4 A 199/22

Leitsatz: Zur Geltendmachung eines Schadensersatzanspruches für die Kosten der Untersuchung und Instandsetzung einer Regenwasseranlage sowie eines Regenrückhaltebeckens infolge der Einleitung von Öl über eine Niederschlagswasserleitung in eine öffentliche Abwasseranlage durch Verwaltungsakt.(Rn.32) Der Bescheid der Beklagten vom 19. April 2022 und der Widerspruchsbescheid vom 31. August 2022 werden aufgehoben. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 19. April 2022 und der Widerspruchsbescheid vom 31. August 2022 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausgangsbescheid beruht bereits auf keiner gesetzlichen Grundlage. Ob der Beklagten ein materiell-rechtlicher Anspruch auf Schadensersatz gegen die Klägerin zusteht, kann folglich dahinstehen. Denn diesen kann sie zumindest nicht durch Leistungsbescheid gegenüber der Klägerin durchsetzen (vgl. hierzu auch VG Schleswig, Urteil vom 30. September 2019 – 4 A 204/18 – juris Rn. 39 m.w.N.). Der Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG gebietet es, dass der Erlass eines Verwaltungsakts gegenüber einer Privatperson – der für den Adressaten oder sonstige Betroffene eine ungünstige Entscheidung enthält – grundsätzlich auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruhen muss. Dies liegt insbesondere daran, dass durch die potenzielle Bestandskraft eines Verwaltungsakts dem Adressaten die Anfechtungslast auferlegt wird, sodass bereits dadurch in seine Rechte eingegriffen wird (OVG Lüneburg, Urteil vom 15. März 1988 – 10 A 14/87 – NVwZ 1989, 880 ). Vorliegend ist eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zur Geltendmachung des Schadensersatzanspruches durch Verwaltungsakt nicht gegeben. Insbesondere kann die Beklagte sich nicht auf die Normen der § 11 Abs. 9 i.V.m § 20 Abs. 2 der Abwassersatzung berufen, denn diese enthalten eine solche Ermächtigung nicht. Gemäß § 20 Abs. 2 der Satzung haftet der Grundstückseigentümer für alle Schäden und Nachteile, die der Gemeinde durch den mangelhaften Zustand der Grundstücksentwässerungsanlage, ihr vorschriftswidriges Benutzen und ihr nicht sachgemäßes Bedienen entstehen. Die Vorschrift knüpft zwar an bestimmte Zuwiderhandlungen des Grundstückseigentümers – wie an die Sicherungspflichten in § 7 Abs. 7 oder die Benachrichtigungspflichten in § 7 Abs. 10 oder § 11 Abs. 9 an –, wofür dieser im Falle eines Schadens haften soll. Die Bestimmung in § 20 Abs. 2 eignet sich jedoch nicht als eigenständige Grundlage für einen Schadensersatzanspruch, denn eine Bestimmung dieses Inhalts entfaltetet keine konstitutive Wirkung. Es bleibt vor allem unklar, unter welchen Voraussetzungen ein Schadensersatzanspruch nach dieser Bestimmung überhaupt in Betracht kommt. Die Beklagte ist ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung auch rechtlich daran gehindert, die Benutzer ihrer Abwasseranlagen abweichend vom allgemeinen System des Haftungsrechts einer verschuldensabhängigen Haftung zu unterwerfen. Die in § 20 der Satzung geregelte Haftung kann insoweit lediglich als Anknüpfungsnorm zu verstehen sein, die auf die außerhalb der Abwassersatzung geregelten Haftungstatbestände des öffentlichen und des Privatrechts verweist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. Dezember 1989 – 10 S 2252/89 – juris Rn. 11). Demnach fehlt es an einer speziellen Schadensersatzregelung im Falle eines Rechtsverhältnisses, das durch die Benutzung einer kommunalen Einrichtung begründet wird. Eine Befugnis zum Erlass des Leistungsbescheides ergibt sich auch nicht aus § 11 Abs. 1 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes Schleswig-Holstein (KAG) i.V.m. mit dem Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein (LVwG), worauf die Beklagte zur Begründung ihres Erstattungsanspruchs zusätzlich Bezug nimmt. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG findet das Landesverwaltungsgesetz auf die Festsetzung und Erhebung von kommunalen Abgaben Anwendung. Kommunale Abgaben umfassen nach § 1 Abs. 1 KAG Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben. Bei der Erstattung von Aufwendungen, für die die Behörde in Vorleistung getreten ist, handelt es sich indes um die Erstattung konkreter Ausgaben und nicht um eine Einnahmequelle zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Verwaltung (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 26. März 2014 – 13 ME 21/14 – juris Rn. 6). Da es im vorliegenden Fall nicht um die Erhebung einer kommunalen Abgabe geht, findet § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG hier keine Anwendung. Die im angefochtenen Leistungsbescheid angeforderte Erstattung betrifft eine Geldforderung, die dem Ersatz der der Beklagten für die Untersuchung und Instandsetzung der Regenwasseranlage und des Regenrückhaltebeckens angefallenen Kosten aufgrund des Öl-Unfalls am 2. Dezember 2020 dienen soll, die sie auf eine satzungswidrige Nutzung der Abwasseranlage durch die Klägerin zurückführt. Dies umfasst die Erstattung von Aufwendungen, die dem Schadensersatz zuzuordnen sind und nicht entstandene Gebühren- oder Auslagen im Verwaltungsverfahren. Eine Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Leistungsbescheids folgt entgegen der Bezugnahme der Beklagten auch nicht aus § 219 LVwG. Bei der Leistung von Schadensersatz handelt es sich schon nicht um eine Maßnahme der Gefahrenabwehr, sondern um einen Ausgleich eines bereits eingetretenen Schadens, was nicht Gegenstand einer Ordnungsverfügung sein kann (OVG Lüneburg, Beschluss vom 26. März 2014 – 13 ME 21/14 – juris Rn. 20). Die Vorschrift des § 219 LVwG findet deshalb dem Grunde nach schon gar keine Anwendung. Hier ist auch nicht davon auszugehen, dass sich eine Ermächtigungsgrundlage aus den Umständen konkludent ableiten lässt und es damit keiner ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Leistungsbescheides bedurfte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts nicht ausdrücklich geregelt sein. Die Behörde ist vielmehr auch dann zum Erlass eines Leistungsbescheids ermächtigt, wenn sie und der Bürger gerade mit Blick auf den von ihr geltend gemachten Anspruch in einem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen (BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2012 – 5 C 20.11 – juris Rn. 11), wie dies im Bereich des Beamtenverhältnisses sowie vergleichbarer Verhältnisse und bei der Rückforderung einer durch Verwaltungsakt gewährten Leistung der Fall ist (OVG Lüneburg, Beschluss vom 26. März 2014 – 13 ME 21/14 – juris Rn. 18). Dabei gibt es keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der besagt, dass sich aus jedem beliebigen öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis die Befugnis herleiten lässt, dass die Organe der vollziehenden Gewalt zur hoheitlichen Erfüllung von Verwaltungsaufgaben Verwaltungsakte erlassen dürfen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 26. März 2014 – 13 ME 21/14 – juris Rn. 18). Bei gemeindlichen Ersatzansprüchen aus einem öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnis – wie beim Anschluss- und Benutzungszwang – soll keine Möglichkeit zum Handeln durch Verwaltungsakt bestehen, wenn ein bestehendes Subordinationsverhältnis nach der Begrenzung seiner Reichweite für die spezielle Regelung nicht durchgreift (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. Dezember 1989 – 10 S 2252/89 – juris Rn. 10). Zwar enthält die Abwassersatzung klassischerweise auch subordinationsrechtliche Elemente. Allein das Gebrauchen der eingeräumten Zwangsbefugnis führt jedoch nicht dazu, dass hierdurch die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses subordinationsrechtlich vorgeprägt ist (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. Dezember 1989 – 10 S 2252/89 – juris Rn. 10). Vielmehr haben die Gemeinden nach § 44 Abs. 3 Satz 5 des Landeswassergesetzes (LWG) ein Wahlrecht, ob sie das Benutzungsverhältnis öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestalten wollen (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 30. September 2020 – 4 A 204/18 – juris Rn. 48; OVG Lüneburg, Urteil vom 26. August 1976 – III OVG A 137/74 – NJW 1977, 450 ). Dieses Wahlrecht verdeutlicht, dass die Gemeinde mit dem Betrieb einer öffentlichen Einrichtung, die der Daseinsvorsorge dient, eine Tätigkeit ausübt, die nicht zwangsläufig einer öffentlich-rechtlichen Regelung vorbehalten ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. Dezember 1989 – 10 S 2252/89 – juris Rn. 10). Die Aufgabe könnte auch von einem Privatmann oder von der Verwaltung in den Formen des Privatrechts übernommen werden. Insofern bestünde gerade kein Über- und Unterordnungsverhältnis, sondern die öffentliche Hand und der Bürger stünden sich in ähnlicher Weise wie die Parteien eines privatrechtlichen Benutzungsverhältnisses gegenüber (vgl. BGH, Urteil vom 4. Oktober 1972 – VIII ZR 117/71 – juris Rn. 6; BGH, Urteil vom 20. Juni 1974 – III ZR 97/72 – juris Rn. 13). Das Kanalbenutzungsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten ist nach alledem nicht durch ein allgemeines öffentlich-rechtliches Über- und Unterordnungsverhältnis geprägt. Die Abwassersatzung der Beklagten enthält zwar subordinationsrechtliche Elemente wie in § 18 der Satzung, der die Erhebung von Anschlussbeiträgen für die Herstellung von Anlagen und Benutzungsgebühren zur Deckung der laufenden Kosten der Abwasserbeseitigung nach Maßgabe einer gesonderten Beitrags- und Gebührensatzung regelt. Auch einen Anschluss- und Benutzungszwang hat die Beklagte in § 5 der Satzung geregelt. Da andere Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Über- und Unterverhältnisses zwischen den Beteiligten nicht ersichtlich sind, bedurfte es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage für den Erlass des Leistungsbescheides. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Die Klägerin wendet sich gegen die Erstattung für die Kosten der Untersuchung und Instandsetzung der Regenwasseranlage sowie des Regenrückhaltebeckens infolge der Einleitung von Öl über die Niederschlagswasserleitung in die öffentliche Abwasseranlage. Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks in der ... in ... . Sie verpachtet das Grundstück an die Firma ..., die einen Autohandel samt Reparaturwerkstatt auf diesem betreibt. Die Beklagte betreibt aufgrund ihrer Abwassersatzung vom 25. November 2009 in der geltenden Fassung der 1. Änderungssatzung vom 15. März 2023 die Abwasserbeseitigung in der Stadt ... . Nach § 20 Abs. 2 der Satzung haftet der Grundstückseigentümer für alle Schäden und Nachteile, die der Gemeinde durch den mangelhaften Zustand der Grundstücksentwässerungsanlage, ihr vorschriftswidriges Benutzen und ihr nicht sachgemäßes Bedienen entstehen. Am 1. Dezember 2020 erschien ein Mitarbeiter der Firma ... auf dem Grundstück der Klägerin. Die Firma betreibt einen Entsorgungsfachbetrieb und war anlässlich des Abtransports von Metall- und Batterieschrott vor Ort tätig. Der abzuholende Schrott befand sich in einem Container hinter einem Blechzaun mit einer Höhe von 2,50 Metern. Dort lagerte das Autohaus in der sogenannten „Umweltecke“ Schrott in Form von Altreifen und Abholtonnen sowie ölhaltige Abfälle. Im Rahmen des Abholvorgangs beschädigte der Mitarbeiter mit dem Greifarm seines Lkw einen in der Umweltecke ebenfalls abgestellten verschlossenen Kunststoffbehälter mit Öl. Infolgedessen zerquetschte der Behälter und das Öl trat aus. Am 2. Dezember 2020 stellte die Polizei ... einen Ölfilm auf der Oberfläche der ... im Bereich des Regenrückhaltebeckens an der ... fest. Die freiwillige Feuerwehr ... brachte mehrere Ölsperren zur Eindämmung des Ölfilms aus. Als weitere Ölbekämpfungsmaßnahme filmte die Firma ... – im Auftrag der ... – die Niederschlagswasserleitung und entnahm eine Probe aus dem Fluss für eine Abwasseranalyse. Hierbei wurde festgestellt, dass die Öleinleitung von dem Grundstück ... herrührte. Mit Schreiben vom 9. September 2021 hörte die Beklagte die Klägerin bezüglich der Kostenerstattung aufgrund der Einleitung des Öls in die ... an. Sie schilderte, dass sie die Klägerin als Grundstückseigentümerin zur Haftung für die entstandenen Kosten heranziehen wolle. Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 16. Februar 2022 durch ihren Prozessbevollmächtigten Stellung. Sie wies darauf hin, dass weder sie noch ihr Pächter entgegen der Abwassersatzung Flüssigkeiten in die Abwasseranlage eingeleitet hätten und dies ohne ihre Kenntnis geschehen sei. Ursächlich für den Zufluss sei der Mitarbeiter der Firma ... . Sie selbst sei erst durch die Polizei und die Untere Wasserbehörde von dem Vorfall informiert worden. Es ergebe sich deshalb kein Verstoß gegen die in der Abwassersatzung in § 7 Abs. 10 geregelte Benachrichtigungspflicht. Zudem sei zu bezweifeln, dass sämtliche ölhaltigen Stoffe tatsächlich durch den von der Beklagten geschilderten Vorfall in die ... gelangt seien. Nicht nachzuvollziehen sei ferner, dass es bei einer überschaubaren Menge von nicht einmal 20 Litern überhaupt zu einem Schaden habe kommen können. Es gebe kein Sachverständigengutachten, das eine erhebliche Verschlechterung der Gewässereigenschaften belegen könne. Mit Bescheid vom 19. April 2022 forderte die Beklagte die Klägerin zur Erstattung für die Kosten der Untersuchung und Instandsetzung der Regenwasseranlage sowie des Regenrückhaltebeckens/ ... in Höhe von ... € auf. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 28. April 2022 Widerspruch. Sie verwies zur Begründung auf den bisherigen – mit der Beklagten – geführten Schriftverkehr. Mit Widerspruchsbescheid vom 31. August 2022, eingegangen bei dem klägerischen Prozessbevollmächtigten am 8. September 2022, wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die Klägerin als Grundstückseigentümerin dem Anschluss- und Benutzungszwang gemäß § 9 der Satzung unterliege und das gesamte auf dem Grundstück anfallende Abwasser, vorbehaltlich der Einschränkungen der Satzung, einzuleiten habe. Mit der Einleitung von Öl in die Niederschlagswasserbeseitigungsanlage ihres Grundstücks – aufgrund der Beschädigung an dem fehlerhaft verladenen Fass – habe die Klägerin die Bestimmung des § 7 der Satzung verletzt. Danach dürfe nur Abwasser eingeleitet werden, welches die Anlage oder die angeschlossenen Grundstücke nicht gefährde oder beschädige und durch welches keine schädlichen Umwelteinwirkungen in Gewässer eintreten könnten. Zum anderen sei die Klägerin durch die fehlende Benachrichtigung über die Einleitung des Öls nicht ihrer Pflicht nach § 7 Abs. 10 der Satzung nachgekommen. Es liege deshalb ein Verstoß gegen die Abwassersatzung vor, wofür der Verursacher gemäß § 20 der Satzung hafte. Da die Einleitung des Öls über den Hausanschluss für Regenwasser auf dem Grundstück der Klägerin in die öffentliche Abwasseranlage erfolgt sei, sei sie Verpflichtete im Sinne des § 4 der Satzung. Darüber hinaus sei auch unstreitig, dass das ausgetretene Ölgemisch über den Hausanschluss durch die öffentliche Abwasserleitung in die ... gelangt sei. Dies habe sowohl eine Befahrung mithilfe einer Kamera eindeutig ergeben als auch die Untere Wasserbehörde mit Schreiben vom 11. Februar 2021 bestätigt. Dementsprechend müsse die Klägerin nach § 20 Abs. 2 der Satzung haften. Auch wenn die Klägerin die tätig gewordene Firma als tatsächliche Verursacherin ansehe, so sei sie im Hinblick auf § 20 Abs. 4 der Abwassersatzung in Anspruch zu nehmen. Die verursachende Firma habe im Zeitpunkt der Beschädigung des Ölfasses im Auftragsverhältnis zur Klägerin gestanden. Zusätzlich führte sie aus, dass für die geltende Abwassersatzung das Kommunalabgabegesetz (KAG) Rechtsgrundlage sei. Die Vorschrift des § 11 KAG verweise auf das Landesverwaltungsgesetz (LVwG). Aus § 219 Abs. 2 Satz 1 LVwG ergebe sich, dass neben der Eigentümerin eine Person verantwortlich sei, die die tatsächliche Gewalt über eine Sache ausübe. Diese Regelung entspreche der Gesamtschuldnerhaftung nach § 20 Abs. 4 der Abwassersatzung. Dass an Stelle der Eigentümerin die verantwortliche Person nach § 219 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 oder Nr. 2 LVwG hafte, sei hier nicht der Fall, da die Voraussetzungen nicht vorlägen. Die Klägerin hat am 10. Oktober 2022 Klage erhoben. Sie trägt vor, dass sie nicht Verursacherin des Schadens gewesen und deshalb die Vorschrift des § 20 Abs. 1 der Abwassersatzung nicht einschlägig sei. Vielmehr hafte die Firma ... für ihren Angestellten als Verrichtungsgehilfen im Sinne des § 831 BGB, denn diese Vorschrift gelte auch im öffentlichen Recht. Eine Gesamtschuldnerhaftung mit der Firma ... komme ebenfalls nicht in Betracht. Die Argumentation der Beklagten – mit Verweis auf das Kommunalabgabengesetz sowie auf das Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein – greife nicht, da es sich vorliegend schon nicht um Abgaben handele, sondern um Schadensersatzansprüche. Eine Analogie könne ebenfalls nicht angenommen werden. Eine Haftung nach § 20 Abs. 2 der Abwassersatzung scheide ebenfalls aus. Es sei nicht nachgewiesen worden, dass ein mangelhafter Zustand der Grundstücksentwässerungsanlage, eine vorschriftswidrige Benutzung oder nicht sachgemäßes Bedienen vorlägen. Auch ein Verstoß gegen § 7 Abs. 10 der Satzung sei nicht gegeben. Der Klägerin bzw. der für die Klägerin handelnden Person sei nicht bekannt gewesen, dass schädliche oder gefährliche Stoffe in das Abwasser gelangt seien. Der Mitarbeiter der Firma ... und der Mitarbeiter des Autohauses hätten den Öl-Unfall nicht gemeldet. Erst mit Eintreffen des Spülwagens und einem Eintrag in dem sozialen Netzwerk „Facebook“ am 4. Dezember 2020 habe der Geschäftsführer des Autohauses ... von den Verunreinigungen der ... erfahren. Darüber hinaus beanstande sie auch die Höhe der festgesetzten Kosten. Insbesondere sei die Rechnung der Firma ... für Arbeiten aus dem Monat März 2021 in Höhe von ... € nicht in die Kostenerstattung miteinzubeziehen. Sie bestreite ausdrücklich, dass die Entfernung von Abfällen aus dem Kanalsystem nur durch den Vorfall vom 2. Dezember 2020 veranlasst worden sei. Laut der Arbeitsnachweise seien die Arbeiten teilweise vier Monate nach dem Vorfall durchgeführt worden, sodass ein Zusammenhang nicht mehr angenommen werden könne. Die Klägerin beantragt, den Festsetzungsbescheid vom 19. April 2022 der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. August 2022 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie bezieht sich zur Begründung auf die Ausführungen in ihrem Ausgangs- und Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt sie vor, dass die Klägerin gegen § 7 Abs. 7 der Abwassersatzung verstoßen habe, indem sie keine dementsprechenden Vorrichtungen zur Abscheidung von Benzin, Benzol, Ölen, Fetten oder Emulsionen auf ihrem Grundstück vorgehalten habe. Das beschädigte Fass sei in einer „Umweltecke“ gelagert worden, wobei es ausgelaufen sei und ungehindert in die Abwasserkanalisation habe abfließen können. Dies rechtfertige eine Kostentragung gemäß § 11 Abs. 9 der Satzung. Darüber hinaus habe die Klägerin die Möglichkeit, im Innenverhältnis einen Ausgleich mit der auf ihrem Grundstück tätig gewordenen Firma zu erlangen. Die Rechnung der Firma ... aus dem Monat März 2021 stehe – entgegen der Ansicht der Klägerin – in einem Zusammenhang mit dem Öl-Unfall. Dies ergebe sich aus der E-Mail der Unteren Wasserbehörde, in welcher Bezug zu dem Öl-Unfall vom 2. Dezember 2020 genommen werde. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.