8 A 111/16

Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der von ihr begehrten Informationen durch den Beklagten. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Die Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage des § 3 Satz 1 IZG sind nicht erfüllt. Nach dieser Vorschrift hat jede natürliche oder juristische Person ein Recht auf freien Zugang zu den Informationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt. Der Beklagte ist für die begehrten Informationen jedoch nicht informationspflichtige Stelle i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 IZG. Es kommt der Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG zum Tragen. Danach sind die obersten Landesbehörden nicht informationspflichtige Stelle, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden und es sich nicht um Umweltinformationen handelt. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Beteiligung des Beklagten an den Verhandlungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag ist eine Tätigkeit im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens. Als geschützte unmittelbare Beteiligung der Landesregierung an der Gesetzgebung ist die Ausübung des Initiativrechts nach Art. 44 Abs. 1 LVerf allgemein anerkannt ebenso wie z. B. die Erarbeitung der Entwürfe, die Einholung von fachlichen Stellungnahmen und die Ressortabstimmung (vgl. Karg, in: Kommentar zum IZG Schleswig-Holstein, Praxis der Kommunalverwaltung, A 16 SH, Stand: Mai 2013, Erl. 4.5.2 zu § 2). Es kommen aber durchaus andere Erscheinungsformen der Beteiligung an einem Gesetzgebungsverfahren in Betracht. Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass hierzu nicht auch das Aushandeln von Staatsverträgen zählt. Die dem Ausschlusstatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG unterfallende Tätigkeit oberster Landesbehörden im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren muss sich vielmehr erst recht auf die Tätigkeit im Rahmen der Aushandlung von Staatsverträgen erstrecken. Das Aushandeln und Abschließen von Staatsverträgen stellt sich nämlich im Vergleich mit den (oben beispielhaft aufgezählten) überkommenen Tätigkeiten oberster Landesbehörden im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren in qualitativer Hinsicht als ein „Mehr“, gleichwohl aber als Regierungs- und damit exekutivisches Handeln dar. Staatsverträge zwischen Bundesländern dienen u. a. dazu, in Bereichen der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit der Länder eine gewisse Regulierungshomogenität zu bewirken (so ausdrücklich zum Glücksspielstaatsvertrag Wormit, NVwZ 2017, 281, 281). Sie sind insbesondere dann notwendig, wenn die zu regelnde Materie landesrechtlich unter Parlamentsvorbehalt steht. Tatbestand und Rechtsfolgen sind im Staatsvertrag so genau umschrieben, dass die intendierten Regelungen ohne weitere Rechtsetzungsakte zu erreichen sind (Rudolf, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 141 Rn. 57). In der Praxis handeln die zuständigen Ressorts die Staatsverträge aus und der Regierungschef unterzeichnet sie aufgrund seiner gesetzlichen Vertretungsbefugnis (so auch Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LVerf bzw. Art. 30 Abs. 1 Satz 1 LVerf a. F.). Abgeschlossen ist der Vertrag indes erst nach Vorliegen der parlamentarischen Zustimmung (Rudolf, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 141 Rn. 61). Durch sie steht er im Rang eines Landesgesetzes. Auch wenn die sich üblicherweise auf parlamentarischer Ebene vollziehende Schaffung einer Norm mit allgemeinverbindlichem Inhalt hier im Wesentlichen im Rahmen der Verhandlungen zwischen den zuständigen Ressorts der Länder stattfindet, bleibt diese Tätigkeit eine solche der Exekutive. Die Zuweisung der Unterzeichnung von Staatsverträgen an den Ministerpräsidenten und der Zustimmungsvorbehalt der Landesregierung in Art. 37 LVerf bzw. Art. 30 LVerf a. F. sowie die tatsächlich geübte Praxis legen nahe, dass es sich um Regierungshandeln handelt. Dieses ist ebenfalls exekutivisches Handeln. Um den Staatsvertrag aber schließlich in den Rang eines Landesgesetzes zu erheben, ist die Beteiligung des Gesetzgebers und zwar im Zuge eines Gesetzgebungsverfahrens im überkommenen Sinne – wie es auch § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG anspricht – erforderlich. Der Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG kommt zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auch nach wie vor zum Tragen. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass das Zustimmungsgesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag bereits am 01.02.2013 verabschiedet wurde (GVOBl. 2013, S. 51). Der Ausschlusstatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG mit der Formulierung „soweit sie im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren […] tätig werden“ gilt über den Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens hinaus. Für ein solches Verständnis spricht neben dem Wortlaut – namentlich im Vergleich mit § 2 Abs. 4 Nr. 2 a) IZG – der dokumentierte Wille des Landesgesetzgebers. Das IZG differenziert bei der Herausnahme oberster Landesbehörden aus dem Kreis der informationspflichtigen Stellen im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren zwischen Umweltinformationen und Informationen, die keine Umweltinformationen sind. Wenn Umweltinformationen betroffen sind, sind oberste Landesbehörden gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 2 a) IZG lediglich nicht informationspflichtige Stelle, soweit und solange sie im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren tätig werden. Bereits dieser Unterschied zur Formulierung des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG legt nahe, dass bei sonstigen Informationen i. S. d. IZG ein anderer zeitlicher Rahmen hinsichtlich der Herausnahme der obersten Landesbehörden aus dem Kreis der informationspflichtigen Stellen gelten soll. Diese Interpretation wird gestützt durch die Genese der Nummern 2 und 2 a) des § 2 Abs. 4 IZG und die dazugehörigen Parlamentsdokumente. Im Jahr 2012 gingen zunächst das Landes-IFG und das Landes-UIG im neuen IZG auf (GVOBl. 2012, S. 89). Nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG a. F. waren die obersten Landesbehörden für beide Arten von Informationen nicht informationspflichtige Stelle, „soweit sie im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren […] tätig werden“. Diese Formulierung im alten Landes- und Bundes-UIG wurde nicht dahingehend verstanden, dass der Zugang zu den die Gesetzgebung betreffenden Informationen nur solange verwehrt sein solle, wie die Gesetzgebungsarbeit andauert (vgl. zur alten Rechtslage auf Bundesebene Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 58. EL März 2010, § 2 UIG Rn. 12). Die nunmehrige Differenzierung im IZG zwischen Umweltinformationen und den übrigen Informationen setzt die zwischenzeitliche Rechtsprechung des EuGH um, die es u. a. nicht für gerechtfertigt hält, „die Ausnahme von dem in Art. 1 dieser Richtlinie aufgestellten Grundsatz des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen über den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens hinaus auszudehnen“ (EuGH, Urteil vom 14.02.2012, C-204/09, EuZW 2012, 459, 461). Der Landesgesetzgeber reagierte deshalb mit einer Erweiterung der Informationspflichten der obersten Landesbehörden im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren bei Umweltinformationen (LT-Drs. 18/4409, S. 8). Er sah aber ausdrücklich davon ab, die nunmehr in § 2 Abs. 4 Nr. 2 a) IZG für Umweltinformationen gewählte Formulierung, oberste Landesbehörden seien nicht informationspflichtige Stelle „soweit und solange“ sie im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren tätig würden, auch für die übrigen Informationen i. S. d. IZG zu übernehmen. In der Begründung zum Gesetzentwurf heißt es: „[…] dagegen sollen die obersten Landesbehörden bei anderen Informationen im Sinne des § 2 Absatz 1 IZG-SH – die nicht Umweltinformationen sind – weiterhin sowohl bei Gesetzgebungsverfahren als auch bei der Verordnungsgebung aus dem Kreis der informationspflichtigen Stellen ausgenommen sein, auch nachdem das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen oder die Verordnung erlassen ist (Absatz 4 Nummer 2: ‚…, soweit …‘)“ (LT-Drs. 18/4409, S. 11). Angesichts dieser vom Landesgesetzgeber bewusst vorgenommenen Differenzierung kommt es nicht in Betracht, zur Bestimmung der Reichweite des Ausnahmetatbestands des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG die Rechtsprechung des EuGH oder des BVerwG zu Umweltinformationen heranzuziehen oder den Ausnahmetatbestand im Lichte der Umweltinformationsrichtlinie auszulegen. Das IZG trägt den für Umweltinformationen entwickelten Anforderungen bereits in der Regelung des § 2 Abs. 4 Nr. 2 a) – mithin an anderer Stelle – Rechnung und hat dabei die übrigen Informationen ausdrücklich ausgeklammert. Der von der Klägerin angeführte Beschluss des OVG Schleswig, in dem es in Bezug auf § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG u. a. heißt, dass „der Anwendungsbereich dieser Ausnahmevorschrift zeitlich durch den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens […] begrenzt sein dürfte“ (OVG Schleswig, Beschl. vom 28.02.2017, 15 P 1/15, juris, Rz. 26), verweist ebenfalls auf die Rechtsprechung zu Umweltinformationen, ist aber bereits vor Inkrafttreten der oben erwähnten IZG-Novelle ergangen und konnte sich zu dieser nicht verhalten. Auch das Transparenzgebot aus Art. 53 LVerf gebietet keine Auslegung des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG dahingehend, dass der zeitliche Anwendungsbereich des Ausnahmetatbestands auf das Gesetzgebungsverfahren bis zu dessen Abschluss beschränkt sein soll. Die Norm enthält als Staatszielbestimmung einen Gestaltungsauftrag an den Gesetzgeber und begründet keine Individualansprüche (vgl. auch OVG Schleswig, Urteil vom 25.02.2018, 4 LB 38/17, juris, Rz. 36). Bereits die systematische Stellung in der Landesverfassung im Abschnitt VII „Die Verwaltung“ legt nahe, dass sich das Transparenzgebot nur auf Verwaltungshandeln im engeren Sinn bezieht und eine Erstreckung des Transparenzgebots auf Regierungshandeln, welches der Verfassunggeber – einschließlich der Staatsverträge – im Abschnitt III „Die Landesregierung“ geregelt hat, gar nicht beabsichtigt war. Jedenfalls aber hat der Verfassunggeber die nähere Ausgestaltung des Transparenzgebots dem einfachen Gesetzgeber überantwortet – ausdrücklich einschließlich der Konkretisierung entgegenstehender Belange und der abstrakten Gewichtung von Interessen (LT-Drs. 18/2115, S. 31). Der Gesetzgeber hat – in Ansehung des Art. 53 LVerf – die Ausgestaltung hier insoweit vorgenommen, als er für das Tätigwerden oberster Landesbehörden im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren ein generelles Überwiegen des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses annimmt, und sie daher vom Kreis der informationspflichtigen Stellen ausnimmt, ohne dass es auf eine Interessenabwägung i. S. d. § 9 IZG ankäme. Den eingeräumten und ausgeübten Einschätzungs- und Ausgestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers durch eine restriktive Auslegung der IZG-Vorschriften im Lichte des Transparenzgebots wieder einzuschränken, gebietet Art. 53 LVerf gerade nicht. Wie weit der Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG danach in zeitlicher Hinsicht – über den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens hinaus – reicht, ist eine Frage des Einzelfalls und vor dem Hintergrund des Zwecks des Ausnahmetatbestands zu bestimmen. Der Landesgesetzgeber sieht für die sonstigen Informationen i. S. d. IZG zwar einen Schutz vor, der länger andauert als für Umweltinformationen. Ein Ewigkeitsschutz kann dies aber nicht sein. Es kann hier jedoch dahinstehen, wie weit jener Schutz zeitlich im Allgemeinen – namentlich bei den überkommenen Erscheinungsformen der Beteiligung der Landesregierung am Gesetzgebungsverfahren – reicht. Im vorliegenden Fall ist der Beklagte hinsichtlich der begehrten Informationen zum – maßgeblichen – Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung jedenfalls noch vom Kreis der informationspflichtigen Stellen ausgenommen. Dafür spricht in erster Linie der Zweck der Bestimmungen, die namentlich Ministerien vom Anwendungsbereich der Informationsfreiheitsgesetze ausnehmen, soweit – und z. T. nur solange – sie im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren tätig werden. Diese Befreiung von der Informationspflicht dient – im Umweltinformationsrecht ebenso wie im allgemeinen Informationsfreiheitsrecht – letztlich dem Schutz einer ungehinderten Gesetzgebungsarbeit und der Unabhängigkeit der Legislativtätigkeit oberster Bundes- und Landesbehörden (vgl. etwa Karg, in: Beck’scher Online-Kommentar Informations- und Medienrecht, 23. Edition, Stand: 01.02.2019, § 2 UIG Rn. 28; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 58. EL März 2010, § 2 UIG Rn. 8). Die besondere Konstellation der Aushandlung des Glücksspielstaatsvertrages und seiner Änderungsstaatsverträge – hier des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages – rechtfertigt es, den Beklagten nach wie vor als vom Ausnahmetatbestand geschützt anzusehen. Dafür spricht zum einen, dass das Aushandeln von Staatsverträgen in materieller Hinsicht eher einer Aufgabe der Legislative entspricht. Regierungsvertreter schaffen hier (anstelle von Abgeordneten) im Wege des Konsensprinzips eine allgemeingültige Rechtsnorm, bei der das Länderparlament zwar zustimmen muss, aber nicht mehr im eigentlichen Sinne gesetzgeberisch tätig wird. Rechtsetzende Tätigkeit erschöpft sich gerade nicht in dem der Legislative zugewiesenen Akt der Annahme der staatsvertraglichen Regelung, sondern umfasst den gesamten Gestaltungsprozess über die Beratungen der am Staatsvertrag beteiligten Parteien, Entwürfe bis hin zur endgültigen Fassung des Staatsvertrages (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 13.12.2017, 6 A 247/16, juris, Rz. 26). Diese Tätigkeit ist jedoch kraft Verfassung organisatorisch der Exekutive zugeordnet. Auch Regierungshandeln, insbesondere die Abstimmung der Länder im Rahmen ihrer föderalen Zusammenarbeit bei Abschluss eines Staatsvertrages, verdient indes einen stärkeren Schutz als bloßes Verwaltungshandeln. Gerade hier ist – anders als bei der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfs durch die Ministerialverwaltung eines Landes – nicht nur ein interner, sondern ein gemeinsamer politischer Abstimmungsprozess unter Beteiligung sämtlicher Landesregierungen betroffen, der maßgeblich von offenem Austausch, Kompromissbereitschaft und gegenseitigem Vertrauen der Beteiligten geprägt ist (vgl. auch VG Stuttgart, Urteil vom 02.02.2018, 14 K 2909/16, juris, Rz. 47). Zum anderen erscheint die staatsvertragliche Regulierung des Glücksspiels – trotz des formalen Abschlusses des Verfahrens durch das vom Landtag beschlossene Zustimmungsgesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag – als ein noch nicht abgeschlossenes Verfahren. Dafür spricht insbesondere die Befristung der Laufzeit des Vertrages bis zum 30.06.2021 in § 35 Abs. 2 GlüStV. Diese macht neuerliche Verhandlungen zwischen den Bundesländern über eine Anschlussregelung erforderlich. Dabei kommt gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auch ein Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz über das Fortgelten des Staatsvertrages in Betracht. Insbesondere deshalb ist denkbar, dass alle Verhandlungsgegenstände, die im Ergebnis zum Abschluss des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages geführt haben, im Zuge einer Entscheidung über seine Verlängerung erneut Bedeutung entfalten. Soweit § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG auch eine unmittelbare Einflussnahme Dritter auf die Entscheidungsautonomie der Regierung im Rahmen ihrer Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren verhindern will, ist dieser Schutzzweck nach wie vor betroffen und erscheint umso gewichtiger, als die Regulierung des Glücksspielwesens in besonderem Maße das Inausgleichbringen widerstreitender Interessen mit weit auseinanderliegenden Positionen (Suchtprävention, Interessen der Glücksspielanbieter) erfordert. Da der Beklagte für die begehrten Informationen aufgrund von § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG nicht informationspflichtige Stelle ist, kommt es auf das etwaige Vorliegen der vom Beklagten ergänzend geltend gemachten Verweigerungsgründe – insbesondere § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IZG – nicht mehr an. Den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträgen war deshalb nicht nachzukommen. Zudem war mit den Anträgen zu 1. und 2. der Anlage 1 zum Verhandlungsprotokoll keine Beweistatsache, sondern jeweils eine prognostische Einschätzung unter Beweis gestellt, so dass diese Anträge auch deswegen abzulehnen waren. Auch die Hilfsanträge bleiben ohne Erfolg. Hinsichtlich des Antrags zu Ziffer 3. ergibt sich dies aus dem zum Hauptantrag Ausgeführten. Der Antrag zu Ziffer 2. ist ebenso wie der Antrag zu Ziffer 4. bereits unzulässig. Letztere Hilfsanträge zielen auf einen Informationszugang nach Inkrafttreten des dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages ab. Sie sind als Verpflichtungs- oder Leistungsbegehren unstatthaft, da das Gericht bei diesen Klagearten nur das Bestehen des Anspruchs zum Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung prüft. Die Entscheidung darüber, ob zu einem zukünftigen Zeitpunkt bzw. nach Eintritt eines in der Zukunft liegenden Ereignisses möglicherweise ein Anspruch der Klägerin nach dem IZG besteht, muss einem dann durchzuführenden Verfahren vorbehalten bleiben. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war gemäß § 124a VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage der Anwendung und Reichweite von § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG im Kontext von Staatsverträgen grundsätzliche Bedeutung hat. Die Klägerin begehrt die Einsichtnahme in Protokolle und Materialien des Beklagten zur Genese des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags. Die Klägerin ist eine operativ tätige Gesellschaft eines Anbieters der deutschen Automatenwirtschaft. Unter dem 12.02.2016 stellte sie beim Beklagten einen auf das IZG SH gestützten Antrag auf Akteneinsicht in sämtliche im Zusammenhang mit dem Abschluss des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stehenden Materialien, insbesondere Protokolle über die Vertragsverhandlungen zum am 15.12.2011 unterzeichneten Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag sowie zum am 30.06.2012 in Kraft getretenen Gesetz zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag. Zur Begründung ihres berechtigten Interesses führte sie aus, dass sie in wirtschaftlicher Hinsicht erheblich vom Verbot der Mehrfachkonzessionen und vom Abstandsgebot i. S. d. § 25 GlüStV betroffen sei, weshalb sie auf die Anwendbarkeit der Härtefallklausel in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV angewiesen sei. Diese sei von den Landesgesetzgebern nicht näher präzisiert und werde in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich interpretiert. Die Klägerin verspreche sich von der Akteneinsicht daher auslegungsrelevante Erkenntnisse zum historischen Willen der Parteien des Staatsvertrages. Mit Zwischennachricht vom 02.03.2016 verlängerte der Beklagte die Entscheidungsfrist unter Bezugnahme auf § 5 Abs. 2 Satz 2 IZG auf zwei Monate. Mit Bescheid vom 20.04.2016 lehnte der Beklagte den Akteneinsichtsantrag schließlich ab. Zur Begründung verwies er darauf, dass er aufgrund von § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG nicht informationspflichtige Stelle sei, da die begehrten Informationen ausschließlich solche seien, die die Staatskanzlei und den Ministerpräsidenten im Zusammenhang mit einem Gesetzgebungsverfahren beträfen. Die Regelung beziehe sich auch auf den Zeitraum nach Abschluss des eigentlichen Verwaltungsverfahrens, gerade wenn zur Verhinderung der Beeinträchtigung der Beziehungen zwischen Bundesländern ein besonderer Vertraulichkeitsbedarf bestehe. Der Antrag sei außerdem aufgrund von § 9 Abs. 1 Nr. 2 IZG abzulehnen, da die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Beziehungen zu den anderen Ländern hätte, die von einer Vertraulichkeit des Willensbildungsprozesses ausgingen. Auch würde die legislative Entscheidung von Ländern ohne Informationszugangsgesetz konterkariert, da diese nicht mehr offen unter vertrauensvoll mit Ländern kommunizieren könnten, die ein Informationszugangsgesetz erlassen hätten. Schließlich sei ein öffentliches Bekanntgabeinteresse i. S. d. § 9 Abs. 1 Satz 1 IZG nicht gegeben, da lediglich das wirtschaftliche Interesse der Automatenwirtschaft berührt sei. Dieses könne jedenfalls nicht das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung überwiegen. Hiergegen erhob die Klägerin unter dem 18.05.2016 Widerspruch. Sie führte aus, Verhandlungen zum Abschluss eines Staatsvertrages fielen nicht unter das Ausschlusskriterium parlamentarischer Angelegenheiten. Erst etwaige Transformationsgesetze seien hiervon erfasst. Auch habe der Informationszugang keine Auswirkungen auf die Beziehungen zu anderen Bundesländern, zumal die Verhandlungen zum Staatsvertrag abgeschlossen seien. Notwendig sei eine ernsthafte und konkrete Beeinträchtigung der geschützten Belange. Diese sei nicht dargelegt. Die Rechtsauffassung des Beklagten stehe im Widerspruch zum vom Gesetzgeber vorgesehenen voraussetzungslosen Informationszugang. Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13.07.2016 zurück: Wenn nur die Transformationsgesetze von Staatsverträgen der einem Informationszugang entzogenen Bereichsausnahme unterfallen würden, sei nicht erkennbar, weshalb der Gesetzgeber auch oberste Landesbehörden in den Ausnahmetatbestand aufgenommen habe. Die Tätigkeit des Beklagten sei Rechtsetzung gewesen. Diese habe durch § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes herausgenommen werden sollen. Eine mögliche nachteilige Auswirkung auf die Beziehungen zu den Ländern habe der Beklagte keineswegs zu beweisen. Vielmehr sei dies naturgemäß eine Prognoseentscheidung, die das Land in Ansehung politischer Strategien und Ziele zu treffen habe. Der durch einen Informationszugang drohende Vertrauensverlust werde dadurch bestätigt, dass andere Länder negative Stellungnahmen abgegeben hätten bzw. den begehrten Informationszugang ihrerseits versagt hätten. Die Vertraulichkeit der Positionen sei angesichts bevorstehender erneuter Verhandlungen umso mehr geboten. Zusätzlich stützte die Beklagte die Ablehnung auf § 9 Abs. 1 Nr. 3 IZG. Mit der unter dem 12.08.2016 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie wiederholt im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Sie führt ergänzend aus, dass der Beklagte im Wege von Regierungshandeln, also öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit gehandelt habe. Der Abschluss eines Staatsvertrages sei exekutive Tätigkeit. Der Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG sei restriktiv und im Lichte des Transparenzgebots des Art. 53 LVerf auszulegen. Das Beratungsgeheimnis öffentlicher Stellen sei zudem nur geschützt, solange es um die Vorbereitung der behördlichen Entscheidung gehe. Hier sei der Staatsvertrag bereits vollzogen. Eine möglicherweise schützenswerte „institutionalisierte Dauerkonsultation“ sei nicht gegeben. Ein Vertraulichkeitsbedarf bestehe nicht, da die Offenlegung widerstreitender Positionen und das eventuelle Erfordernis, diese Positionen zu verteidigen, in einer föderalen Demokratie selbstverständlich seien. Zudem lägen die Vorgänge zu lange zurück, um nachträglichen Vertraulichkeitsschutz zu genießen. Schließlich könnten jedenfalls Gutachten, eingeholte Statistiken und Berechnungen sowie vorbereitende Vertragsentwürfe keinen Vertraulichkeitsschutz genießen, da diese nicht im engeren Sinne zu einem geschützten Beratungsprozess zählten. Ohnehin werde der Beklagte hinsichtlich möglicher Ablehnungsgründe schon seiner Darlegungslast nicht gerecht. Die Klägerin beantragt, 1. unter Aufhebung des Bescheides vom 20.04.2016 und des Widerspruchsbescheides vom 13.07.2016 den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin Einsicht zu gewähren in sämtliche Protokolle und sonstige Materialien des Beklagten im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag; hilfsweise 2. die Einsichtnahme nach dem Inkrafttreten des 3. Glücksspieländerungsstaatsvertrages zu gewähren; hilfsweise 3. unter Aufhebung des Bescheides vom 20.04.2016 und des Widerspruchsbescheides vom 13.07.2016 den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin Einsicht zu gewähren in sämtliche Protokolle und sonstige Materialien des Beklagten im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüStV) – mit Ausnahme der bereits veröffentlichen Protokolle der Ministerpräsidentenkonferenz –, welche die Erwägungen – hilfsweise Gutachten, Statistiken und/oder sonstige Analyse und Materialien – zur Bemessung der Übergangsfrist von fünf Jahren zum Härtefall gemäß § 29 Abs. 4 GlüStV enthalten; hilfsweise 4. die Einsichtnahme nach Hilfsantrag zu 3. nach dem Inkrafttreten des 3. Glücksspieländerungsstaatsvertrages zu gewähren. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er verteidigt die den Informationszugang versagenden Bescheide. Ergänzend führt er aus, dass es sich bei seiner streitbezogenen Tätigkeit, aus der die begehrten Informationen herrühren, nicht lediglich um die Vorbereitung eines Gesetzes, sondern um dessen Abschluss gehandelt habe. Die Gesetzgebung auszeichnende und typischerweise vom Parlament erbrachte Leistung, eine konsentierte allgemeinverbindliche Norm zu schaffen, würde im Falle der Aushandlung von Staatsverträgen durch die hieran beteiligten Regierungsvertreter vorgenommen. Eine inhaltliche Änderung durch das Parlament sei im Anschluss nicht mehr möglich. Nachträglicher Vertraulichkeitsschutz sei insbesondere in diesem Fall erforderlich, da die Verhandlungen zum Glücksspielstaatsvertrag nicht dauerhaft beendet gewesen seien. In Gesetzgebungsverfahren in Bezug auf Glücksspiel seien extreme Interessengegensätze in Ausgleich zu bringen. Ein Bekanntwerden der jeweiligen Verhandlungspositionen der Länder aus 2011 würde Rückschlüsse auf zukünftige Positionierungen ermöglichen, was zu Beeinflussungsversuchen führen könne und die Länder unter Druck setze, bestimmte Positionen nicht aufzugeben, um kein Nachgeben vorgehalten zu bekommen. Aufgrund der unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen bestehe zudem ein informationsrechtliches Rücksichtnahmegebot zwischen den Ländern. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (Beiakte A) Bezug genommen. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung zwei Beweisanträge gestellt. Hinsichtlich deren Wortlauts wird auf die Anlage zum Verhandlungsprotokoll Bezug genommen. Das Gericht hat die Beweisanträge abgelehnt.