16 B 1237/21

Leitsatz: Der Schluss auf die Nichteignung nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV ist nur zulässig, wenn die Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens formell und materiell rechtmäßig ist. Dies gilt auch für den Schluss auf die Nichteignung zur Fahrgastbeförderung (§ 48 Abs. 8 Satz 1FeV). Ordnet die zuständige Behörde in einem solchen Fall die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens (auch) zur Überprüfung der körperlichen und/oder geistigen Eignung an, müssen Hinweise auf dahingehende Eignungsmängel vorliegen. Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden vom 6. Juli 2021 geändert und die aufschiebende Wirkung der Klage 2 K 1355/21 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 18. März 2021 wiederhergestellt, soweit darin die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung des Antragstellers entzogen (Ziffer I.) und er zur Abgabe des Führerscheins zur Fahrgastbeförderung aufgefordert (Ziffer II.) wird, und angeordnet, soweit dem Antragsteller darin ein Zwangsgeld angedroht wird (Ziffer III.). Dem Antragsgegner wird aufgegeben, dem Antragsteller vorläufig seinen Führerschein zur Fahrgastbeförderung zurückzugeben. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge. Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Rechtszüge auf jeweils 2.553,60 Euro festgesetzt. Gründe Die Beschwerde des Antragstellers hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Der Eilantrag ist unzulässig, soweit er auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenerhebung unter Ziffer V. des angegriffenen Bescheids gerichtet ist, weil ein vorheriger Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO bzw. das Vorliegen eines Ausnahmefalls nach § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO nicht festgestellt werden kann. Im Übrigen ergibt sich aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO), dass dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes insoweit zu entsprechen ist, als der Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage 2 K 1355/21 gegen die im Bescheid des Antragsgegners vom 18. März 2021 verfügte Entziehung seiner Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und die Aufforderung zur Abgabe seines Führerscheins zur Fahrgastbeförderung an den Antragsgegner begehrt. Die im vorliegenden Verfahren vorzunehmende Interessenabwägung fällt im zuvor genannten Umfang zugunsten des Antragstellers aus, denn bei summarischer Prüfung sprechen gewichtige Gründe dafür, dass seine Klage insoweit Erfolg haben wird. Der Antragsteller weist in seiner Beschwerdebegründung zu Recht darauf hin, dass der Antragsgegner nicht nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die Nichteignung des Antragstellers zur Fahrgastbeförderung schließen durfte, weil dieser das unter dem 10. Juli 2020 durch den Antragsgegner angeordnete Gutachten nicht beigebracht hat. Denn der Schluss nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV, der gemäß der Regelung in § 48 Abs. 9 Satz 1 FeV a. F., die zum Zeitpunkt des Erlasses der Entziehungsverfügung galt, vgl. zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt für die Rechtmäßigkeit einer Entziehungsverfügung: BVerwG, Urteil vom 11. April 2019 - 3 C 14.17 -, juris, Rn. 11, auch auf Fahrerlaubnisse zur Fahrgastbeförderung anwendbar war – und nunmehr nach § 48 Abs. 8 Satz 1 FeV auch noch ist –, ist nur dann zulässig, wenn die Anordnung des Gutachtens formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig sowie hinreichend bestimmt ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2005 - 3 C 25.04 -, juris, Rn. 19; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. März 2019 - 16 E 457/18 -, juris, Rn. 8 f., und vom 25. August 2021 - 16 B 1059/21 -, juris, Rn. 3. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Fragestellung in der hier in Rede stehenden Gutachtenanordnung erweist sich als nicht anlassbezogen und unverhältnismäßig, soweit darin im ersten Teil die Frage aufgeworfen wird, ob der Antragsteller die körperlichen und geistigen Anforderungen an das Führen von Kraftfahrzeugen erfüllt. Denn aus der Gutachtenanordnung, die im Wesentlichen aus sich heraus verständlich sein und für den Betroffenen ausgehend von der für die jeweilige Fallgestaltung in Betracht kommenden Befugnisnorm in der Fahrerlaubnis-Verordnung erkennen lassen muss, was der Anlass für die angeordnete Untersuchung ist und ob die in ihr verlautbarten Gründe die behördlichen Bedenken an der Kraftfahreignung zu rechtfertigen vermögen, vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 2015 ‑ 3 B 16.14 -, juris, Rn. 8; OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Juni 2020 - 16 B 672/20 -, juris, Rn. 6, und vom 7. Februar 2013 - 16 E 1257/12 -, juris, Rn. 4 jeweils m. w. N, ergibt sich nicht, inwiefern Zweifel an der körperlichen und/oder geistigen Eignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen gegeben sind. Die in der Gutachtenanordnung geschilderten Sachverhalte können lediglich Anlass zu Zweifeln an der charakterlichen Eignung des Antragstellers zur Fahrgastbeförderung geben. Hiervon geht im Übrigen auch der Antragsgegner in seiner Gutachtenanordnung aus, in der im zweiten Abschnitt auf Seite 2 ausgeführt ist, dass die – zuvor aufgeführten, durch drei Polizeidienststellen mitgeteilten – Sachverhalte einen oberflächlichen und unkritischen Umgang mit den zum Schutz der Allgemeinheit erlassenen Verkehrsvorschriften und einen unangemessenen Umgang mit den die Verkehrsordnung überwachenden Behörden und deren Mitarbeitern erkennen ließen, dass bei dem Antragsteller Hinweise auf ein Aggressionspotential erkennbar seien und dass unter diesen Gesichtspunkten in Bezug auf seine Person Bedenken an der Gewähr der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen bestünden, die nur durch das geforderte Gutachten ausgeräumt werden könnten. Inwiefern diese Sachverhalte auch Zweifel an der körperlichen und/oder geistigen Eignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen begründen können, wird in der Gutachtenanordnung nicht dargelegt (und ist auch im Übrigen nicht ersichtlich). Eine Anlassbezogenheit des ersten Teils der in der Gutachtenanordnung aufgeworfenen Frage kann auch nicht mit der Erwägung bejaht werden, dass körperliche und geistige Eignungsmängel mit charakterlichen Eignungsmängeln gleichzusetzen sind. Dies ist nicht der Fall, wie der Verordnungsgeber dadurch zum Ausdruck gebracht hat, dass die maßgeblichen Regelungen der Fahrerlaubnis-Verordnung zwischen der körperlichen und geistigen Eignung (allgemeine Kraftfahreignung) und der Gewähr der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen differenzieren. Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8. März 2013- 10 S 54/13 -, juris, Rn. 12 m. w. N. Dies zeigt sich bereits im Erfordernis einer besonderen Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung (§ 48 Abs. 1 FeV) und den besonderen Eignungsvoraussetzungen nach § 48 Abs. 4 Nr. 2a und § 11 Abs. 1 Satz 4 FeV, wonach Bewerber die Gewähr dafür bieten müssen, dass sie der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht werden. Bei Zweifeln an diesen Voraussetzungen regelte § 48 Abs. 9 Satz 1 FeV in der zum Zeitpunkt des Erlasses der hier in Rede stehenden Gutachtenanordnung ebenfalls geltenden Fassung (heute § 48 Abs. 8 Satz 1 FeV) entsprechend: „Begründen Tatsachen Zweifel an der körperlichen und geistigen Eignung des Fahrerlaubnisinhabers oder [Hervorhebung durch den Senat] an der Gewähr der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen des Inhabers einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung, finden die §§ 11 bis 14 entsprechende Anwendung.“ Dabei kann auch dann ein medizinisch-psychologisches Gutachten angeordnet werden, wenn Bedenken an der Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen bestehen (vgl. § 48 Abs. 9 Satz 3 FeV a. F., § 48 Abs. 8 Satz 3 FeV und § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 FeV). Bei der Anforderung der Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Fahrgastbeförderung handelt es sich mithin um ein von der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen unabhängiges Erfordernis eigener Art, nämlich die besondere charakterliche Eignungsvoraussetzung, die die Vertrauenswürdigkeit des Betroffenen kennzeichnet. Auch lassen sich aus Zweifeln an der charakterlichen Eignung zur Fahrgastbeförderung nicht ohne weiteres Zweifel an der körperlichen und/oder geistigen Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ableiten. Unter Beachtung der dargestellten Differenzierung zwischen der charakterlichen und der körperlichen und/oder geistigen Eignung müssen bei einer Beibringungsanordnung, die sich auch auf die körperliche und geistige Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen erstreckt, Hinweise auf dahingehende Eignungsmängel vorliegen, vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8. März 2013- 10 S 54/13 -, juris, Rn. 12 m. w. N.; Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 46. Aufl. 2021, § 48 FeV, Rn. 32; so bereits angedeutet in: OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Mai 2017- 16 E 1138/15 -, juris, Rn. 13, und vom 7. Dezember 2021 - 16 B 260/21 -. Solche Hinweise sind – wie bereits ausgeführt – in der Beibringungsanordnung nicht aufgezeigt. Die demnach zu weit reichende Fragestellung in der unter dem 10. Juli 2020 ergangenen Gutachtenanordnung führt zur Rechtswidrigkeit der Gutachtenanordnung insgesamt. In einer solchen Konstellation kann dem Adressaten nicht angesonnen werden, selbst entsprechende rechtliche Differenzierungen vorzunehmen und letztlich klüger und präziser sein zu müssen als die Fachbehörde. Ihm kann insbesondere nicht zugemutet werden, dem Gutachter verständlich zu machen, dass entgegen dem behördlichen Gutachtenauftrag nur bestimmte Teile der Fragestellungen zulässigerweise zum Gegenstand der Untersuchung gemacht werden dürfen. Es gilt auch in diesem Zusammenhang der Grundsatz, dass Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Juni 2020 - 16 B 672/20 -, juris, Rn. 19; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 8. März 2013 - 10 S 54/13 -, juris, Rn. 14, und vom 27. Juli 2016 - 10 S 77/15 - juris, Rn. 46; Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 46. Aufl. 2021, § 11 FeV Rn. 42. Erweist sich die mit Bescheid des Antragsgegners vom 18. März 2021 verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung des Antragstellers nach alledem bei summarischer Prüfung als rechtswidrig, gilt dies auch für die Aufforderung zur Abgabe seines Führerscheins zur Fahrgastbeförderung. Insoweit war ebenfalls die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen. Die Anordnung der vorläufigen Rückgabe des Führerscheins bzw. Aushändigung eines Ersatzführerscheins beruht auf § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO. Vor dem Hintergrund des Vorstehenden wird sich in der Hauptsache voraussichtlich auch die Zwangsgeldandrohung als rechtswidrig erweisen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung und -änderung folgt aus § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 bis 3, § 53 Abs. 2 Nr. 2 sowie § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Zwar ist in Verfahren wegen der Erteilung oder Entziehung einer Fahrerlaubnis, wenn eine qualifizierte berufliche Nutzung der Fahrerlaubnis in Rede steht, von dem doppelten Auffangwert auszugehen. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Mai 2009 - 16 E 550/09 ‑, juris, Rn. 2, und vom 16. Dezember 2015 ‑ 16 B 1224/15 ‑, juris, Rn. 14. Wird jedoch – wie hier – lediglich die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung ohne gleichzeitige Entziehung der Fahrerlaubnis im Übrigen entzogen, ist dies entsprechend zu berücksichtigen und der Streitwert im Klageverfahren lediglich mit dem einfachen Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG zu bewerten und in Verfahren des Eilrechtsschutzes hiervon grundsätzlich nur der hälftige Betrag in Ansatz zu bringen (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). Diese Praxis gewährleistet, dass die Ermöglichung einer (weiteren) Tätigkeit in der Fahrgastbeförderung in gleicher Weise die Höhe des Streitwertes prägt, wie dies bei anderen Arten der Nutzung einer Fahrerlaubnis als Berufskraftfahrer der Fall ist. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. August 2010 ‑ 16 E 697/10 -, vom 15. November 2012 - 16 E 1062/12 - und vom 19. November 2020 - 16 B 809/20 - . Die Streitwertfestsetzung berücksichtigt, wie auch das Verwaltungsgericht dies getan hat, neben der im Hauptsacheverfahren mit 5.000,- Euro zu bemessenden Entziehung der Fahrerlaubnis, die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 halbiert wird, auch die ebenfalls angefochtene Festsetzung von Gebühren und Auslagen in Höhe von insgesamt 214,39 Euro, von der nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 ein Viertel (53,60 Euro) in Anrechnung gebracht wird. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).