12 B 49/22

Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand bis zu einem Monat nach Zustellung einer Entscheidung über seinen Widerspruch vom 5. September 2022 hinauszuschieben, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2023. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 35.426,16 EUR festgesetzt. Der Antrag des Antragstellers, der Antragsgegnerin aufzugeben, seinen Eintritt in den Ruhestand vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens über seinen Antrag auf Hinausschieben der Altersgrenze vom 8. Juli 2021, längstens bis zum 31. Dezember 2023, hinauszuschieben, hat teilweise Erfolg. Er ist zulässig und teilweise begründet. 1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller hat Tatsachen glaubhaft zu machen, aus denen sich ergibt, dass ihm ein Anspruch, ein Recht oder sonstiges schützenswertes Interesse zusteht (Anordnungsanspruch) und ferner, dass dieser Anordnungsanspruch infolge einer Gefährdung durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss, somit eine Eilbedürftigkeit besteht (Anordnungsgrund); vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO. 2. Der Antragsteller hat den erforderlichen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes geboten, da nach dem Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand ein Hinausschieben desselben in der Regel nicht mehr in Betracht kommt (OVG Hamburg, Beschluss vom 26. November 2011, Az. 1 Bs 104/11; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2011, Az. 2 B 94/11, juris Rn. 14; OVG Hamburg, Beschluss vom 5. Juni 2012, Az. 1 Bs 98/12, Rn. 6, juris). 3. Der Antragsteller hat auch den Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der Antragsteller kann beanspruchen, dass die Antragsgegnerin ermessensfehlerfrei nach § 53 Abs. 1 Satz 1 BBG über seinen Antrag entscheidet, den Eintritt seines Ruhestandes hinauszuschieben. Nach § 53 Abs. 1 BBG kann auf Antrag der Beamtin oder des Beamten der Eintritt in den Ruhestand bis zu drei Jahre hinausgeschoben werden, wenn dies im dienstlichen Interesse liegt (Nr. 1) und die Arbeitszeit mindestens die Hälfte der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit beträgt (Nr. 2). Zudem ist der Antrag spätestens sechs Monate vor dem Eintritt in den Ruhestand zu stellen. a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Hinausschieben des Ruhestandes liegen vor. (1) Der vollzeitbeschäftigte Antragsteller hat am 8. Juli 2021 einen Antrag auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand um 15 Monate gestellt. Dieser wäre am 30. September 2022 eingetreten. (2) Das Hinausschieben des Ruhestandes liegt auch im dienstlichen Interesse. Der Begriff der „dienstlichen Interessen“ umschreibt ebenso wie der der „dienstlichen Bedürfnisse" oder „dienstlichen Belange“ eine gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung. Über sie entscheidet der Dienstherr ohne Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist vom Gericht vollen Umfangs nachzuprüfen (OVG Hamburg, Beschluss vom 5. Juni 2012, Az. 1 Bs 98/12, Rn. 9, juris).Die dienstlichen Gründe richten sich aber ausschließlich nach dem gesetzlichen Auftrag der Behörde und den dort vorhandenen personalwirtschaftlichen und organisatorischen Möglichkeiten und bezeichnen das Interesse des Dienstherrn an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung. Auch wenn der Dienstherr über das Vorliegen der dienstlichen Gründe ohne Beurteilungsspielraum befindet, bleibt zu beachten, dass der Begriff der dienstlichen Gründe maßgebend durch verwaltungspolitische Entscheidungen des Dienstherrn (vor-)geprägt wird, die ihrerseits wiederum nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar sind. Es ist nämlich in erster Linie Sache des Dienstherrn, in Ausübung seiner Personal- und Organisationsgewalt zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen, sie auf die einzelnen Organisationseinheiten zu verteilen und ihre Erfüllung durch bestmöglichen Einsatz von Personal sowie der zur Verfügung stehenden Sachmittel sicherzustellen (OVG Münster, Beschluss vom 18. April 2013, Az.1 B 202/13, Rn. 8, juris). Bei den personalwirtschaftlichen Entscheidungen kommt dem Dienstherrn eine entsprechende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit zu, mit der Folge, dass die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen auf die Prüfung beschränkt ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Organisationsermessens überschritten sind oder von diesem in unsachlicher Weise Gebrauch gemacht worden ist (VG Düsseldorf, Urteil vom 3. April 2012, Az. 2 K 15/12, Rn. 36, juris). Im Einzelfall mag sich ein dienstliches Interesse auch daraus ergeben, dass der längere Verbleib des betroffenen Beamten in seiner Behörde deshalb notwendig oder sinnvoll erscheint, weil eine effektive Einarbeitung eines Nachfolgers dies in zeitlicher Hinsicht verlangt (OVG Münster, Beschluss vom 18. April 2013, Az.1 B 202/13, Rn. 12, juris). Die Antragsgegnerin hat im Schreiben vom 29. April 2022 an den Vorsitzenden des Gesamtpersonalrats um die Zustimmung zu dem beabsichtigten Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand gebeten und darin das dienstliche Interesse bejaht. Dieses liege insbesondere in der im Stabsbereich 28 des Direktionsbereiches ... extrem angespannten Personallage, die eine Weiterbeschäftigung zur Aufrechterhaltung laufender Projektarbeiten dienstlich zwingend erforderlich mache. Der Antragsteller hat auch angeführt, dass seine Expertise zur Einarbeitung seines Nachfolgers erforderlich ist und dies ein dienstliches Interesse begründet. Dies wird durch das Schreiben der Antragsgegnerin vom 2. Juni 2022 bestätigt. In dem Schreiben an das Bundespolizeipräsidium vom 14. Juni 2022 wurde das dienstliche Interesse ebenfalls vor allem mit der derzeitigen extrem angespannten Personalsituation begründet. Zweifel an der Darlegung der Antragsgegnerin bestehen nicht und ist zwischen den Beteiligten im Übrigen auch nicht streitig. Die Antragsgegnerin hat auch in den Schriftsätzen an das Gericht vom 6. Oktober 2022 und 1. November 2022 noch einmal bekräftigt, dass sie den Antragsteller über die Altersgrenze hinaus beschäftigen möchte. Die Antragsgegnerin sieht sich nur aufgrund der fehlenden Zustimmung der Personalvertretung gehindert, dem Antrag stattzugegeben. (3) Das Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand steht jedoch die fehlende Zustimmung der Personalvertretung nicht entgegen. Die Zustimmung gilt mangels rechtzeitiger Verweigerung als gebilligt. Nach § 78 Abs. 1 Nr. 8 BPersVG bestimmt der Personalrat bei Hinausschieben des Eintritts von Beamtinnen oder Beamten in den Ruhestand mit. Nach § 70 Abs. 1 BPersVG kann, soweit eine Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, sie nur mit seiner Zustimmung getroffen werden. Nach Absatz 2 unterrichtet die Leitung der Dienststelle den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung. Nach § 70 Abs. 3 Satz 4 BPersVG gilt die Maßnahme als gebilligt, wenn nicht der Personalrat fristgerecht die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich oder elektronisch verweigert. Nach § 70 Abs. 3 Satz 1 BPersVG beträgt die Frist zehn Arbeitstage. Der Personalrat hat nicht rechtzeitig seine Zustimmung verweigert. Mit Schreiben vom 29. April 2022 wurde der Gesamtpersonalrat um Zustimmung zu der beantragten Maßnahme gebeten. Mit Schreiben vom 25. Mai 2022 wurde die Zustimmung verweigert. Somit ist die Ablehnung nicht fristgerecht – nämlich binnen zehn Arbeitstagen − erfolgt. Die Leitung der Dienststelle und der Personalrat haben auch nicht von der Möglichkeit nach § 70 Abs. 3 Satz 3 BPersVG Gebrauch gemacht und im Einzelfall oder für die Dauer der Amtszeit des Personalrats schriftlich oder elektronisch von Satz 1 abweichende Fristen vereinbart. Im Übrigen liegt auch kein beachtlicher Grund vor, der eine Zustimmungsverweigerung rechtfertigen würde. Nach § 78 Abs. 5 BPersVG kann der Personalrat in den Fällen des Absatzes 1 seine Zustimmung verweigern, wenn die Maßnahme gegen ein Gesetz, eine Verordnung, eine Bestimmung in einem Tarifvertrag, eine gerichtliche Entscheidung, den Gleichstellungsplan oder eine Verwaltungsanordnung oder gegen eine Richtlinie im Sinne des § 80 Absatz 1 Nummer 12 verstößt (Nr. 1), die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme der oder die betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist (Nr. 2), oder die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass die oder der Beschäftigte oder die Bewerberin oder der Bewerber den Frieden in der Dienststelle durch unsoziales oder gesetzwidriges Verhalten stören werde (Nr. 3). Der Personalrat hat seine Zustimmung im Wesentlichen mit der Begründung verweigert, dass durch die vorgesehene Maßnahme der ... im Lichte des Haushalts für mögliche Beförderungen zum Jahresende im gehobenen Polizeivollzugsdienst fünf Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen. Dazu stünde auch eine Planstelle A 9g für Einstellungen im gehobenen Polizeivollzugsdienst nicht zur Verfügung. Vor dem Hintergrund weiterer − zumindest sind diese angekündigt – Dienstzeitverlängerungen führt dies zu einer weiteren Reduzierung von Beförderungsmöglichkeiten. lm Ergebnis ist eine Benachteiligung von Kolleginnen und Kollegen, welche deswegen nicht befördert oder eingewiesen werden können, nicht auszuschließen, zumindest ist es nicht dargetan. Des Weiteren bleibt die dienstliche Verwendung nach einer möglichen Dienstzeitverlängerung im Unklaren. Gegen eine mögliche Verwendung im ... sprechen die Einstellungen von Beamten a. D. als Tarifbeschäftigte für die Bearbeitung von sogenannten Projekten aber auch die Zuordnung eines weiteren EPHK aus dem BPOLP. Der aus Sicht der Kammer danach einzig in Betracht geltend gemachte Verweigerungsgrund nach § 78 Abs. 5 Nr. 2 BPersVG – eine Benachteiligung anderer Beschäftigter – ist nicht ausreichend dargelegt und daher unbeachtlich.Wegen drohender Benachteiligung anderer Beschäftigter kann der Personalrat seine Zustimmung nur dann verweigern, wenn er den Verlust eines Rechts, einer Anwartschaft innerhalb eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses oder andere rechtlich erhebliche Positionen der vorhandenen Beschäftigten geltend macht. Eine Anwartschaft ist ein bereits bestehendes, aber bedingtes Recht, das eine Vorstufe zum Vollrecht darstellt und das gegen rechtswidrige Beeinträchtigung geschützt ist und gerichtlich geltend gemacht werden kann. Eine Berücksichtigung rein faktischer Nachteile, wie etwa des Eingriffs in „tatsächlich verfestigten Chancen“, wäre eine unzulässige Vorgabe an den Dienststellenleiter (für das Einstellungsverfahren: OVG Münster, Beschluss vom 17. Oktober 2017, Az. 20 A 1739/16.PVB, Rn. 43, juris; für die konkrete Nennung eines benachteiligten Mitarbeiters zu einer im wesentlichen gleichlautenden Regelungen im Betriebsverfassungsgesetz: BAG, Beschluss vom 26. Oktober 2004, 1 ABR 45/03, Rn. 22, juris). So liegt der Fall hier. Der Personalrat macht hier allein rein tatsächliche Chancen von Beschäftigten geltend. Im Übrigen führt jedes Hinausschieben des Ruhestandes über die Altersgrenze hinaus zwangsläufig zu zeitlich versetzten Beförderungsmöglichkeiten von anderen Beschäftigten. Insoweit kann auch dahingestellt bleiben, ob eine etwaig in Betracht kommende Benachteiligung durch dienstliche Gründe – nämlich die Weiterbeschäftigung des Antragstellers aufgrund des dienstlichen Interesses – gerechtfertigt ist. b) Der Antragsteller hat jedoch keinen Anspruch auf das Hinausschieben des Ruhestandes über die Altersgrenze. Die Entscheidung steht nach § 53 Abs. 1 Satz 1 BBG im Ermessen der Antragsgegnerin. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob die Ablehnung rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt. Da die Antragsgegnerin sich an die fehlende Zustimmung des Personalrates gebunden sah, hat sie den Antrag des Antragstellers abschlägig beschieden und daher ihr Ermessen gar nicht ausgeübt. Damit liegt ein Ermessensausfall vor. Entgegen der Auffassung des Antragstellers liegt kein Fall der sog. Ermessensreduzierung auf Null vor. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ebenso wie des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar anerkannt, dass die tatsächliche Verwaltungspraxis sowohl aufgrund des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006, Az. 1 BvR 1160/03, Rn. 65; BVerwG, Urteil vom 21. August 2003, Az. 3 C 49.02, Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 8. April 1997, Az. 3 C 6.95, Rn. 19, jeweils juris). Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht gegeben. In der Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 20. Mai 2016 - Az.: 72 - 16 19 060004/1 -, welche durch BPOLP vom 15. Februar 2019 verlängert wurde, heißt es „Durch die sich abzeichnende Planstellensituation ab dem Haushaltsjahr 2016 ff. besteht die Option, Anträge auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand großzügig bis 31. Dezember 2020 positiv zu entscheiden. Dadurch wird eine Entlastung der Organisation möglich und es kann eine punktuelle Entspannung herbeigeführt werden. Dennoch begründet die Haushaltssituation keinen Automatismus für eine Anerkennung der Anträge, vielmehr muss jeder Antrag einzelfallbezogen geprüft werden“. Mag damit zwar eine großzügige Bescheidungspraxis angeordnet werden, folgt daraus nicht, dass jedem Antrag entsprochen werden soll. Vielmehr wird hervorgehoben, dass es gerade keinen Automatismus geben soll und jeder Antrag einer einzelfallbezogenen Prüfung unterzogen werden soll. 4. Die von dem Antragsteller weitergehend begehrte einstweilige Anordnung, seinen Ruhestand bis zu einem rechtskräftigen Abschluss hinauszuschieben, kann nicht ergehen. Eine solche Anordnung würde wegen der voraussichtlichen Dauer eines Klagverfahrens die Hauptsache vollständig vorwegnehmen und unzulässig in den Ermessensspielraum der Antragsgegnerin eingreifen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 5. Juni 2012, Az. 1 Bs 98/12, Rn. 18, juris). 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 52 Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Satz 2 und 3 GKG. Die Regelung des § 52 Abs. 6 Satz 4 i. V. m. Satz 1 Nr. 1 GKG ist hier anzuwenden, weil das Verfahren nur den Zeitpunkt der Versetzung des im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit stehenden Antragstellers in den Ruhestand als einzelnes Element innerhalb des Zurruhesetzungsverfahrens betrifft, nicht aber die Zurruhesetzung grundsätzlich im Streit steht (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 9. Oktober 2019, Az. 1 B 1058/19, Rn. 39, juris). Eine Ermäßigung im Hinblick darauf, dass es sich um ein einstweiliges Anordnungsverfahren handelt, ist nicht geboten, weil der für die Streitwertbemessung maßgebliche Rechtsschutzantrag faktisch auf die Vorwegnahme der Hauptsache und damit eine endgültige Entscheidung gerichtet ist (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 5. Juni 2012, Az. 1 Bs 98/12, Rn. 19; OVG Münster, Beschluss vom 9. Oktober 2019, Az. 1 B 1058/19, Rn. 39, jeweils juris).