15 P 1/10

Tenor Der Beklagte hat im Verfahren 4 KS 1/09 folgende Unterlagen vorzulegen: - Unterlage Nr. 14 (VGB-Konzept): Seite 42, ab Ziffer 6 bis Textende - Unterlage Nr. 15 (Bericht Firma ...): Inhaltsverzeichnis, Seite 2 bis 3 - Unterlage Nr. 18 (GRS-Gutachten): Seite 57 - Unterlage Nr. 19 (Gutachten TÜV-Nord Systec): Seite 45, ab Ziffer 5 bis Seite 47 Textende - Unterlage Nr. 20 (GRS-Stellungnahme Zielerreichbarkeit): Kopie Seiten 15 und 16 ab „Im Ergebnis zeigt sich …“ - Unterlage Nr. 21 (Interpersonis-Gutachten): Seite 83 bis Seite 84 - Unterlage Nr. 23 (BMU-Mail und BKA-Lagebericht): BKA-Bericht ST 23-055100/07 - Unterlage Nr. 24 (BKA-Bericht vom 07.04.2008): komplett - Unterlage Nr. 25 (BKA-Bericht „Gefährdungslagebild“, Stand 11/2008): komplett. Im Übrigen ist die Weigerung des Beklagten zur Vorlage von Akten im Verfahren 4 KS 1/09 rechtmäßig. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Gründe I. 1 Der Kläger erstrebt im Ausgangsverfahren die Verpflichtung des Beklagten, die Betriebsgenehmigung für das Atomkraftwerk Brunsbüttel unter Aufhebung des Bescheides vom 30. Dezember 2008 zu widerrufen, hilfsweise diese nachträglich mit Auflagen zum Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen zu versehen. 2 Mit gerichtlicher Verfügung vom 21. Dezember 2009 wurde der Beklagte um Übersendung der in der Anlage zum Vermerk vom 10. Dezember 2008 bezeichneten Unterlagen Nr. 5, 12 bis 15, 18 bis 21 und 23 bis 25 gebeten. Die Sichtung der vollständigen Unterlagen werde für erforderlich gehalten. Der Beklagte teilte darauf hin mit, die Übersendung der genannten Unterlagen komme wegen ihrer besonderen Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht in Betracht. Dies begründete der Beklagte in einer Sperrerklärung vom 06. April 2010. 3 Am 26. April 2010 beantragte der Kläger gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO festzustellen, ob die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten rechtmäßig ist. Der vorlegende Senat hat am 25. Mai 2010 beschlossen, die in der Sperrerklärung im Einzelnen bezeichneten Unterlagen beizuziehen und die Verfahrensakten dem 15. Senat zur Entscheidung vorzulegen. 4 Der Kläger, der Beklagte und die Beigeladene haben zur Geheimhaltungsbedürftigkeit der Unterlagen Stellung genommen. Dem Senat sind die streitigen Akten vorgelegt worden. II. 5 1. Der Senat hat gemäß § 99 Abs. 2 VwGO darüber zu entscheiden, ob und gegebenenfalls inwieweit die Verweigerung der Aktenvorlage durch den Beklagten rechtmäßig ist. Bei dieser Entscheidung ist der Fachsenat an die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichtes zur Entscheidungserheblichkeit der Unterlagen gebunden (BVerwG, Beschl. v. 24.11.2003 – 20 F 13.03 -, BVerwGE 119, 229). 6 2. Der Beklagte ist gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zur Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten berechtigt, wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Unterlagen dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen; über die Vorlage ist aufgrund einer Abwägung der widerstreitenden Interessen nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Behörde zu entscheiden. 7 Der Beklagte hat die für seine Ermessensausübung maßgeblichen Gründe in seiner Sperrerklärung vom 06. April 2010 niedergelegt. Der Fachsenat hat anhand der – ihm vorgelegten – Unterlagen geprüft, ob tatbestandliche Gründe für eine Vorlageverweigerung vorliegen (Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes, Geheimhaltung wegen eines Gesetzes oder „ihrem Wesen nach“) und – zugleich – überprüft, ob die in der Sperrerklärung des Beklagten enthaltenen Ermessensgründe die Vorlageverweigerung auch im Hinblick auf die dadurch möglicherweise eintretende Rechtsschutz verkürzende Wirkung tragen. Die Überprüfung führt im Ergebnis zu der im Entscheidungstenor definierten begrenzten Vorlage von Aktenteilen, die – im Wesentlichen – die zusammenfassenden Passagen der vom Beklagten als geheimhaltungsbedürftig eingestuften Unterlagen betreffen. 8 Hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Vorlageverweigerung hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 20. September 2010 – 20 F 9.10 – ausgeführt: 9 „2.1 Akten sind nicht schon – ihrem Wesen nach – wegen ihrer Einstufung als Verschlusssache geheimhaltungsbedürftig; vielmehr richtet sich die Geheimhaltungsbedürftigkeit nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO (…). 10 2.2 Ebenso wenig ergibt sich die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Unterlagen aus einem Gesetz. § 4 SÜG … zählt schon deswegen nicht zu einem Gesetz i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, weil die Vorschrift lediglich eine allgemeine Definition der Verschlusssachen und eine generelle Vorgabe für die Abstufung der Geheimhaltungsgrade enthält. Die konkrete Einstufung eines Dokuments als Verschlusssache mit einem bestimmten Geheimhaltungsgrad wird durch die jeweilige Behörde (§ 4 Abs. 1 Satz 2 SÜG) auf der Grundlage der hierzu ergangenen Verschlusssachenanordnung vorgenommen. Im Übrigen führt selbst eine solche Einstufung als Verschlusssache nicht dazu, ihre Vorlage im gerichtlichen Verfahren nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verweigern zu dürfen. Ebenso wenig wie Akten und Unterlagen allein deshalb in einem gerichtlichen Verfahren zurückgehalten werden dürfen, weil sie sicherheitsrelevante Informationen enthalten, kann die formale Einstufung als Verschlusssache eine Vorlageverweigerung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen. Es kommt vielmehr auch insoweit darauf an, ob sich nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Geheimhaltungsbedürftigkeit ergibt, ob also der Grund für die Einstufung als Verschlusssache noch fortbesteht (…). 11 2.3 Materiell-rechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit ist das Vorliegen eines Nachteils i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. … Nachteile …. erfassen Beeinträchtigungen und Gefährdungen des Bestands und der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner wesentlichen Einrichtungen, insbesondere Beeinträchtigungen der inneren und äußeren Sicherheit. Der Weigerungsgrund ist eng auszulegen; der Nachteil muss von erheblichem Gewicht sein. Nicht jede Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vermag einen Nachteil i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu begründen. Ob eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt, ergibt sich aus dem Ausmaß der befürchteten Beeinträchtigung mit Blick auf die betroffenen Rechtsgüter.“ 12 Diesen Maßstäben folgt der Fachsenat. Für die hier betroffenen Unterlagen folgt daraus – im Einzelnen -: 13 1) Unterlage Nr. 5 mit Anhang 14 Die Vorlage des Anhangs zu der Entscheidung der Kommission vom 08. August 2008 zur Festlegung zusätzlicher Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen grundlegenden Normen für die Luftsicherheit – K (2008) 4333 endg. – kann nicht beansprucht werden. Aus der (veröffentlichten) Kommissionsentscheidung ist zu entnehmen, dass die „im Anhang aufgeführten Maßnahmen … nicht veröffentlicht“ werden (Art. 1 Abs. 4 a.a.O.). Diese Regelung steht auch einer Aktenvorlage im Verfahren 4 KS 1/09 entgegen. Die Kommissionsentscheidung gilt in allen Mitgliedsstaaten der EU. Sie würde schon dann „unterlaufen“, wenn sie nur in einem Mitgliedsstaat nicht beachtet würde. Ob die Kommissionsentscheidung – insgesamt oder (nur) in Art. 1 Abs. 4 der Entscheidung – rechtmäßig ist, ist von den Gerichten der Mitgliedsstaaten nicht zu überprüfen; dafür steht gegebenenfalls der Weg der Nichtigkeitsklage gemäß § 263 AEUV offen. Eine solche Klage hätte keine aufschiebende Wirkung (Art. 278 AEUV); überwindbar wäre dies nur durch eine einstweilige Anordnung gemäß § 279 AEUV. Nach der europarechtlichen Rechtslage ist damit festzustellen, dass die Entscheidung der Kommission über die Nichtveröffentlichung der im Anhang der Entscheidung vom 08. August 2008 genannten Maßnahmen in den Mitgliedsstaaten wirksam und bindend ist. Auf die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit der Inhalt des Anhangs durch die Praktizierung der Sicherheitsmaßnahmen auf Flughäfen bekannt (geworden) ist, kommt es danach nicht an. Anzumerken ist insoweit nur, dass die Geheimhaltungsbedürftigkeit des Anhangs durch derartige (spekulative) Auswirkungen nicht in Frage gestellt wird, zumal es für potentielle Terroristen einen Unterschied darstellt, ob sie den Inhalt von Sicherheitsmaßnahmen sozusagen durch Praxisbeobachtungen oder Informationen einzelner (zur Verschwiegenheit verpflichteter) Flughafenbediensteter „stückweise“ zusammentragen müssen, oder ob sie in Gestalt eines kompletten Textes ein Gesamtbild der Sicherheitsmaßnahmen an Flughäfen erlangen. Die Vorlage des Anhangs mit dem darin enthaltenen Gesamtbild kommt aus den genannten europarechtlichen Gründen nicht in Betracht. 15 2) Unterlage Nr. 12 16 Die Unterlage enthält Ausführungen zu der Frage, welche Anlagenteile eines Kernkraftwerks besonders sensibel sind und unter welchen Voraussetzungen ein möglicher Terrorangriff den größtmöglichen Schaden anrichten würde. Unterlagen dieses Inhalts sind – unmittelbar – sicherheitsrelevant. Die Offenlegung derartiger Informationen „über Schutzkonzepte und –maßnahmen, die der Vorsorge gegen sogenannte auslegungsüberschreitende Ereignisse, wie Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter dienen“, stellen einen „Nachteil“ i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO dar. Die weitreichenden Folgen für Leben, Gesundheit und Sachgüter, die aus einem durch einen Anschlag oder sonstige Einwirkungen auf ein Kernkraftwerk herbeigeführten Störfall angesichts der Gefahren der Kernenergie unterschiedlichen Wirkungen ionisierender Strahlen und radioaktiver Stoffe resultieren können, begründen ein gewichtiges öffentliches Geheimhaltungsinteresse, dass die Zurückhaltung von Informationen über Schutzkonzepte und –maßnahmen von atomrechtlichen Anlagen zu rechtfertigen vermag.“ (BVerwG, Beschl. v. 20.09.2010, a.a.O., Tz.11). Eine Offenlegung dieser Unterlage durfte deshalb ermessensfehlerfrei abgelehnt werden. Sowohl die in der Unterlage enthaltenen Informationen zu besonders sensiblen Anlageteilen als auch zu möglichen Szenarien eines Terrorangriffes können in der Hand tatbereiter Terroristen zur deutlichen Gefahrerhöhung führen. Das gilt umso mehr, als bestimmte Maßnahmenempfehlungen noch der Umsetzung bedürfen, um eine (weitere) Risikominderung zu erreichen. Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 99 Abs. 2 Satz 10 (2. HS) VwGO abgesehen, um Art und Inhalt der geheimgehaltenen Informationen nicht erkennbar werden zu lassen. 17 3) Unterlage Nr. 14 18 Für die in der Unterlage enthaltenen Detailinformationen zum Schutzkonzept gelten die Ausführungen zu 2) entsprechend, so dass insoweit keine Offenlegung bzw. Vorlage zum Verfahren 4 KS 1/09 in Betracht kommt. 19 Die Abwägung des Beklagten hat – insoweit – aber nicht berücksichtigt, ob der Rechtsschutzanspruch des Klägers und der Rechtsschutzauftrag des vorlegenden Gerichtes zumindest eine Vorlage der (Detailinformationen aussparenden) Zusammenfassung der Unterlage gestattet. Die auf Seite 42 der Unterlage formulierte Zusammenfassung berichtet über die Wirkungen des VGB-Konzeptes; allein die damit vermittelte Information vermag tatentschlossenen Terroristen keine taktischen oder operativen Ansatzpunkte für Terrorangriffe zu vermitteln. Andererseits kann diese Zusammenfassung für das vorlegende Gericht im Rahmen der Prüfung der Widerrufsvoraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Nr. 2 AtG und des Widerrufsermessens relevant werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.04.2008 – 7 C 39.07 -, NVwZ 2008, 1012 ff., Tz. 34 a.E.). 20 4) Unterlage Nr. 18 21 Eine Vorlage zum Verfahren 4 KS 1/09 kann wegen des hohen Detaillierungsgrades der Unterlage zu einzelnen Schutzmaßnahmen, nicht in Betracht kommen. Die Gründe oben zu 3) gelten hier entsprechend. Mit analoger Begründung – wie oben zu 3) – ist auch die Vorlage der Zusammenfassung – Seite 57 – zum Verfahren 4 KS 1/09 gerechtfertigt. Die Zusammenfassung enthält auch hier keine Detailinformationen, die in der Hand tatentschlossener Terroristen zu einer Gefahrerhöhung führen könnten. 22 5) Unterlage Nr. 19 23 Der – generelle – Inhalt der Unterlage wird im Schriftsatz des Beklagten vom 23.08.2010 (S. 9) zutreffend beschrieben. Die der Unterlage zu entnehmenden Detailinformationen zu Tarnschutzeinrichtungen, Schädigungsfaktoren und schadensoptimierenden Konfigurationen begründet eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass das Bekanntwerden dieser Informationen von tatentschlossenen Terroristen zu Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen missbraucht werden kann. Der Kläger weist (durch Vorlage des Aufsatzes von Berger, „Leviathan“, September 2005, S. 337 ff./338) darauf hin, dass „in El-Qaida-Kreisen“ über Angriffe auf Atomkraftwerke „nachgedacht“ wurde. Dies und die – generellen – Risikoanalysen (s.u. Unterlagen Nrn. 23 bis 25) gebieten einen zurückhaltenden Umgang mit kriminell oder terroristisch nutzbaren Informationen, wie sie auch in dem vorliegenden Papier enthalten sind. 24 Die Unterlage enthält auf den Seiten 45 bis 47 eine Zusammenfassung ohne Einzeldetails. Diese kann vorgelegt werden (s. o. zu 3. und 4.). Für die übrigen Teile der Unterlage wird gemäß § 99 Abs. 2 Satz 10 (2. HS) VwGO von einer weiteren Begründung der Nichtvorlage zum Verfahren 4 KS 1/09 abgesehen. 25 6) Unterlage Nr. 20 26 Die Unterlage enthält Detailinformationen über die Zielerreichbarkeit und vermittelt damit Ansatzpunkte für eine Optimierung potentieller Terroranschläge. Die für eine Nichtvorlage geltenden Gründe, wie sie zu Ziffer 5) benannt worden sind, gelten hier entsprechend. 27 Gegen eine auszugsweise Vorlage zum Verfahren 4 KS 1/09 bestehen für die Zusammenfassung ab Seite 15 (ab dem Satz „Im Ergebnis zeigt sich …“ bis zum Ende des Textes auf Seite 16) aus den oben zu 3. (a. E.) genannten Gründen keine durchgreifenden Bedenken. 28 7) Unterlage Nr. 21 29 Die Untersuchung über Einwirkungsmöglichkeiten und –wahrscheinlichkeiten auf automatische Flugführungssysteme großer Verkehrsflugzeuge enthält sehr detaillierte Ausführungen über die Möglichkeiten zum Missbrauch solcher Systeme und zur Umgehung installierter Sicherheitsvorkehrungen. Die Verweigerung der Vorlage dieser Unterlage mit allen diesen Einzelheiten zum Verfahren 4 KS 1/09 ist – unter Berücksichtigung der bereits dargelegten Maßstäbe – nicht zu beanstanden. 30 Das zusammenfassende Ergebnis der Untersuchung (Seite 84) enthält demgegenüber keine Details und kann – unter Zugrundelegung der obigen Maßstäbe – vorgelegt werden. 31 8) Unterlagen Nr. 23, 24 und 25 32 Die Vorlageverweigerung ist insoweit rechtswidrig. Der Beklagte und (auch) die Beigeladene haben keinen Ansatzpunkt dafür angeben können, dass die Vorlage dieser Unterlagen Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes bereiten würde. Der – pauschale – Ansatz, eine Offenlegung dieser Unterlagen könne Rückschlüsse auf das integrierte Sicherungs- und Schutzkonzept ermöglichen und damit potentiellen Terroristen zugute kommen, ist nicht überzeugend, denn die Unterlagen enthalten keine Informationen über ein integriertes Sicherungs- und Schutzkonzept, sondern ausschließlich Informationen über die Gefährdungslage und Gefährdungsbewertung hinsichtlich bestimmter rechts- oder linksextremistischer bzw. islamistischer Tätergruppen. Die – im Kern – aus den Unterlagen zu entnehmende Information, dass die Gefahr terroristischer Anschläge auf kerntechnische Anlagen (insbesondere) von bestimmten Teilen der sogenannten islamistischen Terrorgruppen ausgeht, ist allgemein publik. Die Information ist – als solche – auch nicht gefahrerhöhend, was das Anschlagsrisiko betrifft; sie kann für tatentschlossene Terroristen nur belegen, dass die Sicherheitskonzepte ihnen in besonderer Weise gelten. 33 Nach alledem war der Beklagte – wie aus dem Tenor ersichtlich – zur Vorlage zu verpflichten und der Antrag auf – weitergehende – Aktenvorlage abzulehnen. III. 34 Eine Kostenentscheidung ist nicht angezeigt, da für den Zwischenstreit nach § 99 Abs. 2 VwGO weder Gerichtskosten (§ 3 Abs. 2 GKG i.V.m. Anlage 1, Nr. 5112, §§ 35, 52 GKG) noch besondere anwaltliche Vergütungsansprüche (§ 19 Abs. 1 Satz 2 Ziff. 3 RVG) anfallen. Daher erübrigt sich vorliegend auch eine Streitwertbestimmung.