10 B 476/22

Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 46.632 Euro festgesetzt. Gründe: Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 4827/21 gegen die Nutzungsuntersagungsverfügung vom 24. November 2021, bestätigt durch Schreiben vom 25. November 2021 (Az. 63-01456-21) (im Folgenden: Nutzungsuntersagungsverfügung), wiederherzustellen beziehungsweise hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung vom 25. November 2021 anzuordnen, mit der Begründung abgelehnt, dass bei einer summarischen Prüfung offen sei, ob diese Verfügungen rechtmäßig seien. Bei einer umfassenden Interessenabwägung ergebe sich, dass das öffentliche Interesse, der Antragstellerin die Nutzung des Gebäudes I.-straße 11 in N. vorläufig zu untersagen, deren Interessen überwiege. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner Änderung der angefochtenen Entscheidung. Die Nutzungsuntersagungsverfügung dürfte nach dem bisherigen Sach- und Streitstand offensichtlich rechtmäßig sein. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, dass das Schreiben der Antragsgegnerin vom 24. November 2021, mit dem sie zum beabsichtigten Erlass einer Ordnungsverfügung angehört worden sei, konkludent die Aufhebung der zuvor mündlich ausgesprochenen Nutzungsuntersagung und überdies die Zusicherung enthalten habe, bis zum 13. Dezember 2021 keine das Gebäude I.-straße 11 betreffende Ordnungsverfügung gegen sie zu erlassen. Unabhängig davon, wie es dazu gekommen ist, dass die Antragsgegnerin am Tag der mündlich ausgesprochenen Nutzungsuntersagung die Antragstellerin schriftlich zum beabsichtigten Erlass einer (weiteren) gegen sie gerichteten Ordnungsverfügung angehört hat, lässt sich dem Anhörungsschreiben nicht ansatzweise ein Wille der Antragsgegnerin entnehmen, die Nutzungsuntersagung aufzuheben oder der Antragstellerin etwas bestimmtes zuzusichern. Die Nutzungsuntersagungsverfügung ist auch trotz der von dem Verwaltungsgericht aufgezeigten Unstimmigkeiten nicht, wie die Antragstellerin meint, unbestimmt. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird, und wenn der Verwaltungsakt geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Der Regelungsgehalt kann sich aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsaktes ergeben, insbesondere aus seiner Begründung, sowie aus den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 14.16 –, juris, Rn. 12 ff.; OVG NRW, Urteil vom 28. Oktober 2021 – 10 A 244/19 –, juris, Rn. 54. Der Senat hat nach diesen Grundsätzen keine Zweifel, dass die Antragstellerin der Nutzungsuntersagungsverfügung hinreichend deutlich entnehmen kann, dass die Antragsgegnerin darin die am 24. November 2021 mündlich ausgesprochene Nutzungsuntersagung und die Stilllegung der Bauarbeiten bestätigt, insoweit die sofortige Vollziehung angeordnet und ein Zwangsgeld angedroht hat. Es spricht bei summarischer Prüfung auch Überwiegendes dafür, dass für die nach dem Abschluss der baulichen Veränderungen vorgesehene Nutzung des Gebäudes keine Baugenehmigung vorliegt und dieses zudem auch den brandschutzrechtlichen Anforderungen nicht genügt, sodass letztlich offen bleiben kann, auf welche Rechtsverstöße der Antragstellerin die Antragsgegnerin die Verfügung konkret gestützt hat. Eine das Gebäude in seinem derzeitigen Bestand legalisierende Baugenehmigung liegt offensichtlich nicht vor. Nach den Feststellungen der Antragsgegnerin gibt es für das Gebäude eine Baugenehmigung aus dem Jahre 1927, mit der ein Laden im Erdgeschoss und zwei Wohnungen in den Obergeschossen genehmigt worden waren. Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass sich durch den in den Verwaltungsvorgängen durch Lichtbilder dokumentierten Umbau des gesamten Gebäudes einschließlich der Lager- und Abstellräume und einer Garage zu insgesamt elf Wohneinheiten und einem Laden im Erdgeschoss die Genehmigungsfrage insgesamt neu stellt. Ohne Erfolg trägt die Antragstellerin weiter vor, dass sie mit den baulichen Veränderungen an und in dem Gebäude nicht gegen Vorschriften des materiellen Baurechts verstoßen habe. Unerheblich ist insoweit ihr Einwand, wonach das Verwaltungsgericht seine dem angefochtenen Beschluss zugrunde liegenden Erkenntnisse nicht aus der Nutzungsuntersagungsverfügung und den hierzu beigezogenen Verwaltungsvorgängen, sondern aus den dort anhängigen Verfahren 9 K 529/22 und 9 L 1631/21 gewonnen habe. In der Sache trägt die Antragstellerin allein vor, der zweite Rettungsweg für die Dachgeschosswohnung sei vorhanden, weil die Feuerwehr die Möglichkeit habe, die Fenster dieser Wohnung mittels einer angestellten Leiter zu erreichen. Die Ausführungen dazu, dass die Fenster der Dachgeschosswohnung nicht die für einen zweiten Rettungsweg erforderliche Größe aufweisen und in den Wänden des im Erdgeschoss gelegenen Ladenlokals zum notwendigen Treppenraum unzulässige Öffnungen festgestellt worden seien, stellt sie nicht in Frage. Soweit die Antragstellerin hierzu auf eine zwischenzeitlich unter dem 23. Februar 2022 erteilte Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung von einem Hauswaren- und Porzellangeschäft in einen Friseurladen hinweist, ist nicht ersichtlich, was daraus für die Feststellungen der Antragsgegnerin zu den nicht erfüllten Anforderungen an einen notwendigen Treppenraum folgen könnte. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagungsverfügung überwiegt das Aufschubinteresse der Antragstellerin aber auch unabhängig von den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren, weil bei fachlich begründeten Zweifeln an der Brandsicherheit einer baulichen Anlage, wie sie hier bestehen, die Untersagung der Nutzung dieser baulichen Anlage schon für die Dauer eines anhängigen Hauptsacheverfahrens ohne Eingehung von Kompromissen durch geeignete Maßnahmen durchzusetzen ist. Etwaige finanzielle Interessen des betroffenen Eigentümers müssen gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Minimierung der Brandrisiken und der damit bezweckten Vermeidung von Schäden an Leib und Leben Dritter grundsätzlich zurücktreten. Maßgeblich für diese Einschätzung ist die der ständigen Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts zu Grunde liegende Erkenntnis, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet werden muss und dass demzufolge auch der Umstand, dass in vielen Gebäuden jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, nur einen Glücksfall darstellt. In einer derartigen Situation dürfen etwaige Zweifel an der Berechtigung einer Ordnungsverfügung einer Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2012 – 10 B 382/12 –, juris, Rn. 5 ff. Die mögliche Gefahr für Personen, die das Gebäude nutzen, und die im Falle eines Brandes betroffenen Rechtsgüter wie Leib, Leben, Gesundheit und Eigentum sind höher zu bewerten als das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an einer vorübergehenden Nutzung des Gebäudes und der Fortsetzung der Bauarbeiten. Die wirtschaftlichen Konsequenzen fallen ausschließlich in den Verantwortungsbereich der Antragstellerin. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass wegen des Fehlens von Bauvorlagen und damit von eindeutigen Angaben über den derzeitigen Zustand des Gebäudes die Frage der Brandsicherheit nicht abschließend beurteilt werden kann. Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte soll derjenige, der gesetzeswidrig ohne die erforderliche Genehmigung baut, daraus nicht unberechtigte Vorteile gegenüber dem gesetzestreuen Bauherrn ziehen. Die Bauaufsichtsbehörde darf ihn bis zur Erteilung der erforderlichen Baugenehmigung regelmäßig an der Fertigstellung der noch im Bau befindlichen ungenehmigten baulichen Anlage oder der Nutzung der bereits fertiggestellten Anlage hindern. Der Antrag zu 2., mit dem die Antragstellerin hilfsweise die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage hinsichtlich der vermeintlich genehmigten Nutzung des Dachgeschosses begehrt, hat ebenfalls keinen Erfolg. Eine Baugenehmigung, die die Nutzung des Dachgeschosses in seiner jetzigen Form legalisiert, liegt aus den vorstehenden Gründen nicht vor. Auch der auf Aufhebung der Versiegelung der Räume des Gebäudes gerichtete Antrag zu 3. ist offensichtlich unbegründet. Die am 13. Dezember 2021 erfolgte Versiegelung ist als Maßnahme des unmittelbaren Zwangs voraussichtlich nicht zu beanstanden. Der Annahme der Antragstellerin, aus § 81 Abs. 2 BauO NRW ergebe sich, dass eine Versiegelung nur zur Durchsetzung einer Stilllegungsverfügung in Betracht komme, steht die ständige Rechtsprechung der nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte entgegen. In der von der Antragstellerin zitierten Begründung des Gesetzesentwurfs (LT-Drs. 17/2166) ist zwar von zusätzlichen Befugnissen für die Bauaufsichtsbehörde bei dem Fortsetzen unzulässiger Arbeiten trotz verfügter Einstellung die Rede, doch ist für den Senat nicht nachvollziehbar, was genau damit zum Ausdruck gebracht werden sollte. Jedenfalls ist bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit § 81 Abs. 2 BauO NRW allenfalls zusätzliche Befugnisse für die Bauaufsichtsbehörden schaffen, ihnen aber keine in Nordrhein-Westfalen anerkannten und ständig praktizierten Befugnisse auf der Grundlage des allgemeinen Vollstreckungsrechts nehmen wollte. In der Sache hat der Senat nach den bei der Ortsbesichtigung der Antragsgegnerin am 13. Dezember 2021 festgestellten Verstößen gegen die Nutzungsuntersagungsverfügung und den im Übrigen zu Tage getretenen hartnäckigen und massiven Rechtsverstößen der Antragstellerin, die nach der Aktenlage eine Bereitschaft, sich an Recht und Gesetz zu halten, nicht erkennen lässt, keine Zweifel, dass die Versiegelung als letztes Mittel zur Durchsetzung der Nutzungsuntersagung auch verhältnismäßig ist. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).