aus der Partei oder Wählergruppe verloren gehen kann. Demgegenüber hat die Benachrichtigung durch den Wahlleiter nach § 35 Abs. 1 KWahlG NRW, auf die sich der Zulassungsantrag auch beruft, keine konstitutive Bedeutung. b) Dass der Beigeladene nicht ausreichend und rechtswidrig Unterstützungsunterschriften gesammelt habe, legt der Zulassungsantrag nicht dar. Er erläutert nicht, an welchen Tatsachen der Kläger seine diesbezügliche Behauptung festmacht. Mit den Ausführungen der Beklagten in der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Beschlussvorlage 2014/0095, dort S. 7, setzt er sich nicht auseinander. In dieser heißt es, zusätzlich zur Echtheitsstichprobe vor Zulassung der Wahlvorschläge seien am 8. Juli 2014 für alle Unterzeichner die Echtheit der Unterschriften über vorhandene Kopien ihres Personaldokumentes überprüft worden. Hinweise auf Unstimmigkeiten hätten sich nicht ergeben. Vor diesem Hintergrund war das Verwaltungsgericht aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes § 86 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 VwGO nicht zu einer weitergehenden Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Zur Darlegung eines Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz muss der Rechtsmittelführer substantiiert ausführen, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären; weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, juris Rn. 4. Daran gemessen hat das Verwaltungsgericht § 86 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 VwGO nicht verletzt. Weder hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht einen Beweisantrag gestellt noch musste sich dem Verwaltungsgericht bei der gegebenen Sachlage eine weitergehende Beweiserhebung aufdrängen. 2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe des Klägers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch ansonsten nicht auf. Dies gilt auch für die im Zulassungsantrag formulierte Frage, „ob bei einer Kommunalwahl ein Bewerber auf einer Reserveliste einer Wählergruppe bei der Feststellung des Wahlergebnisses und der Benachrichtigung durch den Wahlleiter nach §§ 33 f. KWahlG berücksichtigt werden darf, wenn er kein Direktmandat errungen hat und nach Schließung der Wahllokale und vor Feststellung des Wahlergebnisses sowie vor Benachrichtigung durch den Wahlleiter aus dieser Wählergruppe ausgeschieden ist.“ Diese Frage lässt sich - wie unter 1. gezeigt - anhand der gesetzlichen Systematik des Kommunalwahlgesetzes NRW unter Berücksichtigung allgemeiner (kommunal‑)wahlrechtlicher Grundsätze ohne Weiteres im Zulassungsverfahren beantworten. 3. Im Anschluss daran ist die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht. Die von ihm gestellte - schon unter 2. wiedergegebene - Grundsatzfrage bedarf nicht der Klärung in einem Berufungsverfahren. Auf die diesbezügliche Begründung unter 2. wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).