4 B 422/22.NE

Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt. Gründe: Der Antrag, § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen im Gebiet der Stadt E. im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen, ist unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Hieran fehlt es. Die von der Antragstellerin angegriffenen Freigaben der Ladenöffnung am 27.3.2022, 29.5.2022, 2.10.2022 und 6.11.2022 sind gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab nicht offensichtlich rechtswidrig. Vielmehr spricht viel dafür, dass die umstrittene Verordnungsregelung von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt ist, insbesondere dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, gerecht wird. Die angegriffene Verordnungsbestimmung aus der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 24.3.2022 betreffend die streitgegenständlichen Ladenöffnungsfreigaben am 27.3.2022, 29.5.2022, 2.10.2022 und 6.11.2022 ist ausweislich der Beschlussvorlage (Drucksache Nr. 065/22) zur Ratssitzung am 23.3.2022 gestützt auf § 6 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 LÖG NRW. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt. Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann für den Fall angenommen werden, dass die Ladenöffnung innerhalb der zeitlichen Grenzen der Veranstaltung ‒ also während eines gleichen oder innerhalb dieser Grenzen gelegenen kürzeren Zeitraums ‒ stattfindet und sich räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung beschränkt. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht aber dann, wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.9.2021 – 4 B 1427/21.NE –, juris, Rn. 8 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f. Der dem Gesetzgeber bei der normativen Ausgestaltung des verfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutzes eröffnete Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum lässt es zu, der kommunalen Normsetzung nicht für jeden Einzelfall eine auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogene Prognose abzuverlangen. Vielmehr kann das den Sonntagsschutz ausgestaltende Gesetz bestimmte typische Fallkonstellationen vorgeben, in denen regelmäßig von einem Überwiegen der von der Veranstaltung angezogenen Besucherströme auszugehen ist. Ein atypischer Fall ist dann anzunehmen, wenn konkrete Tatsachen dafür sprechen, dass die Zahl der von der Ladenöffnung angezogenen Besucher die Zahl der Veranstaltungsbesucher überwiegt. Solche Indizien können sich etwa aus dem Umfang der von der Ladenöffnung betroffenen Verkaufsfläche oder der Zahl der erfassten Verkaufsstellen ergeben. Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 25. Diesen Maßstäben werden die angegriffenen Freigaberegelungen aller Voraussicht nach gerecht. Sie sollen ausweislich der Ratsvorlage und der Ergänzungsvorlage (Drucksache 077/22) im Zusammenhang mit und im unmittelbaren räumlichen Umfeld der Veranstaltungsflächen der traditionellen Innenstadtfeste „E. “, „Altstadtfest“, „Herbstfest“ und „Lichterfest“ stehen. Die Beschlussfassung nimmt an, diese attraktiven Veranstaltungen und Märkte mit vielfältigen Rahmenprogrammen seien erfahrungsgemäß prägend für die Veranstaltungstage, an denen verkaufsoffene Sonntage vorgesehen seien. Die gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW geforderte räumliche Nähe und zeitliche Übereinstimmung von Ladenöffnung und Veranstaltung seien jeweils gegeben. Erläuterungen zu den einzelnen Veranstaltungen sowie zu den gesetzlichen Vorschriften und deren Anwendung in E. fänden sich zudem in den entsprechenden Beschlussvorlagen vergangener Jahre (etwa Drucks.-Nr. 027/17, 060/18 und 059/19). Die N. seien fester Bestandteil der Altstadt und der Veranstaltungen, anlässlich derer Ladenöffnungen an Sonntagen in der E. Innenstadt freigegeben seien. Ihre Einbeziehung hindere daher nicht die Anwendung der Vermutungsregelung. Selbst wenn dieser Auffassung nicht gefolgt werde, seien die Freigaben rechtmäßig. Bei Passanten-Befragungen im Jahr 2017 habe jeweils die Mehrzahl der Besucher der Altstadt die Ladenöffnung als Hintergrundmotiv ihrer Anwesenheit angegeben. Das Besucheraufkommen habe an den Tagen der Veranstaltungen dasjenige an normalen Ladenöffnungstagen ohne Feste ausweislich von Vergleichszählungen deutlich überwogen. Diese Annahmen sind ausweislich der Verwaltungsvorgänge nicht offensichtlich unschlüssig und damit rechtlich nicht zu beanstanden. Vieles spricht dafür, dass die Ladenöffnungen bereits nach der Vermutungsregelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW zulässig sind. Die Sonntagsöffnungen finden innerhalb des Zeitraums statt, in dem die Anlassveranstaltungen durchgeführt werden. Die Ladenöffnungen sind auf Flächen beschränkt, die im Wesentlichen im unmittelbaren Umfeld der einzelnen Veranstaltungsorte liegen und ihnen benachbart sind. Ein atypischer Ausnahmefall, in dem Indizien (etwa das Vorhandensein eines besonders großen Einkaufszentrums mit einer Sogwirkung, die diejenige der vier Traditionsfeste in der Innenstadt von E. übersteigen könnte) auf die überwiegende Anziehungskraft der Ladenöffnung hindeuten, ergibt sich nicht aus der Einbeziehung der N. in die Freigabebereiche. Die dem Senat übermittelten Frequenzzahlen aus der Woche vom 14.3. bis zum 19.3.2022 zwischen täglich etwa 6.000 und höchstens gut 9.600 Besuchern an einem Samstag zeigen, dass die Einbeziehung der N. nicht konkret auf ein Überwiegen der von der Ladenöffnung angezogenen Besucher hindeutet. Umfang der von der Ladenöffnung betroffenen Verkaufsfläche, die einschließlich der N. mit allein etwa 12.000 m² insgesamt etwa 40.000 m² ausmacht, und Zahl der erfassten Verkaufsstellen von etwa 140 Betrieben (S. 18 des Entwicklungskonzepts zur Steuerung des Einzelhandels in der Stadt E. , 2021, https://www.E. .de/wirtschaft/Einzelhandelskonzept_Ansicht_0122.pdf), davon in den N. etwa 30, nach dem Lageplan auf ihrer Internetseite nicht sämtlich vermietete Geschäftslokale, dürften noch in einem Verhältnis stehen, das die prägende Wirkung der Veranstaltungen nicht in Frage stellt. Insofern hat der Verordnungsgeber hilfsweise nachvollziehbar auf Passantenzählungen im Jahr 2017 abgestellt, die in den Haupteinkaufsstraßen S. Straße und M.----straße vorgenommen worden sind. Seinerzeit waren an allen vier Veranstaltungssonntagen an beiden Zählstellen zwischen etwa 3.000 und 4.800 Passanten stündlich gezählt worden, während eine Zählung an einem Werktag jeweils deutlich unter 1.000 Passanten stündlich ergeben hatte sowie an einem Samstag im Juni 1.230 in der M.----straße und 2.230 Passanten in der S. Straße (vgl. Bl. 97 des Verwaltungsvorgangs). Diese Zählungen belegen sehr anschaulich die ganz außerordentliche Sogwirkung der in Rede stehenden Traditionsveranstaltungen für die E1. Innenstadt auf weitaus mehr Besucher als die Ladenöffnung auch unter Einbeziehung der N. . Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).