6 A 10205/25.OVG

Leitsatz: Zur Anwendbarkeit des § 7a Abs. 5 Satz 2 der Verordnung zum Anspruch auf Testungen in Bezug auf einen direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 (TestV) in der Fassung vom 24. Juni 2021 (juris: CoronaTestV) auf Vergütungen für einen Zeitraum vor seinem Inkrafttreten. (Rn.13) Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Januar 2025 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird abgelehnt. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 58.400 Euro festgesetzt. Der Antrag bleibt ohne Erfolg. Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – sind nicht dargetan oder liegen jedenfalls nicht vor (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). 1. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begegnet zunächst keinen ernstlichen Zweifeln an ihrer Richtigkeit i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die von der Klägerin vorgebrachten, für die Prüfung des Berufungszulassungsantrags nach § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO maßgeblichen Gründe rechtfertigen keine abweichende Entscheidung. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne liegen vor, wenn gegen die Richtigkeit des angegriffenen Urteils nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Hiervon ist immer dann auszugehen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich ohne nähere Prüfung die Frage nicht beantworten lässt, ob die Entscheidung im Ergebnis möglicherweise aus einem anderen Grund richtig ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. März 2022 – 2 BvR 1232/20 –, Rn. 23, und vom 7. Juli 2021 – 1 BvR 2356/19 –, Rn. 23, jeweils m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 –, Rn. 7 ff.; OVG RP, Beschluss vom 3. Dezember 2021 – 6 A 11212/21.OVG –, Rn. 2; alle zitiert nach juris). a) Die Klägerin wendet zunächst ohne Erfolg ein, der angegriffene Bescheid vom 20. März 2023 leide an einem Begründungsmangel, da diesem keine Rechtsgrundlage, keine rechtliche Bewertung des Sachverhalts sowie keine Begründung der Rückforderungsentscheidung entnommen werden könne. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, welche Rechnungen nicht akzeptiert worden seien. Gemäß § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz in Verbindung mit § 39 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind (nur) die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Die Vorschrift verlangt nicht, schriftliche Verwaltungsakte in allen Einzelheiten zu begründen. Welchen Inhalt und Umfang die Begründung eines Bescheides haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 4 C 31.13 –, juris Rn. 8; Urteil vom 15. Mai 1986 – 5 C 33.84 –, juris Rn. 31). Danach hat die Beklagte grundsätzlich ihrer Begründungspflicht genügt. So ist im angegriffenen Bescheid vom 20. März 2021 ausgeführt, dass eine identische Buchung für den gleichen Testmonat festgestellt worden sei und deshalb 58.400 Euro zurückzuzahlen seien. In der dem Bescheid beigefügten Anlage sind insbesondere auch die konkret in Bezug genommenen Meldebelege (… und …) angegeben, die der Klägerin eine Zuordnung zu den von ihr abgegebenen Meldungen ermöglicht. Die Begründung des Bescheides lässt damit erkennen, dass die Beklagte die für Juni 2021 gewährte Sachkostenerstattung in Höhe von 58.400 Euro zurückfordert, da dieser Betrag zu Unrecht für diesen Leistungsmonat doppelt abgerechnet worden sei. Damit waren die tragenden Gründe für die Entscheidung der Beklagten erkennbar. Weitergehende Angabe, wie etwa die ausdrückliche Nennung der Rechtsgrundlage für die Rückforderung, war durch die Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG nicht geboten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1985 – 2 C 56.82 –, juris Rn. 26). Ungeachtet dessen wäre ein (unterstellter) Begründungsmangel durch den Widerspruchsbescheid vom 8. Mai 2024, der die von der Beklagten nicht anerkannten „Proforma-Rechnungen“ sowie eine nach Auffassung der Beklagten doppelt vorgelegte Rechnung mit unterschiedlichen Rechnungsdaten einzeln auflistet, nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG geheilt. b) Weiter wendet die Klägerin ein, für die Abrechnung der Sachkosten sei ein Zusammenhang mit erbrachten Testleistungen im Abrechnungszeitraum nicht erforderlich. Maßgeblich sei vielmehr nach § 11 der Verordnung zum Anspruch auf Testung in Bezug auf einen direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 – TestV – in der Fassung vom 8. März 2021 allein der Zeitpunkt der Beschaffung der Tests. Dies sei der Zeitpunkt, in dem die Klägerin die Tests verbindlich bestellt habe. Die im Juni 2021 bestellten 20.000 Testkits habe sie entsprechend mit den Meldebelegen … und … zur Abrechnung im Online-Portal der Beklagten für den Monat Juni 2021 gemeldet. Auch dieser Einwand bleibt ohne Erfolg. Nach § 7 Abs. 1 der TestV vom 8. März 2021, die nach § 19 Abs. 2 der TestV vom 24. Juni 2021 bis 30. Juni 2021 galt, rechnen die gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 dieser Verordnung berechtigten Leistungserbringer die von ihnen erbrachten Leistungen und Sachkosten nach den §§ 9 bis 11 mit der Kassenärztlichen Vereinigung ab, in deren Bezirk der Leistungserbringer seinen Sitz hat. Nach § 11 der TestV vom 8. März 2021 ist an diese berechtigten Leistungserbringer für selbst beschaffte PoC-Antigen-Tests eine Vergütung für die Sachkosten in Höhe der entstandenen Beschaffungskosten, höchstens aber 9 Euro je Test, zu zahlen. Bereits aus dem systematischen Zusammenhang zwischen § 7 Abs. 1 und § 11 der TestV vom 8. März 2021 geht damit klar hervor, dass Sachkosten nicht losgelöst von den erbrachten Leistungen in unbegrenzter Höhe abgerechnet werden können. Bestätigt wird dies durch die Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung vom 27. Januar 2021 – KBV-LE –, die gemäß § 7 Abs. 6 der TestV vom 8. März 2021 die näheren Einzelheiten zum Abrechnungsverfahren und die dabei von den Leistungserbringern einzuhaltenden Pflichten regelt (abrufbar unter: https://www. kbv.de/media/sp/2021-02-08_Vorgaben_KBV_TestV_Pflichten_LE_Link.pdf). So durften nach 1.3.1. Nr. 1 der KBV-LE zur Wahrung der Mindestkriterien nur solche PoC-Antigen-Tests im monatlich zu erwartenden Bedarf bestellt werden, die zum Zeitpunkt der Bestellung für den Abrechnungszeitraum auf einer Liste aufgeführt waren. Für Leistungserbringer nach § 6 Abs. 1 Satz 1 TestV – und damit auch für die Klägerin – galt weiter nach Nr. 1.3.1 Nr. 4 der KBV-LE die klar geregelte Vorgabe, dass bei Sachkosten für Testungen, die nicht beim eigenen Personal durchgeführt worden sind, jeweils nur die tatsächlich genutzten PoC-Antigen-Tests abgerechnet werden durften. Aufgrund dieser Abrechnungsvorgabe mussten diese Leistungserbringer auch kein Testkonzept vorlegen und benötigten auch keine Mengengenehmigung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes. Entsprechend war als sogenannte Mussvorgabe bei jeder monatlich oder quartalsweise geltend zu machenden Abrechnung der Sachkosten auch die Anzahl der Testungen im Abrechnungsmonat anzugeben (vgl. Anlage 4 Feldnummer 06 der KBV-LE). Die Abrechnungsvorgaben der KBV-LE mussten der Klägerin auch bekannt sein. Nach den im Zulassungsvorbringen nicht bestrittenen Angaben der Beklagten ist die Klägerin seit dem 28. Mai 2021 mit dem Testzentrum C. bei der Kassenärztlichen Vereinigung zur Abrechnung von Leistungen nach der TestV registriert. Für diese Registrierung musste sie eine unterzeichnete Selbsterklärung abgegeben (vgl. Anlage 1 der KBV-LE). In dieser musste sie bestätigen, dass sie nur solche Leistungen abrechnen werde, die die Vorgaben für die Erfüllung der Pflichten der Leistungserbringer in der KBV-LE einhalten und sie die Abrechnungsdokumentation bis zum 31. Dezember 2024 prüfungssicher und unverändert aufbewahren würde. In der Selbsterklärung war ausdrücklich die Einhaltung dieser Vorgaben und die Richtigkeit der zu übermittelnden Daten zu versichern. Demnach ist auch die Argumentation der Klägerin, es bestünde kein Sachkostenüberhang, da sie die im Juni 2021 beschafften 20.000 Tests jedenfalls in den Folgemonaten tatsächlich verbraucht habe, unerheblich. Ebenso ist das Vorbringen, sie sei aufgrund der weltweiten großen Nachfrage gezwungen gewesen, einen ausreichend großen Materialvorrat im Voraus anzulegen, nicht geeignet, ernstliche Richtigkeitszweifel an dem angefochtenen Urteil hervorzurufen. Denn – wie bereits dargelegt – konnte nach §§ 7 Abs. 1, 11 TestV vom 8. März 2021 in Verbindung mit Nr. 1.3.1 Nr. 4 der KBV-LE ein Leistungserbringer nach § 6 Abs. 1 der TestV vom 8. März 2021 für jeden Abrechnungsmonat jeweils nur Sachkosten für in diesem Abrechnungszeitraum auch tatsächlich genutzte PoC-Antigen-Tests in Höhe der jeweiligen Beschaffungskosten, höchstens aber 9 Euro je Test, abrechnen. Das Verwaltungsgericht hat dementsprechend auch zu Recht festgestellt, dass die erst mit Rechnungsdatum vom 30. Juni 2021 bestellten 10.000 Tests unter Berücksichtigung der von der Klägerin insgesamt im Abrechnungsmonat Juni 2021 durchgeführten 11.943 Tests nicht als Sachkosten dem Monat Juni 2021 zugeordnet werden könnten. Auch der überzeugenden Erwägung des Verwaltungsgerichts, dass die Klägerin nicht dargelegt habe, wann sie die vom Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung zur Verfügung gestellten 20.000 Tests neben den selbst beschafften Tests verbraucht habe, da für diese keine Sachkosten geltend gemacht werden könnten, ist die Klägerin in ihrem Zulassungsvorbringen nicht substantiiert entgegengetreten. c) Des Weiteren trägt die Klägerin vor, die Rücknahme- und Rückforderungsentscheidung der Beklagten habe nicht auf die erst am 1. Juli 2021 in Kraft getretene Regelung in § 7a Abs. 5 Satz 2 der TestV vom 24. Juni 2021 gestützt werden können, da aufgrund des vor dem Inkrafttreten der Norm liegenden Abrechnungszeitraums eine unzulässige Rückwirkung eines Gesetzes vorliege. Auch eine Umdeutung in eine Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG komme nicht in Betracht, da dies eine Ermessensausübung der Beklagten erfordern würde, die im gerichtlichen Verfahren nicht mehr nachgeholt werden könnte (unter Bezugnahme auf VG Augsburg, Urteil vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 23.1537 –, juris Rn. 32 ff. und Rn. 40 f.). Auch hieraus ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr zu Recht festgestellt, dass § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV vom 24. Juni 2021 als Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Rückforderung mit Bescheid vom 20. März 2023 anwendbar ist. Nach § 19 Abs. 1 TestV vom 24. Juni 2024 ist die Norm am 1. Juli 2021 in Kraft getreten und entsprechend ab diesem Zeitpunkt anwendbar. Als speziellere Norm sperrt diese einen Rückgriff auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen für behördliche Rücknahme- und Rückforderungsentscheidung in §§ 48, 49a VwVfG. Hiervon zu unterscheiden ist die Frage des maßgeblichen Zeitpunktes für die Beurteilung der Frage, ob eine Vergütung zu Unrecht im Sinne von § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV vom 24. Juni 2021 gewährt wurde. Denn nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts richtet sich die Frage des richtigen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. mit weiteren Nachweisen BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 – 8 C 5.03 –, juris Rn. 35). Danach kommt es für die Frage, ob eine Vergütung im Sinne von § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV vom 24. Juni 2021 zu Unrecht gewährt wurde, nach dem eindeutigen Wortlaut der Norm, der in der Vergangenheitsform auf die unrechtmäßige Gewährung der Vergütung abstellt („… zu Unrecht gewährt wurde.“), auf den Zeitpunkt der (letzten) Behördenentscheidung über die Bewilligung der abgerechneten Sachkosten an. Maßgeblicher Zeitpunkt sind im vorliegenden Fall demnach der 27. Juli 2021 beziehungsweise der 30. August 2021, an denen jeweils unter anderem ein Betrag in Höhe von 58.400 Euro für den Abrechnungszeitraum Juni 2021 durch die Beklagte ausgezahlt wurde. Eine echte Rückwirkung des am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV vom 24. Juni 2021 liegt dementsprechend nicht vor. Aber auch wenn man zugunsten der Klägerin auf den früheren Zeitpunkt der Entstehung der abgerechneten Kosten im Juni 2021 abstellen würde, so läge in der Anwendung des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV vom 24. Juni 2021 im vorliegenden Fall keine unzulässige echte Rückwirkung. Denn zum einen bildet der Abrechnungszeitraum 2021 für sich noch keinen abgeschlossenen Lebenssachverhalt, in den nachträglich eingegriffen worden wäre. Vielmehr stand von vornherein fest, dass die Kosten des Monats Juni noch mit der Beklagten abgerechnet werden mussten und diese Abrechnung jedenfalls innerhalb der Aufbewahrungsfrist für die Dokumentation gegebenenfalls auch noch einer nachträglichen Überprüfung unterliegen würde. Von einer echten Rückwirkung kann daher hier nicht gesprochen werden. Zum anderen ist eine rückwirkende Rechtsänderung im Sinne eines Eingriffs in einen bereits abgeschlossenen Lebenssachverhalt auch nicht in jedem Fall, sondern nur dann unzulässig, wenn die frühere, nunmehr geänderte Rechtslage geeignet war, wegen des Vertrauens auf ihren Fortbestand Entscheidungen und Dispositionen herbeizuführen oder zu beeinflussen, die sich bei einer Änderung der Rechtslage als nachteilig erweisen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2023 – 2 BvR 482/14 –, juris Rn. 44; Beschluss vom 23. März 1971 – 2 BvL 2/66 u.a. –, juris Rn. 80; Greszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: 106 EL Oktober 2024, Art. 20 Rn. 87). Dies ist vorliegend indes nicht der Fall. Die durch § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV vom 24. Juni 2021 geänderte Rechtslage war nicht geeignet, eine schutzwürdige Vertrauensinvestition der Klägerin herbeizuführen. Denn – wie bereits dargelegt – konnte die Klägerin auch nach der bis 30. Juni 2021 geltenden Rechtslage als Leistungserbringer gemäß §§ 6 Abs. 1, 7 Abs. 1, 11 TestV vom 8. März 2021 in Verbindung mit Nr. 1.3.1 Nr. 4 der KBV-LE für jeden Abrechnungsmonat jeweils nur Sachkosten für in diesem Abrechnungszeitraum auch tatsächlich genutzte PoC-Antigen-Tests abrechnen. Ein Vertrauen darauf, auch Sachkosten für nicht ordnungsgemäß durch Rechnungen dokumentierte oder für im Abrechnungsmonat nicht genutzte Tests abrechnen zu dürfen, konnte die Klägerin demnach auch nach der bis 30. Juni 2021 geltenden Rechtslage nicht begründen. Vielmehr musste die Klägerin auch in diesem Fall mit einer Rücknahme- und Rückforderungsentscheidung für bewilligte Leistungen rechnen, wenn sie entgegen ihrer Dokumentationspflichten die entsprechenden Sachkosten und durchgeführten Tests für den jeweiligen Abrechnungsmonat nicht belegen könnte. Dem steht auch nicht entgegen, dass Rücknahmeentscheidungen nach § 48 Abs. 1 VwVfG im Ermessen der Behörde stehen, wohingegen § 7a Abs. 5 Satz 2 VwVfG eine gebundene Entscheidung vorgibt. Denn allein der Umstand, dass der Behörde nach § 48 Abs. 1 VwVfG ein Rücknahmeermessen zusteht, ist als solches nicht geeignet, Anlass zu schutzwürdigen wirtschaftlichen Dispositionen zu geben. Vielmehr muss ein Empfänger einer zu Unrecht gewährten Geldleistung grundsätzlich mit einer Ermessensentscheidung der Behörde zu Gunsten des Gebots der Wahrung der Haushaltssparsamkeit und damit mit einer Rücknahme der Bewilligungsentscheidung rechnen. 2. Eine Zulassung der Berufung kommt auch wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht in Betracht. Wie sich aus den unter Abschnitt 1. genannten Gründen ergibt, weist die Rechtssache weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht überdurchschnittliche, das Normalmaß überschreitende Schwierigkeiten auf. 3. Die Berufung war ferner auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. a) Die Klägerin hat erstmals mit Schriftsatz vom 4. Juni 2025 die Zulassung auch wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und damit nach Ablauf der Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO am Montag, den 24. März 2025, beantragt. Zulassungsgründe können aber nach Ablauf der Darlegungsfrist grundsätzlich nur noch insoweit ergänzt werden, als der konkret zu ergänzende Zulassungsgrund in offener Frist bereits den Mindestanforderungen entsprechend dargelegt ist. Eine solche bloße Ergänzung der Zulassungsgründe liegt dann nicht vor, wenn ein bislang noch nicht dargelegter Zulassungsgrund nach Ablauf der Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO vorgebracht wird (vgl. BayVGH, Beschluss vom 8. Februar 2017 – 10 ZB 16.1850 –, juris Rn. 16; Roth, in: BeckOK, VwGO, Stand: 1. April 2025, § 124a Rn. 63). Die Begründung des Zulassungsantrages mit Schriftsatz vom 24. März 2025 enthält indes keine hinreichende Darlegung des Zulassungsgrundes wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache. Dem Vorbringen lässt sich weder ausdrücklich noch sinngemäß die Formulierung einer bestimmten, bislang in der Rechtsprechung noch ungeklärten und entscheidungserheblichen Rechts- oder Tatsachenfrage entnehmen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2019 – 5 BN 1.18 –, juris Rn. 31; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 211). b) Dessen ungeachtet hat die Klägerin auch im Schriftsatz vom 4. Juni 2025 keine im allgemeinen Interesse klärungsbedürftige Rechtsfrage formuliert, deren Klärung in dem beabsichtigten Berufungsverfahren zu erwarten wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2015 – 5 B 18.15 –, juris Rn. 3). Die von ihr aufgeworfene Frage, „unter welchen Voraussetzungen und auf welcher gesetzlichen Grundlage den Kassenärztlichen Vereinigungen gegen Teststellenbetreiber in Bezug auf von diesen vor dem Inkrafttreten der neuen TestV zum 1. Juli 2021 bestellter Sachmittel, die erst nach dem 1. Juli 2021 vergütet wurden, ein Regressanspruch nach § 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 TestV zusteht“, lässt sich, wie dargelegt, ohne Weiteres im Rahmen des Zulassungsverfahrens beantworten. Wie zudem im Abschnitt unter 1. c) bereits dargelegt, sind insbesondere die Grundsätze für die Rückwirkung von gesetzlichen Regelungen geklärt. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung war nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit § 52 Abs. 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz.