10 D 102/17.NE

Der Bebauungsplans Nr. "C./T. – 1. Abschnitt" der Stadt E. ist unwirksam. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leisten. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. "C./T. – 1. Abschnitt" der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan). Sie sind Eigentümer von Grundstücken im südwestlichen Bereich des im Stadtteil E. -G. gelegenen Plangebiets. Der Regionalplan weist das Plangebiet als Allgemeinen Siedlungsbereich aus. Im Flächennutzungsplan ist der größte Teil des Plangebiets als Wohnbaufläche und im Übrigen als gemischte Baufläche beziehungsweise als Fläche für die Ver- und Entsorgung dargestellt. Das Plangebiet umfasst zu einem großen Teil Flächen, die vormals gewerblich oder industriell genutzt wurden. Hierzu zählen vor allem die Grundstücke der Dachpappenfabrik Dr. L. (C. 2) und eines metallverarbeitenden Betriebes (C. 8 ‑ 12). Die Flächen liegen bis auf einen kleinen Teil im westlichen Bereich, der heute noch gewerblich genutzt wird, seit mehreren Jahren brach. Die ehemals gewerblich genutzten Gebäude sind beseitigt worden. Im Bereich der Straße C. 8 – 12 haben die Eigentümer in den letzten Jahren Wohngebäude in ein- und zweigeschossiger Bauweise errichtet. Teile des südlich angrenzenden Grundstücks des ehemaligen metallverarbeitenden Betriebes nahm die Antragsgegnerin abweichend vom Vorentwurf aus dem Geltungsbereich des Bebauungsplans heraus. Die Antragsgegnerin bemühte sich seit den 1990er Jahren um eine planerische Lösung für die im Plangebiet vorhandene Bebauung zur Behebung städtebaulicher und ökologischer Missstände. Ziel der Planung ist es nunmehr, den vorhandenen Bebauungsansatz nach einer Sanierung des belasteten Bodens zu ergänzen und zu verdichten. Im südöstlichen Teil des über die Straße T. erschlossenen Plangebiets befindet sich eine Behindertenwerkstatt. Diesen Teil und den gesamten Bereich westlich der Straße T. setzt der Bebauungsplan als Mischgebiet und den nördlichen Teil als Allgemeines Wohngebiet fest. Der Rat beschloss in seiner Sitzung am 1. Februar 2017 den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde im Amtsblatt am 17. Februar 2017 öffentlich bekannt gemacht. Am 22. Dezember 2017 haben die Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung machten sie im Juni 2018 geltend, der Bebauungsplan sei städtebaulich nicht erforderlich. Bei der vorhandenen Wohnbebauung an der Straße "C." handele es sich um eine Splittersiedlung, deren Anbindung an die bebaute Ortslage stadtplanerisch nicht sinnvoll sei. Hierdurch werde der die Stadt umgebende Grüngürtel durchbrochen. Es habe daher nahe gelegen, nur den Bereich entlang der Straße "C." zu überplanen. Der südliche Teil des Plangebiets könne nach Abschluss der Altlastensanierung für Kompensationsmaßnahmen genutzt werden. Die Planrechtfertigung lasse sich auch nicht allein daraus herleiten, dass sich die Antragsgegnerin vertraglich gegenüber dem Verband für Flächenrecycling und Altlastensanierung NRW und dem Kreis S. verpflichtet habe, gegen Übernahme von 80 % der Kosten für die Altlastensanierung im Plangebiet Wohnbebauung zu entwickeln. Die Antragsgegnerin habe auch nicht ermittelt, in welchem Umfang aktuell ein Bedarf an Wohnbauflächen für den Stadtteil B./G./I. ("M.-Süd") bestehe. Die Ausklammerung der Flächen des ehemaligen metallverarbeitenden Betriebes aus dem Plangebiet sei nicht zulässig. Der Bebauungsplan sei, soweit er unter anderem eine Freifläche zwischen der nördlichen Bebauung an der Straße "T." und der südlich gelegenen Mischgebietsfläche überplane, nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Die Festsetzung des Mischgebiets sei fehlerhaft, weil neue Konflikte zwischen Wohnbebauung und gewerblicher Nutzung nicht ausgeschlossen seien. Die Belastung der Grundeigentümer mit den Folgekosten der Erschließung des Plangebiets sei als privater Belang bei der Abwägung von besonderem Gewicht. Insoweit liege ein Abwägungsausfall vor. Sie, die Antragsteller, hätten bereits im Aufstellungsverfahren geltend gemacht, dass der qualifizierte Ausbau der Verkehrsflächen wie etwa der Wendehammer im südlichen Bereich des Plangebiets nicht erforderlich sei. Die dafür angeführten sicherheitsrelevanten Belange habe die Antragsgegnerin nicht konkretisiert. Fehlerhaft sei auch die wegen der besseren wirtschaftlichen Ausnutzbarkeit getroffene Festsetzung zur Zahl der zulässigen Vollgeschosse im Mischgebiet. Hierdurch würden Konflikte mit den gewerblichen Nutzungen vorprogrammiert. Die Antragsteller beantragen, den Bebauungsplan Nr. "C./T. – 1. Abschnitt" der Stadt E. für unwirksam zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Die Planung diene der Behebung eines städtebaulichen Missstandes. Der vorhandene Grüngürtel werde nur geringfügig beeinträchtigt und die vorhandene Bebauung sinnvoll ergänzt. Die Sanierung der Flächen, deren Wiedernutzbarmachung im Vordergrund gestanden habe, sei zur Abwehr von Gefahren für die künftigen Nutzer erforderlich gewesen. Was die festgesetzten Wohnbauflächen angehe, verfolge die Plankonzeption die übergeordneten Ziele der Rücknahme beziehungsweise Neuordnung ehemaliger Reserveflächen und der Schließung von Baulücken. Der Bedarf an Wohnbauflächen sei in allen Stadtteilen erheblich höher als das Angebot. Der Rat habe die von den Antragstellern angesprochene Sanierungsproblematik erkannt. Erst wenn ein Sanierungsplan gemäß § 13 BBodSchG von der unteren Bodenschutzbehörde des Kreises S. für verbindlich erklärt werde, könne das Aufstellungsverfahren für die südlich an das Plangebiet angrenzende Fläche des ehemaligen metallverarbeitenden Betriebes fortgesetzt werden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Aufstellungsvorgangs sowie der Pläne (Beiakte Hefte 1 bis 11) ergänzend Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Der Senat kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben. Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Die auf § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 16 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO beruhende textliche Festsetzung Nr. 2 zu den Gebäudehöhen ist unbestimmt und damit unwirksam. Sie genügt nicht dem sich aus § 18 Abs. 1 BauNVO ergebenden Erfordernis, bei der Festsetzung der Höhe baulicher Anlagen die erforderlichen Bezugspunkte zu bestimmen. Das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans richtet sich danach, was nach den Verhältnissen des Einzelfalls (Planungsziele und örtliche Verhältnisse) für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Um als ausreichende Berechnungsgrundlage dienen zu können, müssen textliche Festsetzungen zur Höhe eindeutig sein, das heißt die in die Höhenberechnung einzustellenden Parameter klar und unmissverständlich benennen. Das ist hier nicht der Fall. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 2 darf in den Wohngebieten der oberste Abschluss eines Gebäudedaches über dem höchsten Punkt der nahe liegendsten öffentlichen Straßenverkehrsfläche im Hauseingangsbereich bestimmte Maße nicht überschreiten. Fraglich ist danach bereits, ob damit auch für alle Grundstücke, die lediglich durch eine private Straßenverkehrsfläche erschlossen werden, hinreichend klar ist, auf welchen Punkt welcher "öffentlichen Straßenverkehrsfläche" als unterer Bezugspunkt abzustellen ist. Auch kann offenbleiben, ob die sprachlich missglückte Formulierung der Festsetzung nicht aufzulösende Unklarheiten aufwirft, weil zweifelhaft ist, inwieweit der jeweilige Hauseingangsbereich für die Festlegung des jeweils maßgeblichen unteren Bezugspunktes relevant sein soll. Die Planbegründung verhält sich hierzu nicht. Jedenfalls ergibt sich die Unbestimmtheit der Festsetzung zur Höhe der Gebäude hier daraus, dass sich die Oberkante der jeweils maßgeblichen öffentlichen Straßenverkehrsfläche im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht bestimmen ließ, soweit die Verkehrsflächen nicht fertiggestellt waren. Der Bebauungsplan setzt auch die Höhenlage dieser Verkehrsflächen nicht fest und eine Ausbauplanung war – soweit ersichtlich – nicht abgeschlossen. Die Höhe der Bezugspunkte für die im Bebauungsplan festgesetzten Gebäudehöhen steht mithin nicht fest. Die sich daraus ergebende Unbestimmtheit der Festsetzung kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt der "planerischen Zurückhaltung" gerechtfertigt werden. Zwar kann es durchaus sinnvoll sein, bei der Planung von neuen Erschließungsstraßen planerische Zurückhaltung zu üben und von der Festlegung ihrer Höhenlage abzusehen, um zu gewährleisten, dass die Straßenführung den sich oft erst beim Ausbau ergebenden Bedürfnissen angepasst wird. Eine solche planerische Zurückhaltung ist jedoch dann nicht mehr möglich, wenn der Rat von der von ihm offengelassenen Höhenlage der Erschließungsstraße wiederum andere Festsetzungen abhängig macht. Wenn er eine solche Abhängigkeit schafft, indem er bestimmte Maße der anschließenden Bebauung auf die Höhenlage der Erschließungsstraße bezieht, so macht diese Abhängigkeit es erforderlich, bezüglich der Lage der Bezugspunkte bereits im Planaufstellungsverfahren eine verbindliche Regelung zu treffen. Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. März 2017 – 10 D 6/16.NE –, juris, Rn. 32, und vom 15. November 2017 – 7 D 8/16.NE –, juris, Rn. 24. Auch die textliche Festsetzung Nr. 3 des Bebauungsplans, die Gestaltungsgrundsätze für Doppelhaushälften, Hausgruppen und Gemeinschaftsgaragen festlegt, ist unwirksam. Soweit sich danach bauliche Anlagen der genannten Art nach Bautiefe, Gebäudevolumen sowie Traufhöhe beziehungsweise Gesamthöhe im Wesentlichen entsprechen müssen, gibt es dafür keine Ermächtigungsgrundlage. Mit der Festsetzung hat der Rat insoweit offenbar der vom Bundesverwaltungsgericht geforderten baulichen Einheit eines Doppelhauses, vgl. Urteil vom 24. Februar 2000 – 4 C 12.98 –, juris, Rn 20, wonach beide Gebäudehälften in wechselseitig verträglicher und abgestimmter Weise aneinander gebaut werden müssen, Rechnung tragen und nicht etwa nur bauordnungsrechtliche Gestaltungsanforderungen umsetzen wollen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Gemeinde kein Recht zusteht, bauplanungsrechtliche Festsetzungen zu erfinden. Vielmehr besteht für solche Festsetzungen ein Typenzwang. Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 11. September 2018 – 2 Bf 43/15 –, juris, Rn. 46. Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 2 führt zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt. Nach ständiger Rechtsprechung führen Mängel einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans ausnahmsweise dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn seine übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und der Rat nach seinem im Planungsverfahren zum Ausdruck gebrachten Willen im Zweifel auch eine Satzung mit einem entsprechend eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. April 2013 – 4 BN 22.13 –, juris, Rn. 3. Davon ist hier nicht auszugehen. Eine sinnvolle städtebauliche Ordnung kann der Bebauungsplan zwar auch mit dem eingeschränkten Inhalt bewirken. Ausweislich der Begründung des Bebauungsplans hat der Rat die Gebäudehöhen aber in Ergänzung der Festsetzung zur Zahl der zulässigen Vollgeschosse festgesetzt, um eine relativ einheitlichen Höhenentwicklung der Bebauung zu gewährleisten. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass der Rat den Bebauungsplan auch ohne diese für seine städtebauliche Konzeption relevante Festsetzung beschlossen hätte. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. November 2017 – 7 D 8/16.NE –, juris, Rn. 33. Im Übrigen weist der Senat für ein mögliches Heilungsverfahren auf Folgendes hin. Der Bebauungsplan hat keine weiteren beachtlichen formellen oder materiellen Fehler. Er ist nach seiner Grundkonzeption im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Was nach § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Davon ist auszugehen, wenn eine planerische Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen, oder eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. Erforderlich ist eine bauleitplanerische Regelung nicht nur dann, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet. Die Gemeinde soll gerade bewusst Städtebaupolitik betreiben. Eine konkrete Bedarfsanalyse erfordert dies nicht. Vgl. OVG NRW , Urteil vom 29. April 2019 – 10 D 8/17.NE –, juris, Rn. 48 f. Die Kritik der Antragsteller, die Anbindung der vorhandenen Splittersiedlung an den bebauten Ortsteil sei städtebaulich nicht sinnvoll, ist danach unzutreffend. Siedlungsansätze, die sich ungeordnet entwickelt haben, städtebaulich zu ordnen, kann auch dann ein berechtigtes Anliegen einer Gemeinde sein, wenn sie zu der Entstehung und Ausweitung solcher Siedlungsansätze selbst beigetragen hat. Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 8. September 2010 – 1 KN 129/07 –, juris, Rn. 203. Ebenso wenig hat der Rat – wie die Antragsteller meinen – das Plangebiet willkürlich beschränkt. Vielmehr hat er in der Planbegründung hierzu nachvollziehbar ausgeführt, dass die Bauleitplanung bezüglich der abweichend vom Vorentwurf ausgeklammerten Fläche des ehemaligen metallverarbeitenden Betriebes fortgesetzt werde, wenn der dafür aufgestellte Sanierungsplan gemäß § 13 BBodSchG von der unteren Bodenschutzbehörde des Kreises S. für verbindlich erklärt worden sei. Schließlich lässt sich auch nicht feststellen, dass sich die Antragsgegnerin gegenüber dem Verband für Flächenrecycling und Altlastensanierung NRW und dem Kreis S. verpflichtet hat, gegen Übernahme von 80 % der für die Altlastensanierung anfallenden Kosten im Plangebiet Wohnbebauung zu entwickeln. Abgesehen davon, dass eine solche vertragliche Verpflichtung nach § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht wirksam begründet werden könnte, heißt es zwar in der Planbegründung, dass die Möglichkeit zur Wiedernutzung der sanierten Grundstücke Voraussetzung für die Übernahme der Kosten für die Altlastensanierung sei, doch lässt die Einschätzung, dass bei der derzeitigen städtebaulichen Situation die Aufstellung des Bebauungsplans wünschenswert sei, insoweit keinen Rechtsverstoß erkennen. Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB beachtliche Verletzungen der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften, eine Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs wären, dem Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB in der öffentlichen Bekanntmachung des Bebauungsplans entsprechend, gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich geworden, weil sie nicht innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Bebauungsplans schriftlich gegenüber der Antragsgegnerin gerügt worden sind. Die Begründung des Normenkontrollantrages der Antragsteller ist mehrere Monate nach Ablauf der Jahresfrist bei Gericht eingegangen und folglich auch erst danach der Antragsgegnerin zugegangen. Die von den Antragstellern mit der Antragsbegründung geltend gemachten Abwägungsmängel liegen zudem aus den Gründen, die die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung dargelegt hat, nicht vor. Die von den Antragstellern mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2019 aufgeworfene Frage, ob der Bürgermeister die Bekanntmachungsanordnung und den Ausfertigungsvermerk unterschrieben oder nur paraphiert habe, braucht daher hier nicht beantwortet zu werden. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.