8 B 10813/14

Leitsatz: Ist der Ausgangsbescheid mit einer aufschiebenden Bedingung versehen, wonach die Wirkungen einer Untersagungsverfügung erst mit deren Bestandskraft eintreten, so stellt die - konkludente - Aufhebung dieser Bedingung durch den Stadtrechtsausschuss im Zusammenhang mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung eine unzulässige reformatio in peius dar.(Rn.12) Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 7. August 2014 wird abgeändert und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. August 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. April 2014 wiederhergestellt. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen. Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 14.400,00 € festgesetzt. I. Die Antragsgegnerin untersagte der Antragstellerin mit Bescheid vom 26. August 2013 die von dieser zuvor angezeigte gewerbliche Sammlung von Altkleidern und -schuhen mittels in ihrem Stadtgebiet aufgestellter Container. Zur Begründung verwies sie darauf, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin bestünden. Der Bescheidstenor hatte folgenden Wortlaut: „Es wird Ihnen gemäß... untersagt, ab Rechtskraft dieses Bescheides im Stadtgebiet Mainz (entsprechend Ihrer Anzeige vom 25.08.2012) gewerblich Altkleider und -schuhe im Wege der Containersammlung zu sammeln." Der hiergegen erhobene Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses bei der Antragsgegnerin vom 04. April 2014 zurückgewiesen. Gleichzeitig ordnete der Stadtrechtsausschuss die sofortige Vollziehung des Bescheides vom 26. August 2013 an. Mit Beschluss vom 7. August 2014 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer zwischenzeitlich erhobenen Klage ab. Dabei stellte es darauf ab, dass die Untersagungsverfügung sich als offensichtlich rechtmäßig erweise, da gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin Bedenken insbesondere wegen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften sowie wegen der Verletzung privaten Eigentums bestünden. Die Untersagung der Sammlungstätigkeit „ab Rechtskraft" des Ausgangsbescheides sei lediglich als Hinweis auf die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs zu verstehen. Mit ihrer am 22. August 2014 erhobenen Beschwerde macht die Antragstellerin geltend, dass mit der Anordnung des Sofortvollzuges durch den Stadtrechtsausschuss eine unzulässige reformatio in peius verbunden gewesen sei. Zudem könne nicht von Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit ausgegangen werden. II. Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Die in der Beschwerde dargelegten Gründe, auf deren Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, führen zu einer Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Bei der im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung tritt das öffentliche Interesse an einem sofortigen Vollzug der Untersagungsverfügung vom 26. August 2013 hinter dem Interesse der Antragstellerin, von einer Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, zurück. Das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt bereits deshalb, weil sich die angefochtene Verfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Stadtrechtsausschusses vom 4. April 2014 als offensichtlich rechtswidrig erweist und damit im Rahmen der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung davon auszugehen ist, dass die von der Antragstellerin erhobene Klage voraussichtlich erfolgreich sein wird. Die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 4. April 2014 erlangt hat, erweist sich deshalb als rechtswidrig, weil sie Ergebnis einer Verböserung des Ausgangsbescheides im Widerspruchsverfahren ist, für die es an der erforderlichen Rechtsgrundlage fehlt. Der Stadtrechtsausschuss bei der Antragsgegnerin hat, indem er die sofortige Vollziehung des Bescheides vom 26. August 2013 angeordnet hat, konkludent den Inhalt des Ausgangsbescheides zu Lasten der Antragstellerin abgeändert. Die Untersagungsverfügung im Bescheid der Antragsgegnerin vom 26. August 2013 erging unter der die Antragstellerin begünstigenden aufschiebenden Bedingung, dass die Wirkungen der Untersagung erst eintreten sollten, wenn der Bescheid bestandskräftig geworden ist. Hiernach wurde aber der Eintritt der Wirkungen des Verwaltungsaktes vom Eintritt eines zukünftigen ungewissen Ereignisses i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG abhängig gemacht. Dieser in den Tenor des Bescheides aufgenommenen Bestimmung kann nicht lediglich der Charakter eines Hinweises auf die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs nach § 80 Abs. 1 VwGO beigemessen werden, wie dies das Verwaltungsgericht annimmt. Zwar sind Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt von bloßen Hinweisen auf gesetzliche Beschränkungen oder besondere mit dem Verwaltungsakt verbundene Verpflichtungen, denen keine unmittelbare Rechtserheblichkeit zukommt, abzugrenzen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 36 Rn. 7 ff.; Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 36 Rn. 50). Der in die Untersagungsverfügung aufgenommene Zusatz beschränkt sich indessen nicht darauf, eine nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz für derartige Anordnungen geltende gesetzliche Bestimmung zu wiederholen. Vielmehr trifft die Antragsgegnerin hierin eine eigenständige Regelung zum Eintritt der Wirkungen des Verwaltungsaktes. In dem Abstellen auf die Bestandskraft des Bescheides kann auch nicht lediglich der Hinweis auf die Folgen der Einlegung eines Rechtsbehelfs gesehen werden. Abgesehen davon, dass diese Rechtsfolge sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ablesen lässt, sondern einer Subsumtion unter die Vorschrift des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO bedarf, entfaltet die Untersagungsverfügung ihrem Wortlaut nach bis zu ihrer Bestandskraft auch dann keine Wirkungen gegenüber ihrem Adressaten, wenn überhaupt kein Rechtsbehelf erhoben wird. Das die Antragstellerin begünstigende Hinausschieben der Wirkungen der Untersagungsverfügung im Ausgangsbescheid wurde durch den Stadtrechtsausschuss konkludent zu ihren Lasten abgeändert, ohne dass hierfür eine gesetzliche Ermächtigung vorhanden gewesen wäre. Der Stadtrechtsausschuss bei der Antragsgegnerin hat im Rahmen seines Widerspruchsbescheides vom 4. April 2014 die sofortige Vollziehung des Bescheids der Antragsgegnerin vom 26. August 2013 angeordnet. Die Anordnung des Sofortvollzugs selbst lässt zwar den Regelungsinhalt des zugrundeliegenden Verwaltungsaktes unberührt und entfaltet keine materiell-rechtlichen Wirkungen (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 26. EL 2014, § 80 Rn. 265; VGH BW, Urteil vom 22. März 2010 - 8 S 3293/08 -, DVBl. 2010, 717 und juris, Rn. 29). Insoweit vermag für sich genommen die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO durch den Stadtrechtsausschuss auch keine Verböserung des Verwaltungsaktes zu begründen. Die entsprechende Anordnung setzte indessen im Falle der Antragstellerin voraus, dass der Ausgangsverwaltungsakt hinsichtlich des Hinausschiebens seiner Wirkungen durch die aufschiebende Bedingung zu Lasten der Antragstellerin abgeändert wird. Die vom Stadtrechtsausschuss verfügte Anordnung der sofortigen Vollziehung macht nämlich nur Sinn, wenn gleichzeitig die aufschiebende Bedingung aufgehoben wird, da ansonsten kein Raum für eine derartige Anordnung bleibt. Auch bei einer Anordnung der sofortigen Vollziehung kann bei Fortbestand der Bedingung die Wirkung des Verwaltungsaktes nämlich erst mit seiner Bestandskraft eintreten. Hiernach ist aber davon auszugehen, dass der Stadtrechtsausschuss konkludent eine entsprechende Abänderung des Verwaltungsaktes vorgenommen hat, da nur so das von ihm verfolgte Ziel des sofortigen Eintritts der Wirkungen der Untersagungsverfügung erreicht werden konnte. Hierfür fehlte es indessen an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Die Möglichkeit einer reformatio in peius ist der Widerspruchsbehörde nicht von vornherein auf der Grundlage der §§ 68 ff. VwGO eingeräumt. Eine solche Befugnis kann sich lediglich aus den Vorschriften des materiellen Rechts ergeben. Hierfür kommen neben positiv-rechtlichen Spezialregelungen die Grundsätze über Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1982 - 7 C 42.80 -, BVerwGE 65, 313 und juris, Rn. 19). Nach diesen Maßstäben steht dem Stadtrechtsausschuss nicht die Befugnis zu, die Entscheidung der Erstbehörde zu Lasten des Widerspruchsführers zu ändern. Der Widerspruchsbehörde ist nämlich in diesem Fall nicht die volle Entscheidungskompetenz der Erstbehörde eingeräumt. Der Stadtrechtsausschuss übt weder die Fachaufsicht über die Erstbehörde aus, noch ist er mit dieser identisch. Vielmehr handelt es sich um einen weisungsunabhängigen, nicht in die Behördenhierarchie eingegliederten Ausschuss. Er nimmt nur eine reine Rechtsbehelfsfunktion wahr, die es ihm ermöglicht, der Verletzung des Widerspruchsführers in seinen Rechten abzuhelfen. Er ist aber nicht befugt, objektiv rechtmäßige Verhältnisse zu schaffen (vgl. Urteil des Senats vom 28. April 2004 - 8 A 10366/04.OVG -, AS 31, 303 und juris, Rn. 27). Hiernach konnte der Stadtrechtsausschuss der Antragsgegnerin den Ausgangsbescheid nicht zu Lasten der Antragstellerin abändern. Ein abweichendes Ergebnis für den Ausgang des Eilverfahrens ergäbe sich auch dann nicht, wenn man davon ausginge, dass der Stadtrechtsausschuss mit der Anordnung des Sofortvollzugs nicht gleichzeitig den Ausgangsverwaltungsakt abgeändert hätte. In diesem Fall würden, wie bereits oben dargelegt, die Wirkungen der Untersagungsverfügung wegen der aufschiebenden Bedingung trotz der Anordnung des Sofortvollzuges erst mit Bestandskraft des Bescheides eintreten. Da die Antragsgegnerin aber davon ausgeht, dass bereits derzeit eine Vollstreckung auf der Grundlage der Untersagungsverfügung möglich ist, muss der Antragstellerin eine Rechtsschutzmöglichkeit hiergegen eröffnet werden. Insoweit tritt eine Situation ein, die vergleichbar ist mit dem Fall, dass sich die Behörde irrig eines Vollziehungsrechtes berühmt, weil sie zu Unrecht davon ausgeht, dass dem Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. für die Fälle der hiermit umschriebenen sog. faktischen Vollziehung: Schoch, in: Schoch, a.a.O., § 80 Rn. 352 m.w.N.; Beschluss des Senats vom 13. März 2009 - 8 B 10088/09.OVG -, ESOVGRP). Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG.