8 C 11278/12

Die Beklagte wird unter Aufhebung der Entscheidung vom 30. Dezember 2012 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 18. August 2012 auf Erteilung der planungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für die Fels- und Hangsicherungsmaßnahme Schlossberg an der Strecke Wiesbaden Ost-Niederlahnstein, Bahn-km 103,250 - 103,905, nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand 1 Die Beteiligten streiten darüber, ob notwendige Hangsicherungsmaßnahmen zur Gewährleistung des Eisenbahnverkehrs im Mittelrheintal dem Planfeststellungsvorbehalt in § 18 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) unterfallen. 2 Nachdem es seit 2002 im Rheintal vermehrt zu Hangrutschungen gekommen war, ließ die Klägerin das Gefährdungspotential geotechnisch untersuchen. Für den hier umstrittenen Bereich des Schlossbergs in der Nähe von Kamp-Bornhofen (Bahn-km 103,250 bis 103,905) ergab sich eine mittlere bis starke Gefährdungssituation, in einem Bereich zwischen Bahn-km 103,560 bis 103,630 sogar eine akute Gefährdungslage. An dieser Stelle wurde - nach vorheriger Abstimmung mit der Oberen Naturschutzbehörde - eine sogenannte Sofortmaßnahme für notwendig erachtet und im Juni 2009 durchgeführt. Sie bestand aus einer Bodenvernagelung auf einer Fläche von 800 m² zur Stabilisierung der dort festgestellten Schuttrinne sowie der Errichtung eines ca. 40 m langen Fangzaunes. 3 Im August 2010 beantragte die Klägerin beim Eisenbahn-Bundesamt - Außenstelle Frankfurt/Saarbrücken - die Erteilung einer planungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Fels- und Hangsicherungsmaßnahmen im Bereich Schlossberg. Die Planung beinhaltet vor allem die Errichtung von insgesamt 12 zwischen 3 m und 5 m hohen Fangzäunen, überwiegend im trassennahen Bereich, zum Teil aber auch etwas weiter hangaufwärts in einem Abstand von bis zu ca. 50 m Luftlinie zum Gleis. Darüber hinaus ist neben der bereits erwähnten Bodenvernagelung zwischen Bahn-km 103, 560 und 103,640 eine weitere Bodenvernagelung zwischen Bahn-km 103,450 und 103,500 vorgesehen. Schließlich sollen an zwei Stellen Steinschlagschutznetze auf einer Fläche von 100 m² bzw. 200 m² angebracht werden. Aus dem landespflegerischen Begleitplan geht hervor, dass die naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen zum Teil im Bereich Schlossberg, im Übrigen in St. Goarshausen vorgenommen werden sollen. 4 Die Beklagte lehnte den Antrag mit Entscheidung vom 3. Dezember 2012 ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Das Eisenbahn-Bundesamt sei für die begehrte Zulassungsentscheidung nicht zuständig. Der Planfeststellungsvorbehalt nach § 18 AEG setze voraus, dass es sich bei der genehmigten Maßnahme um eine Betriebsanlage einer Eisenbahn handele. Voraussetzung hierfür seien nach der Legaldefinition in § 4 Abs. 1 der Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung (EBO) die Eisenbahnbetriebsbezogenheit der Maßnahme, wofür ein räumlicher Zusammenhang zur Bahnstrecke sowie eine Verkehrsfunktion nötig seien. An beidem fehle es hier. Es sei nämlich zu unterscheiden zwischen Maßnahmen, die an einem „künstlich“, d.h. für die Errichtung der Bahnstrecke hergerichteten Hang erfolgten und solchen Maßnahmen, die an einem ursprünglichen Hang vorgenommen werden sollten. Bei künstlich entstandenen Hängen, wie den durch Einschnitte entstandenen Dämmen oder Böschungen, seien auch die dort beabsichtigten Hangsicherungsmaßnahmen von § 18 AEG erfasst. Auch bei den dem Urteil des Senats vom 16. Juli 2004 - 8 C 10152/04.OVG - zugrundeliegenden Sicherungsmaßnahmen in der Gemarkung Boppard habe es sich um solche an einem künstlichen Hang gehandelt. Maßnahmen an einem natürlichen Hang, der zur Errichtung der Bahnstrecke unangetastet geblieben sei, stellten hingegen keine Betriebsanlagen dar. Für die von diesen Hangbereichen ausgehende Steinschlaggefahr sei der jeweilige Grundstückseigentümer verantwortlich. Die Erfüllung von dessen Unterhaltungspflicht wirke sich nur mittelbar günstig auf den Schienenverkehr aus, weshalb es an der gebotenen unmittelbaren Verkehrsfunktion fehle. Dass es sich bei den beantragten Maßnahmen nicht um Betriebsanlagen handele, habe die Antragstellerin in ihren Antragsunterlagen auch selbst mitgeteilt. Im Bauwerksverzeichnis (Bl. 22 der Planungsakte) sei die Fels- und Hangsicherung nicht als Betriebsanlage, sondern als „andere Anlage“ bezeichnet worden. Auf die Finanzierungsmöglichkeit der Maßnahme von Seiten des Bundes habe die fehlende Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes keine Auswirkungen. Selbst wenn man eine Bahnbetriebsbezogenheit bejahen wolle, entfalle die Planfeststellungspflicht für das Vorhaben jedenfalls deshalb, weil es sich um bloße Unterhaltungsmaßnahmen handele. 5 Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Neubescheidungsklage im Wesentlichen vor: Die Beklagte habe ihre Zuständigkeit für die begehrte planungsrechtliche Zulassungsentscheidung zu Unrecht verneint. Der Sachverhalt stimme mit demjenigen überein, der Grundlage des Urteils des Senats vom 16. Juni 2004 - 8 C 10152/04.OVG - gewesen sei. Die Unterscheidung zwischen „künstlichem“ und „ursprünglichem“ Hang sei zur Abgrenzung der Zuständigkeiten ungeeignet. Gegenstand der Planung sei nicht der Hang, sondern die jeweilige bauliche Maßnahme. Die geplanten Sicherungsmaßnahmen seien auch nicht planungsrechtlich unwesentlich im Sinne von § 74 Abs. 7 VwVfG und § 18 b Nr. 4 AEG. Denn sie berührten Rechte anderer. Auch handele es sich um die Erweiterung einer Betriebsanlage und nicht bloß um eine Unterhaltungsmaßnahme. 6 Die Klägerin beantragt, 7 die Entscheidung vom 30. Dezember 2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag vom 18. August 2010 auf Erteilung der planungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für die Fels- und Hangsicherungsmaßnahme Schlossberg an der Strecke Wiesbaden Ost - Niederlahnstein, Bahn-km 103,250 bis 103,905, nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. 8 Die Beklagte beantragt, 9 die Klage abzuweisen. 10 Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Die von den geplanten Sicherungsmaßnahmen erfassten Flächen am höher gelegenen Hang hätten mit der Bahnstrecke nichts zu tun. Als diese im 19. Jahrhundert planfestgestellt worden sei, seien lediglich Stützmauern in unmittelbarer Nähe der Trasse vorgesehen gewesen. Das sich im Laufe der Zeit dahinter anhäufende Geröll sei in früheren Jahren von der Deutschen Bahn regelmäßig beräumt worden. Weil die Klägerin diese Beräumung inzwischen eingestellt habe, seien diese Schuttrinnen nun vollständig verfüllt, was zu der jetzt festgestellten Gefahrenlage geführt habe. Mitursächlich sei aber auch gewesen, dass die höher gelegenen Hangbereiche nicht mehr bewirtschaftet würden, was teilweise zur Zerstörung der dort vorhandenen Trockenmauern mit entsprechenden Erosionsfolgen geführt habe. Zur Beseitigung dieser Gefahren seien die Grundstückseigentümer verantwortlich. Solche Felssicherungsmaßnahmen der Eigentümer seien auch nicht unverhältnismäßig, da deren Errichtung von der Klägerin übernommen werde, die ihre Kosten wiederum vom Bund erstattet erhalte. Die hier vorgesehene Maßnahme sei von dem hypothetischen Fall der Neuerrichtung einer Eisenbahnstrecke zu unterscheiden, bei dem notwendige Folgemaßnahmen an anderen Grundstücken in den Planfeststellungsbeschluss einzubeziehen seien. Nach dem Vollzug der ursprünglichen Planfeststellung bleibe es hingegen dabei, dass Folgemaßnahmen keine Bahnanlagen im Sinne von § 18 AEG seien. Es bleibe deshalb bei der Zuständigkeit der Landesbehörden. Selbst wenn man die geplanten Schutzvorrichtungen als Betriebsanlagen der Bahn werten wolle, entfalle eine Planfeststellungspflicht deshalb, weil es sich um bloße Unterhaltungsmaßnahmen handele. Diese seien von den jeweiligen Grundstückseigentümern zu dulden, weil sie keine substantielle bauliche Veränderung der betroffenen Flurstücke bewirkten. Im Übrigen werde die Notwendigkeit der beabsichtigten Maßnahmen nicht bestritten. Allerdings erscheine eine Prüfungszuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes nicht erforderlich, zumal die Maßnahmen zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung oft schon nach Maßgabe der eingeschalteten Naturschutzbehörde vollzogen seien. Dass die hier mit der Sache befasste Behörde ihre Zuständigkeit früher anders bewertet habe, ändere nichts daran, dass die Voraussetzungen für eine Zuständigkeit nicht vorlägen. 11 Die Struktur- und Genehmigungsdirektion Rheinland-Pfalz Nord hat sich auf Anfrage des Senats dahingehend geäußert, dass es sich bei den geplanten Sicherungsmaßnahmen ihres Erachtens nicht um Unterhaltungs-, sondern um Neubaumaßnahmen handele. Die jetzt vorgesehenen Fangzäune stellten einen neuen Typus technischer Sicherung dar. Die Schadensereignisse seien nicht nur im Bereich aufgegebener Weinberge eingetreten. Sie beruhten auf den klimatischen Bedingungen und der tiefgründigen Verwitterung der felsigen Hänge. Zur Abwehr der dadurch hervorgerufenen Gefahren seien die bisherigen Sicherungsmaßnahmen ungeeignet. Der Wegfall der Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes hätte weitreichende Konsequenzen. Bei einer Genehmigungszuständigkeit der rheinland-pfälzischen Behörden sei die Umsetzung des Projekts aller Voraussicht nach deshalb gefährdet, weil der erforderliche Flächennachweis zur Kompensation der Beeinträchtigungen im Mittelrheintal nicht erbracht werden könne. 12 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Planungsakten und die Gerichtsakte 8 C 10152/04.OVG verwiesen. Diese Unterlagen waren sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Entscheidungsgründe I. 13 Die Klage ist zulässig. 14 Insbesondere fehlt dem auf die Neubescheidung beschränkten Verpflichtungsbegehren nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Klägerin hat keinen – vorrangig mit einer Verpflichtungsklage zu verfolgenden - gebundenen Anspruch auf die Zulassung der geplanten Baumaßnahmen, sondern lediglich einen Anspruch auf abwägungsfehlerfreie Entscheidung über ihren Zulassungsantrag (vgl. das Urteil des Senats vom 6. Februar 2013 - 8 C 10943/12.OVG -, DVBl. 2013, 590). 15 Die Durchführung eines Vorverfahrens war nach § 18 Satz 3 AEG i.V.m. § 74 Abs. 1 Satz 2 und § 70 VwVfG entbehrlich. II. 16 Die Klage ist auch begründet. 17 Die zur Genehmigung gestellten Fels- und Hangsicherungsmaßnahmen unterfallen dem Planfeststellungsvorbehalt gemäß § 18 AEG. 18 1. Bei den Sicherungsmaßnahmen handelt es sich um die Errichtung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn einschließlich der hierzu zwingend erforderlichen Vorkehrungen. 19 Für die Auslegung des Anlagenbegriffs in § 18 Satz 1 AEG ist die Legaldefinition in § 4 Abs. 1 Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung (EBO) heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996 - 11 A 2.96 -, BVerwGE 102, 269 und juris, Rn. 21; OVG RP, Urteil vom 16. Juli 2004 - 8 C 10152/04.OVG - [Hangsicherung Boppard], juris, Rn. 28). Nach § 4 Abs. 1 EBO sind Bahnanlagen alle Grundstücke, Bauwerke und sonstige Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. Entscheidendes Kriterium für die objektive Zugehörigkeit einer Einrichtung zur Bahnanlage ist deren Eisenbahnbetriebsbezogenheit, die sich durch deren Verkehrsfunktion und den räumlichen Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb ausdrückt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996, a.a.O., Rn. 21). 20 Diese Voraussetzungen hat der Senat für die Hangsicherungsmaßnahmen u.a. in der Gemarkung Boppard mit Urteil vom 16. Juli 2004 - 8 C 10152/04.OVG - bejaht (vgl. juris, Rn. 29). Der Senat sieht keinen Grund, von dieser Entscheidung für die hier umstrittenen Hangsicherungsmaßnahmen im Bereich des Schlossbergs abzuweichen. Entgegen der Auffassung der Beklagten handelte es sich bei den Maßnahmen in der Nähe von Boppard nicht bloß um Sicherungsmaßnahmen an künstlich hergestellten Dämmen und Böschungen im Nahbereich der Trasse. Vielmehr sind dort neben zahlreichen Fanggittern und -zäunen hangaufwärts großflächig Betonrippen zur Stabilisierung des gesamten Hangs auf einer Fläche von 1,46 ha angebracht worden. 21 Für die Bewertung einer Maßnahme als Betriebsanlage der Eisenbahn ist deren technisch-funktionale Eisenbahnbetriebsbezogenheit maßgeblich (vgl. Vallendar, in: Hermes/Sellner, AEG, 2006, § 18 Rn. 43). Hierzu gehören neben der Gleisanlage als dem Anlagenkern alle sonstigen Einrichtungen, die dazu dienen, einen sicheren Eisenbahnverkehr zu ermöglichen (vgl. Vallendar, ebenda). Bei den hier vorgesehenen Fels- und Hangsicherungsmaßnahmen handelt es sich um solche sonstigen Einrichtungen der Eisenbahn im Sinne von § 4 Abs.1 EBO (so: OVG RP, Urteil vom 16. Juli 2004, a.a.O., juris, Rn. 29), die ebenso wie die Gleisanlage selbst zur Gewährleistung eines sicheren Eisenbahnverkehrs beitragen. Sofern die Klägerin im Bauwerksverzeichnis die Hangsicherungsmaßnahmen nicht als Betriebsanlagen, sondern als „andere Anlagen“ bezeichnet hat, dürfte dies auf dieser Unterscheidung zwischen dem Schienenweg als Anlagenkern und den sonstigen notwendigen Nebenanlagen beruhen. 22 Dass die von der Klägerin am Schlossberg geplanten Sicherungsmaßnahmen zur Erhaltung der Verkehrssicherheit auf der rechtsrheinischen Eisenbahnstrecke im Rheintal notwendig sind, also eine Verkehrsfunktion erfüllen, wird auch von der Beklagten nicht bestritten. Die Verkehrsfunktion der Hangsicherungsmaßnahmen wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Grundstückseigentümer ihrerseits zur Hangsicherung verpflichtet sein mögen, zumal die Notwendigkeit zu den hier beabsichtigten Maßnahmen wesentlich aus der Eröffnung eines gefahrträchtigen Verkehrs am Fuß der Rheinhänge herrührt. 23 Ferner ist auch der räumliche Zusammenhang der Sicherungsmaßnahmen mit dem Eisenbahnbetrieb gewahrt. Die geplanten Sicherungsmaßnahmen sollen entlang der Bahntrasse errichtet werden, und zwar überwiegend – so bei der Mehrzahl der Fangzäune - im Abstand von wenigen Metern zu den Gleisen. Sofern darüber hinaus weitere Maßnahmen hangaufwärts geplant sind, sollen diese auch nur in einem Abstand von ca. 20 - 30 m - in einem Fall bis zu 50 m - Luftlinie zu den Gleisen ausgeführt werden. 24 Für die von der Beklagten vorgenommene Unterscheidung zwischen Maßnahmen an einem künstlichen und solchen an einem natürlichen Hang gibt § 18 AEG i.V.m. § 4 Abs. 1 EBO nichts her. Maßgeblich ist vielmehr die technisch-funktionale Eisenbahnbetriebsbezogenheit (vgl. Vallendar, a.a.O., § 18 Rn. 43). 25 Zu Recht hat die Beklagte eingeräumt, dass hangaufwärts (d.h. am natürlichen Hang) angebrachte Sicherungen bei Neuerrichtung der Bahnstrecke als notwendige Folgemaßnahmen Gegenstand der Planfeststellung sein könnten. Der Gegenstand der Planfeststellung wird in diesem Fall um die zur Errichtung und zum gefahrenfreien Betrieb des Eisenbahnvorhabens notwendigen Schutzvorkehrungen und Folgemaßnahmen erweitert, einschließlich der naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 1995 - 11 VR 6.95 -, DVBl. 1996, 676 und juris, Rn. 50; Urteil vom 23. August 1996 - 4 A 29.95 -, DVBl. 1997, 68 und juris, Rn. 25; Vallendar, a.a.O., § 18 Rn. 45 f.). 26 Sofern die für dauerhafte Schutzvorkehrungen oder etwa die naturschutzrechtlichen Ersatzmaßnahmen benötigten Grundstücke nicht im Eigentum des Vorhabenträgers stehen (vgl. zu dieser Möglichkeit: Nr. 1 Abs. 6 des Anhangs 2 der Richtlinien für den Erlass planungsrechtlicher Zulassungsentscheidungen für Betriebsanlagen der Eisenbahn des Bundes [PF-RL] vom Januar 2012), bedarf es hierfür der Begründung einer Dienstbarkeit oder des Eigentumserwerbs (vgl. Vallendar, a.a.O., § 18 Rn. 35). Dies gilt auch im Fernstraßenrecht. Die von der Beklagten erwähnte Duldungspflicht von Grundstücksnachbarn in § 11 FStrG bezieht sich nur auf vorübergehende Schutzeinrichtungen, wie zum Beispiel Schneefangzäune gegen Verwehungen oder Sandsäcke gegen Hochwasser (vgl. Grupp, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 11 Rn. 2). Für einen eventuell notwendigen zwangsweisen Zugriff auf fremde Grundstücksflächen entfaltet die planungsrechtliche Zulassungsentscheidung enteignungsrechtliche Vorwirkung (§ 22 Abs. 2 AEG; vgl. für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen: BVerwG, Urteile vom 21. Dezember 1995 und vom 23. August 1996, jeweils a.a.O.). 27 Wären die hier umstrittenen Hangsicherungsmaßnahmen auch nach Auffassung der Beklagten bei einer (hypothetischen) Neuerrichtung der rechtsrheinischen Eisenbahnstrecke ohne weiteres Gegenstand der Planfeststellung, spricht nichts dafür, den Gegenstand der Planfeststellung bei nachträglichen Änderungen der Anlage enger zu fassen. Denn der Planfeststellungsvorbehalt in § 18 AEG bezieht sich sowohl auf den Bau als auch auf die spätere Änderung der Betriebsanlagen. Erstreckt sich der Gegenstand der Planfeststellung über die Gleisanlage hinaus auch auf die zum sicheren Betrieb der Eisenbahnstrecke erforderlichen Sicherungsvorkehrungen gegen Hangrutschungen, ist es sachgerecht, wenn auch die als notwendig erkannten Änderungen an dem Schutzkonzept den planfeststellungsrechtlichen Kontrollzuständigkeiten unterfallen. Gerade weil die Rechtfertigung geänderter Schutzvorkehrungen wesentlich von der Beurteilung eisenbahn-technischer Umstände abhängt, liegt es fern, diese Bewertung allein einem baurechtlichen oder naturschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu überantworten. 28 2. Die Planfeststellungspflicht entfällt auch nicht deshalb, weil es sich bei den beantragten Schutzvorkehrungen um bloße Unterhaltungsmaßnahmen und damit nicht um eine „Änderung“ im Sinne von § 18 AEG handeln würde. 29 Unterhaltungsmaßnahmen beschränken sich auf die Sicherung des vorhandenen (Ist-)Bestandes (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1997 - 11 C 10.96 -, NVwZ 1998, 1075 und juris, Rn. 25); Vallendar, a.a.O., § 18 Rn. 59). Gemeint sind Maßnahmen der Instandhaltung und Instandsetzung durch Beseitigung des gewöhnlichen Verschleißes, Vornahme von Reparaturen sowie die Auswechslung abgenutzter oder schadhafter Anlagenteile (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - 4 C 28.90 -, VkBl. 1992, 460 und juris, Rn. 16 [Austausch der Stützen einer Eisenbahnüberführung ist wegen substantieller Qualitätsverbesserungen keine bloße Erhaltungsmaßnahme]). 30 Im vorliegenden Fall handelt es sich nicht um die Reparatur vorhandener Sicherungseinrichtungen, sondern um die Errichtung neuer Schutzvorkehrungen. Dass diese zum Teil in ihrer Funktion die alten Schutzmaßnahmen ersetzen, ändert nichts daran, dass es sich um eine Neuerrichtung auf bisher nicht in Anspruch genommenen Flächen handelt. 31 3. Schließlich entfällt die Planfeststellungspflicht auch nicht gemäß § 74 Abs. 7 VwVfG in Verbindung mit § 18 b Nr. 4 AEG wegen eines Falles von unwesentlicher Bedeutung. Denn die geplanten Maßnahmen berühren andere öffentliche Belange im Sinne von 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG, etwa dadurch, dass sie naturschutzbehördlich zu beurteilende Eingriffe in Natur und Landschaft auslösen. Darüber hinaus beeinflussen sie Rechte anderer (§ 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 VwVfG), weil sie – zumindest teilweise – fremde Grundstücke für Zwecke des Bahnverkehrs in Anspruch nehmen und von den Eigentümern zumindest Duldungen der Schutzeinrichtungen erfordern. 32 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO. 33 Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckungsbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. 34 Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil der Rechtssache wegen ihrer Bedeutung für eine Vielzahl vergleichbarer Maßnahmen grundsätzliche Bedeutung zukommt. 35 Beschluss 36 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).