7 A 991/16

Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Ordnungsverfügungen der Beklagten vom 14.8.2015 werden aufgehoben. Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen jeweils zur Hälfte; ihre außergerichtlichen Kosten tragen sie jeweils selbst. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Die Kläger wenden sich gegen Ordnungsverfügungen der Beklagten, mit denen ihnen aufgegeben wird, das Überfahren ihres Grundstückes Gemarkung N., Flur 190, Flurstück 122, zu dulden. Sie sind Eigentümer dieses Flurstücks und des westlich angrenzenden Flurstücks 94, das mit einem Wohnhaus bebaut ist. An diese Flurstücke grenzen in südlicher Richtung die Flurstücke Gemarkung N., Flur 190, Flurstück 151, 152, 153, 154 und 175, die inzwischen im Eigentum der Beigeladenen stehen. Für das Flurstück 122 setzt der Bebauungsplan Nr. … der Beklagten eine mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belastende Fläche zu Gunsten der Anlieger und Erschließungsträger fest. Im Zuge des Baugenehmigungsverfahrens für die Bebauung auf den Flurstücken 151 und 153 (W.-weg Nr. 49) bewilligte der Rechtsvorgänger der Kläger im September 1993 eine Erschließungsbaulast. Im Dezember 1993 erteilte die Beklagte den Rechtsvorgängern der Beigeladenen die Baugenehmigung zur Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit vier behindertengerechten Wohnungen und einer Tiefgarage mit vier Stellplätzen auf dem Baugrundstück W.-weg Nr. 49. Im Juni 1997 wandten sich die Kläger bei der Beklagten gegen die Ausführung der Tiefgaragenzufahrt unter dem Gesichtspunkt eines Überbaus zulasten des Flurstücks 122. Unter dem 4.12.1997 übernahmen die Kläger als Eigentümer des Flurstücks 122 zu Gunsten der Grundstücke W.-weg 49, 51, 51 A eine Baulast in der es u.a. heißt: „Die im anliegenden Lageplan dargestellte Teilfläche des … Grundstücks wird zur Sicherung der baurechtlichen Erschließung … bereitgestellt und auf Dauer freigehalten“. Der beigefügte Lageplan enthält eine Eintragung der von der Baulast erfassten Wegefläche in Grün; zudem ist mit zwei in Schwarz ausgeführten „Kästchenlinien“ und dem erläuternden Zusatz „Einfahrt“ die auf das Gebäude W.-weg 49 zulaufende Tiefgarageneinfahrt dargestellt. Die frühere Erschließungsbaulast, bewilligt durch die Rechtsvorgänger der Kläger, wurde gelöscht. Im Mai 1998 teilten die Rechtsvorgänger der Beigeladenen der Beklagten mit, dass die Tiefgarageneinfahrt wahrscheinlich zugeschüttet werde. Ebenfalls im Mai beantragten sie eine Nachtragsgenehmigung für die anderweitige Anlage von Stellplätzen, die die Beklagte unter dem 19.5.1998 erteilte. Die Baumaßnahmen wurden in der Folgezeit durchgeführt. In der Zeit danach entstand zwischen den Klägern und der Beigeladenen bzw. ihren Rechtsvorgängern Streit hinsichtlich des Zu- und Abgangsverkehrs über das Flurstück 122, der zu verschiedenen zivilgerichtlichen Verfahren führte. Im Zuge der Streitigkeiten errichteten die Kläger auf dem Flurstück 122 schließlich umlegbare Sperrpfosten. Mit Ordnungsverfügungen vom 14.8.2015 forderte die Beklagte die Kläger jeweils auf, das Überfahren des Flurstückes 122 für die Nutzer des Grundstücks W.-weg 49, 51 und 51 A und deren Besucher zu dulden und die Einfahrt ständig freizuhalten; gleichzeitig ordnete sie die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 € an. Dagegen haben die Kläger rechtzeitig Klage erhoben. Ein zudem eingeleitetes vorläufiges Rechtsschutzverfahren ist eingestellt worden, nachdem die Beklagte die Anordnung der sofortigen Vollziehung in ihren Ordnungsverfügungen jeweils aufgehoben hatte. Mit ihrer Klage haben die Kläger unter anderem geltend gemacht: Die Baulasterklärung erlaube nicht das Befahren ihrer Wegeparzelle durch PKW. Mit den Duldungsverfügungen erweitere die Beklagte den Inhalt der Baulast in unzulässiger Weise. Fahrzeuge der Feuerwehr oder sonstige Rettungsfahrzeuge könnten die Fläche jederzeit befahren. Die Ordnungsverfügungen seien auch nicht notwendig, da der Grundbesitz der Beigeladenen in westlicher Richtung unmittelbar mit dem W.-weg verbunden sei. Die Kläger haben beantragt, die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. August 2015 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat unter anderem ausgeführt: Die Baulast umfasse auch das Befahren der Zuwegung, wie der Eintrag „Einfahrt“ in dem der Baulasterklärung beigefügten Lageplan ergebe. Die auf dem Hinterliegergrundstück genehmigten Stellplätze seien nur über das Flurstück 122 zu erreichen. Es sei auch zu berücksichtigen, dass sich auf dem Hinterliegergrundstück Wohnungen für Behinderte befänden. Eine Versperrung der Zuwegung würde gerade die Nutzung dieser Wohnungen beeinträchtigen. Eine Anbindung der Hinterliegergrundstücke in westlicher Richtung sei nicht gegeben; eine entsprechende Bauvoranfrage sei zwischenzeitlich abgelehnt worden. Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat unter anderem geltend gemacht: Fehlende zivilrechtliche Absprachen stünden der Durchsetzung der Baulast durch Ordnungsverfügung nicht entgegen; mit der Sperrung der Zuwegung zu ihrem Grundstück werde massiv in die bestehenden Nutzungsverhältnisse eingegriffen. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und ausgeführt, die angefochtenen Ordnungsverfügungen seien rechtmäßig. Die Baulast umfasse auch den ungehinderten Zu- und Abfahrtsverkehr zu den für die Grundstücke der Beigeladenen genehmigten Stellplätzen mit Kraftfahrzeugen. Dies schließe es aus, den Weg mit umlegbaren Sperrpfosten zu versehen. Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung machen die Kläger im wesentlichen geltend: Das Verwaltungsgericht habe die Baulasterklärung unzutreffend ausgelegt. Von einem Fahrrecht zu Gunsten des Hinterliegergrundstücks stehe in der Baulast nichts. Der bei der Unterzeichnung anwesende Stadtbauamtmann habe ihnen - den Klägern - erklärt, dass aufgrund der Baulast lediglich Rettungsfahr-zeuge und die Feuerwehr die Zufahrt befahren dürften. Diese Aussage habe der Mitarbeiter auch einige Tage später in der von ihnen - den Klägern - betriebenen Gaststätte wiederholt. Daran müsse sich die Beklagte festhalten lassen. Die Sperrpfosten könnten von den Einsatzkräften mit einem Dreikant-Schlüssel jederzeit umgelegt werden. Das Verwaltungsgericht habe auch der Trennung zwischen öffentlichem und privatem Recht nicht Rechnung getragen. Die Zuwegung für private Nutzer zu regeln, sei eine Frage des Privatrechts. Eine derartige privatrechtliche Vereinbarung bestehe indes nicht. Die Baulast vermittele dem Eigentümer des begünstigten Grundstücks keine subjektiven Rechte. Da Rettungsfahrzeuge und Feuerwehr ungehinderte Zufahrt hätten, sei die Ordnungsverfü-gung nicht aus Gründen der Gefahrenabwehr erforderlich. Die Zufahrt zu dem Vorhaben W.-weg 51 sei früher stets über die hintere westliche Zuwegung erfolgt, wie auch Lichtbilder aus dem Jahr 2006 belegten. Die Baulast habe allein der Zufahrt zur Tiefgarage des Hauses Nr. 49 dienen sollen. Es mache einen erheblichen Unterschied, ob oberirdische oder aber Stellplätze in einer Tiefgarage angefahren würden. Wie bereits im erstinstanzlichen Verfahren dargelegt, hätten vor der Sperrung des Weges ca. 100 PKW täglich die Zufahrt passiert. Die Zuwegung werde auch jetzt noch werktäglich von mindestens 314 Personen benutzt. Die Kläger beantragen, das angefochtene Urteil zu ändern und die Ordnungsverfügungen der Beklagten vom 14.8.2015 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung trägt sie vor: Der bei der Unterzeichnung der Baulasterklärung gegenwärtige Mitarbeiter habe die behaupteten Äußerungen nicht getätigt. Der in dem Lageplan eingezeichnete Verlauf der Wegstrecke verdeutliche, dass über die Wegefläche Stellplätze mit Fahrzeugen erreicht werden sollten. Der Bauaufsichtsbehörde komme bei der Unterzeichnung von Baulasten keine Verpflichtung zu weitergehender Aufklärung zu. Für die materielle Legalität der Bebauung der Grundstücke der Beigeladenen komme es auf das Vorhandensein einer Zufahrtsbaulast an. Die Sicherstellung der verkehrsmäßigen Erschließung von Grundstücken liege im öffentlichen Interesse und solle nicht im Privatinteresse der Beigeladenen durchgesetzt werden. Die Auslegung der Baulasterklärung ergebe zudem, dass sie grundstücksbezogen sei. Aber auch wenn man sie vorhabenbezogen auslegen wolle, erfasse sie die Änderung des Vorhabens auf Grund der der Beigeladenen erteilten Nachtragsgenehmigung aus Mai 1998, weil das ursprüngliche Bauvorhaben ganz überwiegend und in seinen Hauptteilen zuvor realisiert worden sei. Zu berücksichtigen sei auch, dass auf dem Grundstück W.-weg 49 eine weitere Zuwegungsbaulast zu Gunsten des Grundstücks 51 A liege. Auch hätten die Kläger gegen die Nachtragsbaugenehmigung aus Mai 1998 nicht eingewandt, dass die Baulast diese Änderung nicht umfasse. Die Baulast sei bezogen auf die auf den Grundstücken der Beigeladenen realisierten Bauvorhaben auch nicht teilbar. Die Baulasterklärung sei auch erst nachträglich und daher nicht in Zusammenhang mit der Ermöglichung eines konkreten Vorhabens abgegeben worden. Die Baulast basiere im Übrigen auf der durch den Rechtsvorgänger der Kläger bewilligten Baulast aus September 1993, die keine Beschränkung enthalten hätte. Die Beigeladene beantragt ebenfalls, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung bezieht sie sich auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und das Vorbringen der Beklagten in beiden Instanzen. Ergänzend führt sie aus: Die Zufahrt sei von den Eltern der Kita-Kinder nicht mit dem PKW genutzt worden. Dies gelte jedenfalls, seitdem sie - die Beigeladene - Eigentümerin der durch die Zufahrt erschlossenen Grundstücke sei. Das Wohnhaus Nr. 51 A werde lediglich von fünf Personen bewohnt, dies gelte auch jeweils für die Häuser 49 und 51. Eine Erschließung über eine westliche Zufahrt habe nicht existiert. Dies zeigten auch die vom Kläger eingereichten Lichtbilder. Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit gemeinsam mit den Beteiligten am 1.6.2018 in Augenschein genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die angefochtenen Ordnungsverfügungen der Beklagten sind aufzuheben, weil sie rechtswidrig sind und die Kläger in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die unter Nr. 1 der jeweiligen Ordnungsverfügung getroffene Anordnung, das Überfahren des Flurstückes 122 für die Nutzer des Grundstücks W.-weg 49, 51 und 51 A und deren Besucher zu dulden und die Einfahrt ständig freizuhalten, ist durch den Inhalt der von den Klägern im Dezember 1997 bewilligten Baulast nicht gedeckt. Diese Baulast gestattete zur Überzeugung des Senats Kraftfahrzeugverkehr nur zu der Tiefgarage, die für das Bauvorhaben W.-weg 49 im Jahre 1993 genehmigt worden war. Welchen Inhalt eine Baulast hat, ist im jeweiligen Einzelfall durch Auslegung der Baulasterklärung, bei der es sich um eine einseitige Willenserklärung handelt, entsprechend den Grundsätzen des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu ermitteln. Danach ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften (vgl. § 133 BGB). Wirklicher Wille ist nicht der innere, nicht zum Ausdruck gebrachte Wille, sondern nur der erklärte Wille. Für die Auslegung des erklärten Willens ist nach § 157 BGB maßgeblich, wie derjenige, für den die Erklärung bestimmt ist, nämlich der Adressat der Baulast, hier also die Baubehörde (vgl. § 83 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW), diese nach Treu und Glauben (§ 242 BGB) unter Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere nach dem Inhalt der Verpflichtungserklärung, verstehen durfte (sog. objektiver Empfängerhorizont). Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2017 - 2 A 1393/16 -, NVwZ-RR 2018, 422 = juris, Rn. 66 - 68 m.w.N.; ferner Johlen, Baulasten in der Baurechtspraxis, BauR 2018, 1359 (1362). In Anwendung dieser Grundsätze kommt hier dem Umstand entscheidende Bedeutung zu, dass in dem der Baulasterklärung beigefügten Lageplan mit zwei in schwarz ausgeführten „Kästchenlinien“ und dem erläuternden Zusatz „Einfahrt“ die auf das Gebäude W.-weg 49 zulaufende Tiefgarageneinfahrt eingezeichnet ist. Diese Eintragung, die in dem Lageplan der nach Stellung des Bauantrages für das Vorhaben W.-weg 49 von dem Rechtsvorgänger der Kläger im September 1993 bewilligten Baulast nicht enthalten war, musste aus Sicht der Baubehörde - gerade auch im Vergleich der den beiden Baulasterklärungen beigefügten Lagepläne - deutlich machen, dass die Baulasterklärung der Kläger hinsichtlich des Kraftfahrzeugverkehrs einen Vorhabenbezug zu der genehmigten Tiefgarage mit vier Stellplätzen aufwies. Der Verkehr zu den dann im Mai 1998 nachträglich genehmigten Stellplätzen ist durch die Baulast auch nicht etwa als mit umfasst anzusehen. Das folgt zunächst daraus, dass die Baulast dann nicht mehr nur der Zufahrt zu vier, sondern zu insgesamt sieben Stellplätzen dienen würde, die in den im Mai 1998 eingereichten Bauvorlagen eingetragen sind. Zum anderen ist in Rechnung zu stellen, dass unter Immissionsgesichtspunkten Tiefgaragenstellplätze aus nachbarlicher Sicht typischerweise anders zu beurteilen sind als oberirdische Parkplätze. Die Tatsache, dass die Kläger gegen die Nachtragsgenehmigung unter dem Blickwinkel des Inhalts der Baulasterklärung keine Einwendungen erhoben hatten, reicht nicht aus, den Erklärungsinhalt der Baulastbewilligung in anderer Weise auszulegen. Immerhin haben sich die Kläger in der Folgezeit gegen den tatsächlich entstandenen Verkehr gewandt, wie nicht zuletzt die im Tatbestand des Urteils des Verwaltungsgerichts näher bezeichneten zivilrechtlichen Auseinandersetzungen verdeutlichen. Entsprechendes gilt im Ergebnis für den von der Beklagten angeführten Gesichtspunkt, dass die Baulastbewilligung nicht schon im Genehmigungsverfahren, sondern erst nach Fertigstellung des Vorhabens erfolgte. Soweit die Beklagte ferner darauf hinweist, zulasten des Grundstücks W.-weg 49 und zu Gunsten des Grundstücks W.-weg 51 a bestehe eine weitere Zuwegungsbaulast, hat dieser Umstand in der Baulasterklärung und im beigefügten Lageplan keinen hinreichend erkennbaren Niederschlag gefunden, etwa in der Weise, dass eine an die von der Baulast erfasste Wegefläche anschließende weitere Zufahrt entlang des Hauses W.-weg 49 eingezeichnet worden wäre. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 und 713 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.