10 S 2741/18

Leitsatz: 1. Wird ein Luftreinhalteplan erstellt, so muss bei der Prognose der Wirkungen von (freiwilligen) Software-Updates für Kraftfahrzeuge auch die Frage ihrer Nachhaltigkeit Berücksichtigung finden. Das verlangt Überlegungen zu einer möglichen Minderung ihres Effekts, soweit Kunden mit dem Ergebnis eines durchgeführten Updates unzufrieden sind und die Ausgangseinstellungen wieder herstellen lassen (wie Senatsurteil vom 18.03.2019 - 10 S 1977/18 - NVwZ 2019, 813 = VBlBW 2019, 451).(Rn.60) 2. Wird § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG so verstanden, dass „im Regelfall“ bedeutet, typischerweise sei auf Fahrverbote zu verzichten, wenn die Immissionsbelastung 50 Mikrogramm Stickstoffdioxid (NO2) pro Kubikmeter nicht überschreitet, so wäre die Vorschrift nicht unionsrechtskonform, sondern verstieße gegen den Anwendungsvorrang des Unionsrechts und dürfte weder von Gerichten noch von Behörden beachtet werden (wie Senatsurteil vom 18.03.2019 a. a. O.; so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.07.2019 - 8 A 2851/18 - juris).(Rn.72) 3. Erweist sich ein Luftreinhalteplan als nicht ausreichend, um den Zeitraum einer Überschreitung des Jahresmittelgrenzwerts von 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid (NO2) pro Kubikmeter möglichst kurz zu halten, so sind bei einer Neuplanung bislang unterlassene Prognosen der konkreten Immissionsminderungspotentiale von Dieselfahrverboten nachzuholen und solche schnellstmöglich in die neue Planung aufzunehmen. Ein Verzicht auf die Aufnahme von Fahrverboten in die neue Planung im Hinblick auf (nunmehr) benannte andere Maßnahmen kommt nur dann in Betracht, wenn im Zeitpunkt einer frühestmöglichen neuen Planung die volle Durchführung der anderen Maßnahmen rechtlich, finanziell und tatsächlich gesichert ist und sie nach qualifizierten Prognosen geeignet sind, eine gegenüber Fahrverboten gleich schnelle Grenzwerterreichung zu gewährleisten.(Rn.75) Der Beklagte wird verurteilt, den für die Stadt Ludwigsburg geltenden Luftreinhalteplan unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für NO2 in Höhe von 40 Mikrogramm/Kubikmeter im Stadtgebiet Ludwigsburg enthält. Der Beklagte und die Beigelade tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte mit Ausnahme ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten, die sie jeweils selbst tragen. Die Revision wird zugelassen. I. Der Senat ist zur Entscheidung über die Klage nach § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG erstinstanzlich (instanziell) zuständig. Das ergibt sich bereits aus dem bindenden Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 19.11.2018 (§ 83 VwGO i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 3 GVG; zur erstinstanzlichen Zuständigkeit vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 06.12.2018 - 8 D 62/18.AK - ZNER 2018, 566). II. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 - 7 C 21.12 - juris Rn. 18). Der Kläger, bei dem es sich um einen nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverband handelt, ist auch klagebefugt. Dies war im Sinne einer sog. prokuratorischen Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO schon früher anerkannt (BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 a. a. O. Rn. 18 und 38 ff.). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis eines anerkannten Umweltverbands hat der Gesetzgeber nunmehr ausdrücklich in § 2 Abs. 1 UmwRG übernommen (BT-Drs. 18/9526, S. 22 f.). Sie umfasst danach das Recht, unabhängig von der Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung, wie sie im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO oder deren analoger Anwendung auf Leistungsklagen regelmäßig erforderlich ist, objektiv-rechtliche Verstöße gegen umweltrechtliche Vorschriften zu rügen (§ 2 Abs. 1 und 2 UmwRG). Dabei kann offenbleiben, ob Luftreinhaltepläne bereits direkt - oder erst analog - unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG subsumierbar sind (ebenfalls - im Hinblick auf die Möglichkeit einer strategischen UVP offen gelassen - in OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 06.12.2018 a. a. O.). Damit liegt entsprechend § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO eine bundesrechtliche Abweichung vom Regelfall der Forderung nach einer eigenen Rechtsverletzung vor. III. Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte einen Luftreinhalteplan vorlegt, mit dem die schnellstmögliche Einhaltung des Jahresmittelgrenzwerts erreicht wird (1.); dieser Anspruch wird durch die 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans nicht erfüllt (2.); auch durch weitere Entwicklungen bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats ist keine Erfüllung eingetreten (3.), sodass es einer Neubescheidung bedarf (4.). 1. Anspruchsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ist § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Danach hat die zuständige Behörde dann, wenn durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegte Immissionsgrenzwerte überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, der die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten (§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG). Diese Bestimmung setzt Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.05.2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 S. 1) - Luftqualitätsrichtlinie - in nationales Recht um. Zum Schutz der menschlichen Gesundheit beträgt der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO2), um den es im vorliegenden Verfahren allein geht, 40 µg/m³ (§ 3 Abs. 2 der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen - 39. BImSchV - vom 02.08.2010 (BGBl. I S. 1065), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 10.10.2016, (BGBl. I S. 2244). Die 39. BImSchV dient insbesondere der Umsetzung der Luftqualitätsrichtlinie, in der die ab 01.01.2010 einzuhaltenden, vom Verordnungsgeber übernommenen Grenzwerte in Anhang XI, Abschnitt B, festgelegt sind. Art. 13 Abs. 1 der Luftqualitätsrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen die Werte für Schwefeldioxid, Feinstaub (PM10), Blei und Kohlenmonoxid in der Luft die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten; die in Anlage XI festgelegten Grenzwerte für NO2 und Benzol dürfen ab dem 01.01.2010 nicht mehr überschritten werden. Der verbindliche gesetzliche Grenzwert für NO2 ist damit seit nunmehr fast zehn Jahren in Kraft. Es besteht eine Erfolgspflicht, d. h. eine verschuldensunabhängige „Ergebnisverpflichtung“ (EuGH, Urteil vom 19.11.2014 - C-404/13 - NVwZ 2015, 419 Rn. 30; vgl. dazu auch Hofmann NVwZ 2018, 928, 929), die durch eine zeitliche Vorgabe qualifiziert wird: Der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte ist so kurz wie möglich zu halten. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stellt eine systematische und lang andauernde Nichteinhaltung von Grenzwerten eine Verletzung von Art. 23 der Luftqualitätsrichtlinie dar (Urteile vom 05.04.2017 - C-488/15 - juris Rn. 69, vom 22.02.2018 - C 336/16 - juris Rn. 62, 113 ff. und vom 24.10.2019 - C 636/18 - beck-aktuell, Pressemitteilung becklink 2014517: Vertragsverletzung durch Frankreich wegen 7 Jahre währender systematischer und anhaltender Überschreitung). Ein teilweise rückläufiger Trend bei der Immissionsbelastung, der jedoch nicht dazu führt, dass die Grenzwerte eingehalten werden, genügt nicht (Urteil vom 22.02.2018 a. a. O. Rn. 65). Ferner es ist unerheblich, ob ein Verstoß mit Absicht oder fahrlässig begangen wird und ob er auf technischen Schwierigkeiten beruht (Urteil vom 05.04.2017 a. a. O. Rn. 76). Unüberwindliche Schwierigkeiten kommen nur in besonderen Fällen, namentlich beim Vorliegen höherer Gewalt, in Betracht (Urteil vom 19.12.2012 - C-68/11 - juris Rn. 64). 2. Der damit korrespondierende Anspruch wird durch die 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans nicht erfüllt. a) Der seit 01.01.2010 geltende Grenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) im Jahresmittel von 40 µg/m³ wurde an der Messstelle F.-Straße in L. in den Jahren 2009 bis 2018 - wie bereits oben ausgeführt - kontinuierlich überschritten (für die letzten drei Jahre: 51 µg/m³ 2018, 51 µg/m³ 2017, 53 µg/m³ 2016; im Jahr 2009 noch 75 µg/m³). Soweit die Beigeladene den Probenahmewert als für den Messbereich nicht aussagekräftigen Punktwert ansieht und seine isolierte Betrachtung für unzulässig hält, folgt der Senat dem nicht. Die von der Beigeladenen benannte Regelung in Anlage 3 B.1.b) der 39. BImschV verlangt, dass die Probenahmestelle nach Möglichkeit repräsentativ für ca. 100 m Straßenstrecke zu wählen. Ist - was hier im Grundsatz (zur Frage der Höhe s. unten 4. c)) von keinem Beteiligten bestritten wurde und auch nach den Ausführungen der sachkundigen Bediensteten der LUBW in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde - der Ort der Probenahmestelle zutreffend gewählt worden, so ist der dortige Wert maßgeblich. Im Übrigen würde auch der hypothetische Einwand, die Probenahmestelle sei nicht repräsentativ gewählt, nicht durchgreifen. Denn diese muss so gewählt werden, dass das Risiko, den Ort der Maximalbelastung zu übersehen, minimiert wird (EuGH, Urteil vom 26.06.2019 - C-723/17- NVwZ 2019, 1105). Dass die Probenahmestelle regelkonform installiert wurde, ergibt sich schließlich weiter aus einer Überprüfung von Messstationen in mehreren Bundesländern durch den TÜV Rheinland, bei dem in Baden-Württemberg nur eine einzige Messstelle (in Pleidelsheim) als nicht regelkonform festgestellt wurde (LUBW, PM vom 10.07.2019, www.lubw.baden-wuerttemberg.de/-/verkehrsnahe-messstellen-in-baden-wurttemberg). Eine von der Beigeladenen offenbar für notwendig gehaltene Art Durchschnittsbildung von Messwerten auch mit Passivsammlern innerhalb des 100 m-Bereichs scheidet daher ebenso aus wie eine Durchschnittsbildung verschiedener Probenahmewerte (vgl. zu Letzterem EuGH a. a. O. juris Rn. 50). Es ist schließlich - ungeachtet der Einwendungen des Klägers, Messungen auf einer Höhe von 1,5 m führten zu höheren (und realistischeren) Messwerten - davon auszugehen, dass dieser Messpunkt auch hinsichtlich seiner Höhe innerhalb der rechtlich zulässigen Bandbreite gewählt wurde (Anlage 3 C der 39. BImSchV., vgl. dazu auch OVG Nordrhein-Westfalen a. a. O. Rn. 156 f.; Uechtritz/Couzinet DVBl 2019, 1289, 1295 m. w. N.) so dass die Messergebnisse uneingeschränkt berücksichtigungsfähig sind. b) Das in der 2. Fortschreibung vorgesehene Maßnahmenbündel sollte ermöglichen, den Grenzwert 2020 einzuhalten; eine Einführung von zur Zielerreichung auch geeigneten Dieselfahrverboten sei unverhältnismäßig, da sie zur Zielerreichung nicht erforderlich sei. Der durch Fahrverbote bewirkbare potentielle Entlastungsbeitrag ist nicht konkret ermittelt oder beziffert worden; eine Einhaltung des Grenzwerts 2019 wurde nicht ausdrücklich in den Blick genommen, implizit aber verneint. Diese Erwägungen genügen den Anforderungen an eine so kurz wie möglich bemessene Überschreitung des Grenzwerts bereits im Ansatz nicht, und zwar auch dann, wenn man an dieser Stelle zugunsten des Beklagten die Werte seiner Prognose in vollem Umfang zugrunde legt (ungeachtet durchgreifender Zweifel jedenfalls an Teilen der Prognose, s. dazu unten c)). Denn in der 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans ist zu Unrecht ein Vergleich der dort vorgesehenen Maßnahmen mit einem Dieselfahrverbot unterlassen worden. Ob bei alleiniger oder zusätzlich zum vorgesehenen Maßnahmenpaket erfolgender Aufnahme eines Dieselfahrverbots der Grenzwert schon im Kalenderjahr 2019 flächendeckend hätte eingehalten werden können, kann offen bleiben, denn auch im verneinenden Fall hätte die zusätzliche Aufnahme eines Dieselfahrverbots jedenfalls einen schnelleren Abbau der überhöhten Werte ermöglicht. Dem kann nicht entgegengehalten werden, es dürfe nur die Einhaltung des Jahresmittelgrenzwerts, nicht aber unabhängig hiervon eine Minimierung der Immissionen verlangt werden. Denn das betrifft erst den Zeitraum ab Erreichung des Jahresmittelgrenzwerts (Senatsurteil vom 18.03.2019 - 10 S 1977/18 - NVwZ 2019, 813). Solange der Grenzwert jedoch überschritten wird, entspricht es dem Sinn und Zweck der Verpflichtung, die Überschreitung so kurz wie möglich zu halten, dass eine bestehende Überschreitung frühzeitig so weit wie möglich verringert wird (vgl. z. B. Jarass, BImSchG, 12. Aufl., § 47 Rn. 17). Auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann nichts anderes entnommen werden. Die Geltung dieses Grundsatzes auf nationaler und unionsrechtlicher Ebene steht dabei außer Frage, ebenso, dass aus der Pflicht zur Einhaltung von Grenzwerten unionsrechtlich keine Pflicht zum Ergreifen konkreter Einzelmaßnahmen folgt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 27.02.2018 - 7 C 30.17 - NVwZ 2018, 883) speziell für die Frage von Fahrverboten konkretisiert worden. aa) Das Bundesverwaltungsgericht hat dort in einem Fall, in dem das Dieselfahrverbot als ultima ratio erschien, entschieden, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in mehrfacher Weise Rechnung zu tragen sei (Rn. 39 ff.). Das erfordere nicht nur eine dem jeweiligen Verursachungsanteil von Immissionen anteilige Berücksichtigung der Verursacher, sondern auch eine Abwägung zwischen den mit der Überschreitung der NO2-Grenzwerte verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit mit den Belastungen und Einschränkungen, die mit einem Verkehrsverbot insbesondere für die betroffenen Fahrzeugeigentümer, Fahrzeughalter und Fahrzeugnutzer - und darüber hinaus auch für die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft - verbunden seien (Rn. 41). Für den gebotenen Interessenausgleich sei eine Differenzierung nach streckenbezogenen (hier stets zumutbar) und zonalen Fahrverboten (hier differenzierend nach Zeitpunkten zwischen Euro 4 Diesel (und schlechter) einerseits und Euro 5 Diesel andererseits) vorzunehmen (Rn. 42). Bei der Festlegung des Zeitpunkts der Geltung von etwaigen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge insbesondere der Abgasnorm Euro 5 werde anhand aktueller Erhebungen zudem die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen zu berücksichtigen sein. Sollten solche deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf ggf. mit einem Verzicht auf die oder einer späteren Einführung eines Verkehrsverbots jedenfalls für Dieselfahrzeuge, die der Abgasnorm Euro 5 gerecht würden, zu reagieren (Rn. 44). Außerdem sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei der Bildung von Ausnahmeregelungen für bestimmte Anwohnergruppen oder Einzelpersonen in den Blick zu nehmen (Rn. 45). Es werde weder nach nationalem noch nach europäischem Recht vorausgesetzt, dass die zu ergreifenden Maßnahmen auf einen Schlag zur Zielerreichung führten. Vielmehr könne nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ein Vorgehen in mehreren Stufen vorgesehen werden (Rn. 47). bb) Diesen Ausführungen folgt der Senat inhaltlich in vollem Umfang (so bereits Senatsurteil vom 18.03.2019 a. a. O.). Soweit in der Rechtswissenschaft zum Teil kritisiert wird, bei der vom Bundesverwaltungsgericht angesprochenen Abwägung seien die Interessen des Gesundheitsschutzes nicht deutlich genug in den Vordergrund gestellt worden (so z. B. Kümmel, NVwZ 2018, 890, 895; Will, NZV 2018, 393, 400, Schenk, jM 2018, 202, 207), teilt der Senat diese Einschätzung nicht. Das Bundesverwaltungsgericht ging vielmehr maßgeblich von der Korrelation zwischen Grenzwerteinhaltung und Gesundheitsschutz aus (so auch Franzius, NuR 2018, 433, 435 f.; zur Bedeutung des Gesundheitsschutzes vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 27.02.2017 - 22 C 16/1427 - juris Rn. 154, 160) und durfte gerade deshalb auch darauf verzichten, kleinteilige Abwägungsdirektiven im Verhältnis von gesundheitlich Betroffenen einerseits und durch Fahrverbote Betroffene andererseits aufzustellen und insofern eine detaillierte Abwägung zu verlangen. Das ermöglicht praktikable und voraussehbare Planungsentscheidungen. cc) Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts sprechen weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrem Sinn und Zweck dafür, bei Überschreitungen des Grenzwerts im Zeitpunkt der 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans (September 2019) bereits aus der Annahme, dass diese 2020 beendet sein werden, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit aktuell den Verzicht auf ein Dieselfahrverbot, die Maßnahme mit dem größten Minderungspotential (vgl. dazu allgemein: Quarch, SVR 2019, 18, 20 m. w. N. aus der Rspr), zu verlangen. Vielmehr stellt das Bundesverwaltungsgericht Verhältnismäßigkeitsüberlegungen - neben der Thematik von Ausnahmeregelungen - nur hinsichtlich einer Abstufung für zonale Verkehrsverbote auf der Zeitschiene nach Euro 4 Diesel (und schlechter) und Euro 5 Diesel an. Insbesondere ist der Passus einer Rechtfertigung gestuften Vorgehens erkennbar auf die im Urteil vorgenommene zeitliche Staffelung bezogen. Den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich auch nicht entnehmen, dass bei einer zeitlich absehbaren Grenzwerteinhaltung generell auf Verkehrsverbote verzichtet werden müsste. Denn dabei bliebe unberücksichtigt, dass das Bundesverwaltungsgericht diese Überlegungen für den Fall eines potentiellen Verzichts auf Verkehrsverbote bzw. ihrer Verschiebung für Euro 5 Diesel angestellt und zudem davon abhängig gemacht hat, dass eine deutlich über den Prognosen liegende Reduktion von Schadstoffen erreicht wurde. Eine Verallgemeinerung dieser Überlegungen hält der Senat für nicht zulässig, weil andernfalls die - durchgängig geltende - unionsrechtliche Ergebnisverpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte unterlaufen würde. Außerdem fehlt es auch an Anzeichen dafür, dass eine die Prognosen deutlich übertreffende Schadstoffreduzierung erreicht wurde. Hiervon kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein: Prognostiziert waren für die F.-Straße für das Jahr 2018 48,8 µg/m (Masterplan S. 23). Der im Jahr 2018 gemessene Wert betrug hingegen real 51 µg/m³. Dem entspricht, dass auch die - allein auf dem Business as Usual-Szenario (BAU) basierende - Prognose für das Jahr 2019 zu einem Wert von 44,8 µg/m³ (Masterplan a. a. O.) gelangte, während - selbst mit teilweisem Einsatz von zusätzlichen Maßnahmen gemäß dem Luftreinhalteplan - der Wert für 2019 jedenfalls noch mindestens 46 µg/m³ betragen dürfte (nach Auskunft der sachkundigen Bediensteten der LUBW betrug der 10-Monatsmittelwert bis einschließlich Oktober 2019 46 µg/m³) und der vorläufige rechnerische Mittelwert für das erste Halbjahr 2019 bei 49 µg/m³ lag (Auswertung der NO2-Messungen in Baden-Württemberg für das 1. Halbjahr 2019, LUBW, www.lubw.baden-wuerttemberg.de/luft/stickstoffdioxid). Demgegenüber kann der Vortrag des Beklagten und der Beigeladenen, der reale Abbau der Immissionen habe die Prognosen übertroffen, nicht durchschlagen. Zwar ergibt sich rechnerisch - auf der Basis eines hypothetischen Jahresmittelwertwerts für 2019 von 46 µg/m³ - gegenüber dem Jahresmittelwert 2018 ein Rückgang um 5 µg/m³, und damit um knapp 10 %, während der prognostizierte Abbau (von 48,8 µg/m³ auf 44,8 µg/m³, also um 4 µg/m³) etwa 8 % beträgt. Abgesehen davon, dass diese Unterschiede schon für sich betrachtet nicht erheblich sind, ist aber diese Art der Differenzbetrachtung bereits im Ansatz nicht zielführend. Denn von einer prognoseüberschreitenden Verringerung von Immissionen kann sinnvollerweise nur dann die Rede sein, wenn der zuletzt prognostizierte Wert für 2019 von dem Realwert der Immissionen 2019 unterschritten wird, wofür - wie aufgezeigt - hier nichts spricht. c) Die Planung leidet zusätzlich jedenfalls teilweise unter Mängeln im Bereich der Prognosen. aa) Dabei spricht aus Sicht des Senats einiges dafür, der unionsrechtlich determinierten Ergebnisverpflichtung bei Luftreinhalteplänen schärfere Anforderungen an die Überprüfbarkeit von Prognoseentscheidungen zu entnehmen, als dies typischerweise nach deutschem Recht im Bereich der Planung (vgl. dazu z. B. BVerwG. Urteile vom 11.08.2016 - 7 A 1.15 u. a. - BVerwGE 156, 20 Rn. 77 und vom 13.10.2011 - 4 A 4001.10 - BVerwGE 141, 1 Rn. 59 m. w. N.) der Fall ist. Denn es geht hier nicht nur um allgemeine Planungs- und Gestaltungsprozesse, wie sie der Prüfdogmatik des deutschen Rechts typischerweise zugrunde liegen, sondern darum, dass ein unionsrechtlich und nationalrechtlich langfristig bestehender rechtswidriger Zustand durch - möglichst schnell wirkende - Maßnahmen beseitigt werden soll. Doch bedarf diese Frage hier keiner Entscheidung. bb) Denn bereits auf der Basis der anerkannten Anforderungen an Prognoseentscheidungen finden sich im vorliegenden Plan justiziable Mängel im Bereich der Sachverhaltsannahmen und bei der Plausibilität von Begründungen. Insoweit bedarf es bei Luftreinhalteplänen jedenfalls einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit dafür, mit einer geplanten Maßnahme die Einhaltung des Grenzwerts zu erreichen, da der Spielraum eines Mitgliedstaats bei Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen dahingehend begrenzt ist, dass sie es jedenfalls ermöglichen müssen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten wird (EuGH, Urteil vom 22.02.2018 - C-336/16 - juris Rn. 95 und vom 05.04.2017 - C-488/15 - Rn. 109, i. Erg. ähnlich VG Berlin, Urteil vom 09.10.2018 - 10 K 207.16 - juris Rn. 81: realistische Annahmen, verlässliche Abschätzungen, kein Wunschdenken). Vor diesem Hintergrund erweisen sich verschiedene tatsächliche Annahmen im Rahmen des Luftreinhalteplans als nicht ausreichend gesichert oder defizitär bzw. nicht plausibel begründet ((1) - (4)). Ob dies auch für weitere vom Kläger angegriffene Annahmen gilt, bedarf keiner Entscheidung. (1) Zu Recht beanstandet der Kläger im Zusammenhang der Auswirkung einer Flottenerneuerung zunächst die dem BAU-Szenario zugrundeliegende Annahme, Fahrzeuge mit neuen Euro-Klassen stießen signifikant weniger Stickoxide aus als ältere (Masterplan S. 16 f.). So war schon 2017 bekannt, dass die realen NO2-Emissionen eines Euro 5-Diesels (906 µg/km) diejenigen eines Euro 4-Diesels (674 µg/km) im Gegenteil deutlich überstiegen (vgl. Umweltbundesamt, PM 16/2017 vom 25.04.2017, www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher). (2) Auch die weitere Kritik des Klägers an der Annahme im Luftreinhalteplan (S. 40), aufgrund der Nähe zur Landeshauptstadt Stuttgart und dem dortigen Dieselverkehrsverbot für Dieselfahrzeuge schlechter als Euro 5 werde die Flottenerneuerung in L. beschleunigt, ist berechtigt. Denn zur Zeit der Planerstellung deutete nichts darauf hin, dass vom Beklagten oder der Stadt Stuttgart über das Euro 4-Verbot hinaus Aktivitäten zur Erstreckung dieses Verbots auch auf Euro 5-Fahrzeuge ernsthaft verfolgt wurden. Deshalb wurde der aus dem Dieselfahrverbot für Stuttgart abgeleitete positive Effekt auf die Flottenerneuerung prognostisch überschätzt. (3) Im Rahmen der Bewertung von Maßnahmen der Software-Updates erscheinen nicht alle Grundannahmen ausreichend gesichert. Das gilt zunächst für die angenommene Emissionsreduktion um 30 % bei der Euro 5-Flotte deutscher Hersteller (Luftreinhalteplan S. 31), die nicht näher begründet wird und damit über eine Emissionsreduktion von 25 % pro Fahrzeug hinausgeht, wie sie das Umweltbundesamt schon früher als höheren Wert im Rahmen zweier möglicher Szenarien angenommen hatte (Umweltbundesamt, Wirkung der Beschlüsse des Diesel-Gipfels auf die NO2-Gesamtkonzentration vom 18.08.2017, www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/wirkung_der_beschluesse_des_diesel-gipfels_auf_die_no2-gesamtkonzentration.pdf, vgl. dazu auch Senatsurteil vom 18.03.2019 a. a. O. Rn. 51) und auch unter Berücksichtigung des aktuellen HBEFA 4.1 annimmt (Umweltbundesamt, PM 29/2019 vom 11.9.2019, www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/reale-stickoxid-emissionen-von-diesel-pkw-nach-wie). Hinzu kommt die offene Frage der Nachhaltigkeit vorgenommener freiwilliger Software-Updates. Der - vom Kläger bestrittene - Vortrag der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung, es sei bei der Prognose nur von verpflichtenden Updates ausgegangen worden, lässt sich für den Senat den vorgelegten Unterlagen nicht entnehmen. Vielmehr wurde - wie oben aus dem Luftreinhalteplan zitiert - die Euro 5-Flotte deutscher Hersteller zugrunde gelegt, ohne dass weitere Differenzierungen erkennbar wären. Im Gegensatz zu den verpflichtenden Updates, bei denen eine - ihre Wirkung beseitigende - Rücksetzung auf die ursprünglichen Werkseinstellungen rechtswidrig wäre und deshalb prognostisch vernachlässigt werden kann, bedarf es bei den freiwilligen Updates nach Auffassung des Senats einer Nachhaltigkeitsprognose. Denn bei lebensnaher Betrachtung spricht viel dafür, dass die ursprünglichen Werkseinstellungen einem Optimierungskalkül entsprungen sind, das eventuell durch die mit den Software-Updates verbundenen Korrekturen in Frage gestellt wird mit der Folge, dass eine - technisch ohne weiteres mögliche - Rücksetzung auf die ursprünglichen Werkseinstellungen von Kunden, die mit dem Ergebnis eines Updates nicht zufrieden sind, verlangt und von Werkstätten auch durchgeführt wird. Soweit hierzu verfügbares Zahlenmaterial fehlen sollte, machte das aber eine Berücksichtigung zumindest im Weg einer plausiblen Abschätzung nicht entbehrlich. (4) Ein weiterer Mangel liegt darin, dass die im Jahr 2017 noch deutlich höheren Werte an anderen Straßen als an der F.-Straße, die laut den vom Beklagten beauftragten Ermittlungen der Fa. PTV-Group für das Jahr 2017 für die Keplerstraße 72 µg/m³, die Stuttgarter Str. 66 µg/m³ und die Frankfurter Straße 54 µg/m³ betrugen, im Rahmen der Prognose für 2019 und 2020 nicht, jedenfalls aber nicht erkennbar berücksichtigt wurden. Der Beklagte und die Beigeladene haben in der mündlichen Verhandlung diesen Zahlen keinen signifikanten Wert beigemessen, da es sich hierbei um bloße Modellierungen ohne konkreten Bezug zu bestimmten Hausnummern der Straßen, ausgehend von einer Kalibrierung auf Basis der Probenahmestelle F.-Straße 9 gehandelt habe. Der Kläger hat dem aus seinen bundesweit gemachten Erfahrungen entgegengehalten, dass Modellierungen durch die auch hier aktiv gewordene Firma recht präzise Belastungswerte liefern würden. Einer weiteren Aufklärung durch den Senat hierzu bedarf es nicht, weil den modellierten, von der PTV-Group der Beklagten ausdrücklich mitgeteilten Belastungswerten aus dem Jahr 2017 nach Auffassung des Senats zumindest hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Notwendigkeit weiterer Ermittlungen zur Entwicklung der NO2-Belastung auch in den genannten Straßenbereichen für die Planfortschreibung durch den Beklagten entnommen werden mussten. Dem entspricht, dass nach Auskunft der sachkundigen Bediensteten der LUBW in der mündlichen Verhandlung seit einigen Wochen nun auch (u. a.) in diesen Bereichen zusätzlich gemessen wird. (5) Die Tatsache, dass der für die Messstelle F.-Straße für 2018 prognostizierte Wert von 48,8 µg/m³ im Jahr 2018 mit 51 µg/m³ überschritten wurde, belegt zwar isoliert gesehen nicht einen Fehler der (notwendig vorab) zu erstellenden Prognose, ist aber ein bestätigendes Indiz dafür, dass die erstellte Prognose - wie aufgezeigt - nicht durchgängig auf hinreichend sicheren Annahmen beruhte. 3. Sind demnach sowohl der Ansatz im Luftreinhalteplan unzutreffend als auch die Prognosen zum Teil defizitär, bedarf es einer Neuplanung. Sie ist auch nicht deshalb entbehrlich, weil die Planziele im Ergebnis aufgrund neuer, bis zur mündlichen Verhandlung erfolgter Entwicklungen und mitgeteilter Daten im Ergebnis als erfüllt angesehen werden könnten. a) So mag aus dem vom Beklagten mitgeteilten Umstand, dass im Jahr 2020 für längere Zeit Baumaßnahmen auf der F.-Straße geplant sind, die Fortführung der dortigen Messungen als vielleicht nicht mehr repräsentativ in Frage gestellt werden, wenn dann dort durch die veränderte Verkehrsführung - hypothetisch - der Grenzwert nicht mehr überschritten würde. Das würde indessen nicht eine Zielerreichung bewirken; vielmehr bedürfte es dann zur Ermittlung des Ortes maximaler Belastung einer Neubestimmung des Messstandortes oder von Messstandorten (vgl. Anlage 3 zur 39. BImSchG). Hinzukommt, dass weiter unklar bleibt, wie sich die Werte an den anderen 2017 festgestellten potentiellen Überschreitungsstellen (s. oben 2. c)) entwickelt haben. b) Ohne Erfolg bleibt die Argumentation der Beigeladenen, die Plausibilität einer Grenzwerterreichung 2020 folge (auch) aus der aktuellen Entwicklung der Messwerte. So betrage der 10-Monatsmittelwert 2019 bei richtiger Anwendung von Anlage 3 der 39. BImSchV in der F.-Straße (nur) 39 µg/m³, da nicht allein auf den Punktwert der Probenahmestelle (dort 46 µg/m³) abgestellt werden dürfe, sondern weitere Profilmesspunkte auf ca. 130 m der F.-Straße als repräsentativem Bereich mit einbezogen werden müssten. Wie bereits ausgeführt wurde (s. oben 2. a), verkennt diese Argumentation die Aussagekraft der durch eine repräsentative Probenahmestelle gemessenen Werte. c) Soweit der Beklagte und die Beigeladene vortragen, der Grenzwert könne im Jahr 2020 jedenfalls dann eingehalten werden, wenn man die von der Beigeladenen beabsichtigten neuen Maßnahmen 1-8 einbeziehe, die im Luftreinhalteplan noch nicht berücksichtigt seien, überzeugt das nicht. Offen kann dabei bleiben, ob im Luftreinhalteplan nicht berücksichtigte Maßnahmen überhaupt ausreichen können, um eine Pflicht zur Fortschreibung eines ohne sie defizitären Plans zu vermeiden, was vom Kläger unter Hinweis auf eine fragliche Verbindlichkeit und Nachprüfbarkeit solcher lediglich beabsichtigter Maßnahmen bestritten wird. Denn auch dann, wenn man zugunsten des Beklagten und der Beigeladenen davon ausgehen wollte, dass eine Grenzwerterreichung mit Maßnahmen, die zusätzlich zu den im Plan vorgesehenen Maßnahmen ausschließlich von der Beigeladenen getroffen werden sollen, eine Planfortschreibung entbehrlich machen könnte, kann dies im konkreten Fall die Erforderlichkeit einer Neuplanung nicht in Frage stellen. Denn abgesehen davon, dass unklar ist, mit welcher Wahrscheinlichkeit bzw. zu welchen Zeitpunkten die einzelnen neuen Maßnahmen überhaupt realisiert werden sollen, fehlt es an jeder prognostischen Bezifferung ihrer erhofften Minderungspotentiale, geschweige denn einer Plausibilisierung derselben. 4. Für die sonach erforderliche Neuplanung sind nach Auffassung des Senats folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen: a) Bei der vom Beklagten vorzunehmenden Fortschreibung der Planung dürfen die zur Grenzwerterreichung notwendigen Maßnahmen nicht im Rahmen einer Abwägung zwischen dem Ausmaß von durch Grenzwertüberschreitungen bedingten Gesundheitsgefahren oder der Zahl insoweit spezifisch gefährdeter Personen einerseits und den durch Dieselfahrverboten erfolgenden Einschränkungen von Verkehrsteilnehmern andererseits relativiert werden. Der gegenteilige Ansatz des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 17.12.2018 - 9 A 2037/18.Z - NVwZ 2019, 329 Rn. 19), nach dem Art und Umfang der aus festgestellten Grenzwertüberschreitungen folgenden Gesundheitsgefahren für im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung aufklärungsbedürftig erachtet werden, verfehlt nach Auffassung des Senats das Ziel der Luftreinhalteplanung, bei der es darum geht, die Einhaltung von unionsrechtlich determinierten und nationalrechtlich normierten, dem Gesundheitsschutz dienenden Grenzwerten schnellstmöglich sicherzustellen. Ist ein Fahrverbot hiernach ultima ratio, ist es in die Planung mit aufzunehmen. Darüber hinausgehende individualisierende Fragen, wie viele Personen bei welcher Grenzwertüberschreitung konkret welchen erhöhten Krankheitsrisiken ausgesetzt sein könnten, kommt in diesem Zusammenhang ebenso wenig rechtliche Bedeutung zu wie der Frage, wie sich im konkreten Einzelfall die Situation vom Fahrverbot Betroffener darstellt. Ihre - äußerst schwer leistbare - Aufklärung, die zudem nur eine jeweilige Momentaufnahme erfassen könnte, würde den Weg zu einer effektiven und zeitnahen Planung vielmehr verstellen. Die Anforderung eines umfassenderen Ermittlungs- und Prüfumfangs bei der Abwägung könnte sich auch nicht auf die Verhältnismäßigkeitsüberlegungen des Bundesverwaltungsgerichts stützen. Vielmehr wurden die abzuwägenden Rechtsgüter dort benannt, dann aber gerade keine im Detail differenzierende Abwägung als erforderlich angesehen, sondern eine nur grobe Rasterung (streckenbezogen, zonal, zeitliche Dimension Euro-Diesel 4 und schlechter, Euro-Diesel 5) für erforderlich angesehen und im Übrigen mögliche Ausnahmeregelungen angesprochen (siehe dazu oben 2. b)). Eine darüber hinausgehende Verhältnismäßigkeitsprüfung, wie sie das OVG Nordrhein-Westfalen befürwortet (Urteil vom 31.07.2019 - 8 A 2851/18 - juris Rn. 222 ff., insb. Rn. 225) hält der Senat (so bereits Senatsurteil vom 18.03.2019 -10 S 1977/18 a. a. O.) weiterhin nicht für angezeigt (in diesem Sinn auch Berkemann, ZUR 2019, 412, 413 f.). Im Übrigen wären im vorliegenden Fall auch Umstände nicht ersichtlich, die nach Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen - ausnahmsweise im Einzelfall - trotz weiterbestehender Grenzwertüberschreitungen ein Absehen von als ultima ratio erforderlichen Fahrverboten rechtfertigen könnten. Denn weder stehen nur geringfügige Grenzwertüberschreitungen in Rede (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, a. a. O. Rn. 276: bis maximal 44 µg/m³), noch gibt es belastbare Anhaltspunkte dafür, dass mit Dieselfahrverboten nur eine unwesentlich frühere Grenzwerterreichung möglich wäre als ohne sie (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen a. a. O. Rn. 275). b) Schließlich wäre es auch nicht zulässig, Schlussfolgerungen aus der Einfügung von § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG durch das Dreizehnte Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Gesetzentwurf der Bundesregierung BT-Drs. 19/6335; Beschlussempfehlung und Bericht BT-Drs. 19/8257) für den vorliegenden Fall zu ziehen. Denn eine das Planungsermessen lenkende Wirkung kommt dieser Regelung aus rechtlichen Gründen nicht zu (Senatsurteil vom 18.03.2019 a. a. O.; Senatsbeschluss vom 28.06.2019 - 10 S 1429719 - VRS 136, 274; vgl. in diesem Sinn auch OVG Nordrhein-Westfalen a. a. O. Rn. 278-302). Sollte der Normgeber, was nach dem Normwortlaut und den Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 19/6335, S. 9) naheliegt, ein Verständnis zugrunde gelegt haben, wonach bereits bei Erreichung von Jahresmittelgrenzwerten bis einschließlich 50 µg/m³ regelmäßig Fahrverbote aus dem Spektrum möglicher Maßnahmen ausgeblendet werden und sie nur bei zusätzlichen atypischen Umständen ermöglicht werden sollten, läge hierin ein klarer Verstoß gegen den Vorrang des Unionsrechts (so auch VG Berlin, Urteil vom 09.10.2018 - 10 K 207.16 - juris Rn. 74 mit Blick auf Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Luftqualitätsrichtlinie; VG Köln, Urteil vom 08.11.2018 - 13 K 6684/15 - juris Rn. 34; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15.11.2018 - 8 K 5068/15 - juris Rn. 120; Will, NZV 2019, 17, 24; Laskowski, ZRP 2019, 44, 48; Quarch, SVR 2019, 18, 23). Der Verstoß ergibt sich dabei nicht unmittelbar aus einer ausdrücklichen Missachtung des unionsrechtlichen Jahresmittelgrenzwerts, da dieser durch die Neuregelung unangetastet bleibt. Doch stellt eine Vorschrift, die - unterstellt, Fahrverbote sind das einzige effektiv wirksame Mittel zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte - diese im Regelfall erst ab einer Überschreitung von 50 µg/m³ zulässt, einen klaren Verstoß gegen die unionsrechtliche Ergebnisverpflichtung dar, Grenzwertüberschreitungen möglichst kurz zu halten, weil sie es - ohne die danach zentrale Zeitdimension überhaupt einzubeziehen - ermöglicht und sogar im Regelfall verlangt, massive Überschreitungen des Grenzwerts um bis zu 25 % zu tolerieren. Soweit darauf hingewiesen wird, die Europäische Kommission habe im Notifizierungsverfahren gegen die geplante Änderung keine Einwände erhoben, lässt sich hieraus - anders als dies teilweise behauptet wird (so Brenner DAR 2019, 339) - nichts zugunsten einer Akzeptanz der vom Normgeber offenbar beabsichtigten Auslegung herleiten. Denn die Festlegung der notwendigen Maßnahmen zur Einhaltung von Grenzwerten ist unbestritten nationale Angelegenheit. Um möglichen Missverständnissen vorzubeugen, empfiehlt die Europäische Kommission in ihren Bemerkungen zur Notifizierung vom 13.02.2019 (a. a. O.), in der neuen Vorschrift solle darauf verwiesen werden, dass der Grenzwert für die Konzentration von Stickstoffdioxid im Jahresmittel auf 40 µg/m³ (nicht 50 µg/m³) festgelegt sei. Dem Gesetzgeber bleibt es zwar unbenommen, Anforderungen an die Verhältnismäßigkeitsprüfung normativ zu regeln; auch das wird von der Europäischen Kommission in ihren Bemerkungen zur Notifizierung vom 13.02.2019 (a. a. O.) bekräftigt, allerdings unter Festhaltung daran, dass Fahrverbote als ultima ratio möglich bleiben müssen, und mit einem entsprechenden Verständnis von „in der Regel“ (siehe oben zur unionsrechtskonformen Auslegung). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen Urteilen vom 27.02.2018 zu Dieselfahrverboten (a. a. O.) den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch nur deshalb selbst konkretisiert, weil es an normativen Vorgaben hierzu ebenso fehlte wie an nationalrechtlichen Regelungen zu Dieselfahrverboten (vgl. zum partiellen Charakter einer solchen Konkretisierung durch die Rechtsprechung Winkler/Zeccola/Willing, DVBl 2019, 79, 82 ff.; Lob für das „Einspringen“ des Bundesverwaltungsgerichts bei Schink/Fellenberg, NJW 2018, 2016, 2018). Der nationale Normgeber ist bei seinen Konkretisierungen allerdings nicht völlig frei, sondern muss den unionsrechtlichen Rahmen beachten und darf deshalb nicht unter Berufung auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unionsrechtlich geltende, dem Gesundheitsschutz verpflichtete Grenzwerte de facto aufweichen oder aushöhlen. Das angerufene nationale Gericht ist in einem solchen Fall gehalten, im Rahmen seiner Zuständigkeit für die volle Wirksamkeit der Bestimmungen des Unionsrechts zu sorgen, indem es erforderlichenfalls jede entgegenstehende nationale Rechtsvorschrift aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser Vorschrift auf gesetzgeberischem Weg oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste (EuGH, Urteil vom 20.12.2017 - C-664/15 - juris Rn. 55 f. m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 - 7 C 30.17 - a. a. O. Rn. 36). Das betrifft nicht nur Gerichte, sondern auch Behörden, da jede nationale Stelle die unionsrechtswidrige Norm unangewendet lassen muss (BVerfG, Beschluss vom 06.07.2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 Rn. 53 f.: grundsätzlich unanwendbar, sofern Unionsrecht nicht ultra vires; Senatsbeschluss vom 28.06.2019 a. a. O.; Bergmann, Handbuch der Europäischen Union, 5. Aufl., S. 1018; Hufeld in Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. Bd. X, § 215 Rn. 12; Streinz in Handbuch des Staatsrechts a. a. O. § 218 Rn. 74). c) Um seiner Pflicht zu einer schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts zu entsprechen, wird der Plangeber unverzüglich die bislang unterlassene Prognose der konkreten Immissionsminderungspotentiale von Dieselfahrverboten (streckenbezogen/zonal/Diesel 4/Diesel 5) nachzuholen und solche als grundsätzlich geeignetes und effektivstes Mittel schnellstmöglich in die neue Planung aufzunehmen haben. Dabei wird auch zu prüfen und zu entscheiden sein, ob unter Verhältnismäßigkeitsaspekten schon streckenbezogene Fahrverbote ausreichen könnten, was trotz bisheriger Fokussierung auf den Messpunkt F.-Straße bei Berücksichtigung der jedenfalls noch 2017 bestehenden weiteren potentiellen Überschreitungsstellen allerdings eher unwahrscheinlich sein dürfte. Ein Verzicht auf die Aufnahme von Fahrverboten in die neue Planung im Hinblick auf die vom Beklagten und von der Beigeladenen (nunmehr) benannten anderen Maßnahmen kommt nur dann in Betracht, wenn - mit Blick auf eine effektive schnelle Immissionsverringerung - zu dem oben genannten Zeitpunkt einer frühestmöglichen Erstellung einer neuen Planung folgende Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein sollten: Die volle Durchführung der anderen Maßnahmen muss gesichert sein, und zwar rechtlich (insbesondere durch Herstellung des Einvernehmens von Beklagtem und Beigeladener), finanziell (durch zeitnahe und effektive Bereitstellung notwendiger Haushaltsmittel) und tatsächlich (Ausschluss des Risikos bauarbeitsbedingten Ausfalls ihrer vollen Realisierung). Die anderen Maßnahmen müssen außerdem prognostisch geeignet sein, eine gegenüber Fahrverboten gleich effektive, insbesondere gleich schnelle Grenzwerterreichung zu gewährleisten. Dabei bedarf es sowohl konkreter nachvollziehbarer Prognosen des jeweiligen Minderungspotentials durch denjenigen, der die Maßnahme ergreift - unter Vermeidung der oben (2. c)) benannten Prognosemängel - als auch einer Validierung dieser Prognosen durch einen sachkundigen Dritten. Nach derzeitigem Erkenntnisstand dürfte die Probenahmestelle F.-Straße 9 im Jahr 2020 wegen einer beabsichtigten baubedingten mehrmonatigen Sperrung der an ihr vorbeiführenden Fahrspur aller Voraussicht nach keine belastbaren Daten für die Ermittlung des NO2-Jahresmittelwerts des Jahres 2020 liefern können. Der Beklagte und die Beigeladene werden daher in enger Abstimmung mit der LUBW und ggf. weiteren gutachtlichen Stellen schnellstmöglich weitere Messpunkte festlegen müssen, um repräsentative Mess- und Prognosewerte auch für diesen Zeitraum gewinnen zu können. Bei der anzustellenden Prognose wird auch zu berücksichtigen sein, dass wegen der Baumaßnahmen auf der F.-Straße auf die Aufstellung der Luftfiltersäulen (M3) verzichtet werden soll. Damit kann offenbleiben, ob die insoweit bislang prognostizierte Immissionsverringerung - trotz der vom Kläger gerügten weitgehend fehlenden Praxiserfahrung bzgl. Stickoxiden und einer fehlenden unabhängigen gutachtlichen Bewertung der vom Hersteller vorgelegten Wirkanalyse - als valide angesehen werden könnte. IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil die Frage der Auswirkungen von § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Fahrverboten grundsätzlich bedeutsam ist (vgl. Senatsurteil vom 18.03.2019 a. a. O.). Beschluss vom 26.11 2019 Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 sowie § 52 Abs.1 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Nrn. 1. 2 und 34.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt u. a. in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, unter § 163) auf 30.000,- - EUR festgesetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar. Der Kläger ist ein deutschlandweit tätiger, nach § 3 UmweltRG anerkannter Umweltverband. Er begehrt die Änderung bzw. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt L., der zuletzt im September 2019 fortgeschrieben wurde. Der seit 01.01.2010 geltende Grenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) im Jahresmittel von 40 µg/m³ wurde an der Messstelle F.-Straße 9 in L. in den Jahren 2009 bis 2018 kontinuierlich überschritten (für die letzten drei Jahre: 51 µg/m³ 2018, 51 µg/m³ 2017, 53 µg/m³ 2016; im Jahr 2009 noch 75 µg/m³). Ein Luftreinhalteplan für die Stadt L. existiert seit 2006, er wurde 2012 zum ersten Mal fortgeschrieben. Der Entwurf der 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt L. datiert vom Mai 2019; die 2. Fortschreibung wurde im September 2019 amtlich bekannt gemacht. Sie enthält ein Maßnahmenpaket, bestehend aus M1 (Digitalisierung der Verkehrsleittechnik), M2 (Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 40 km/h auf einem Teilstück der F.-Straße), M3 (Einsatz von Filtersäulen) und erläutert außerdem weitere in der Planung befindliche Maßnahmen der Beigeladenen aus deren Masterplan Green City L. (Masterplan). Der Masterplan zeige Maßnahmen auf, mit denen der Immissionsgrenzwert bis zum Jahr 2020 eingehalten werden könne. Der größte Reduzierungseffekt werde laut Masterplan durch die Flottenerneuerung erzielt. Aufgrund der Nähe zur Landeshauptstadt Stuttgart und dem dortigen Dieselverkehrsverbot für Dieselfahrzeuge schlechter als Euro 5/V werde die Flottenerneuerung in L. beschleunigt. Sie werde im Masterplan als BAU (Business as usual) aufgeführt. Allein hierdurch werde für 2020 ein Jahresmittelwert von 41 µg/m³ prognostiziert. Berücksichtige man mit dem Masterplan zudem die Trendentwicklung abnehmender Zulassungszahlen für Diesel-Pkw und die Wirkung von Software-Updates (Reduktion um ca. 2,4 µg/m³), so werde für 2020 - bereits unabhängig von den Maßnahmen M2 und M3 - ein Jahresmittelwert von 39 µg/m³ prognostiziert. Weitere fachgutachtliche Berechnungen prognostizierten für 2019 einen Jahresmittelwert von knapp 44 µg/m³. Bei einer Einführung von M2 zum 01.06.2019 ergebe sich eine weitere Reduzierung für 2019 um ca. 0,9 µg/m³. Zudem erbringe M3 für das Jahr 2019 eine Reduzierung um ca. 1,3 µg/m³. Für 2020 ergebe sich eine Unterschreitung des Jahresmittelgrenzwerts, weshalb Dieselverkehrsverbote unverhältnismäßig erschienen. Bereits im März 2017 beantragte der Kläger beim Regierungspräsidium Stuttgart Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwerts. Am 29.03.2018 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat sich nach Beiladung der Stadt L. mit Beschluss vom 19.11.2018 für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verwiesen. Zur Klagebegründung trägt der Kläger vor, der Entwurf des Luftreinhalteplans (2. Fortschreibung) vom Mai 2019 sei nicht geeignet, die Grenzwertüberschreitung für NO2 so kurz wie möglich zu halten. Der Beklagte habe keine Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge vorgesehen, obwohl diese nach den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.02.2018 zulässig und verhältnismäßig ausgestaltet werden könnten. Der Planentwurf beschränke sich auf den Straßenabschnitt F.-Straße, auf dem die Messstation stehe. Die Messungen gäben die Belastung nicht realistisch wieder; würde in einer Höhe von 1,5 m gemessen, ergäben sich deutlich höhere Werte. Außerdem sei die Belastung im restlichen Hauptstraßennetz nicht durchgängig ermittelt worden. Eine Überschreitung liege jedoch auch hier nahe. So zeigten die Ermittlungen der von dem Beklagten beauftragten Fa. PTV-Group für das Jahr 2017 an weiteren Straßen erhebliche Überschreitungen (Keplerstraße 72 µg/m³, Stuttgarter Str. 66 µg/m³ und Frankfurter Straße 54 µg/m³); solche weiteren Überschreitungen seien ebenfalls zu beseitigen. Auch im Bereich F.-Straße würden die geplanten Luftreinhaltemaßnahmen den gesetzlichen Anforderungen nicht gerecht. Es liege nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 Uabs. 2 der Luftqualitätsrichtlinie vor, weil Dieselverkehrsverbote - die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen - nicht vorgesehen seien. Unzureichend sei auch eine Luftreinhalteplanung, aufgrund derer der Grenzwert für Stickstoffdioxid erst 2020 eingehalten werden könne. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats müssten schon im Jahr 2019 Bemühungen zur Unterschreitung des Grenzwerts erkennbar sein. Weiter bestünden Zweifel an der Immissionsprognose des Beklagten. Die Prognose zur kontinuierlichen Flottenerneuerung sei zu optimistisch und widerspreche sämtlichen Erfahrungen. Nur die wenigen Diesel-Pkw der Abgasnorm Euro 6d-TEMP hätten niedrigere Stickstoffemissionen als Euro 4-Diesel; die Fahrzeuge der Normen Euro 5 und 6 hätten keine geringeren Emissionen als Euro 4-Fahrzeuge. Daher sei auch unerheblich, ob der Luftreinhalteplan für Stuttgart zu einer schnelleren Flottenerneuerung mit Wirkung für L. führe. Der Luftreinhalteplan und der Masterplan legten an keiner Stelle dar, mit welchen Emissionsfaktoren gerechnet worden sei. Eine solche grundlegende Angabe gehöre zum Inhalt jedes Luftreinhalteplans. Die Seriosität der Berechnungen sei zu bezweifeln, da sie zumindest teilweise von der PTV Group stammten. Diese sei ein Tochterunternehmen der Volkswagen Research. Die Berechnungen gingen auf eine Initiative des Verbands Deutscher Automobilindustrie (VDA) zurück. Die im Luftreinhalteplan vorgesehenen Maßnahmen seien so unverbindlich und unspezifisch, dass sie keinen genauen Schluss auf ihre Wirkungen ermöglichten. Ein Wille, durch erhebliche Investitionen in ÖPNV und Radverkehr kurzfristig und nachhaltig den motorisierten Individualverkehr zu reduzieren, sei nicht erkennbar. Die Maßnahme M1 (Umsetzung der adaptiven Netzsteuerung für Lichtsignalanlagen) werde keine positiven Auswirkungen auf die Luftqualität haben. Es gehe nur darum, den Verkehr zu verstetigen und möglichst rasch an der Messstation F.-Straße vorbeizuführen. Dadurch werde der Straßenverkehr jedoch nur attraktiver gemacht. Die Maßnahme M2 (Tempolimit von 40 km/h auf der F.-Straße) sei wirkungslos, weil sie sich nur auf einen Straßenabschnitt von 230 m genau vor der Messstation beziehe. Zudem fehle es an Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen. Die geringfügige Begrenzung sei auch nicht geeignet, den Innenstadtverkehr unattraktiv zu machen. Dazu müsse dauerhaft Tempo 30 als Regelgeschwindigkeit eingeführt werden. Die Maßnahme M3 (Aufstellung von Filtersäulen im Bereich der Messstation) sei nicht erwiesenermaßen wirksam. Die Wirkungsabschätzung beruhe allein auf Herstellerangaben. Der gezogene Vergleich zu den Filtersäulen am Neckartor in Stuttgart sei unzulässig, weil es dort um Feinstaubfilter gehe. Ferner seien die Filtersäulen ausschließlich um die Messstation herum positioniert, trügen aber nicht zu einer flächendeckenden Reduktion der Belastung bei. Der Verweis auf den Masterplan sei nicht präzise genug. Die Wirksamkeit der Maßnahmen sei damit nicht abzuschätzen. Der Masterplan enthalte nur eine unverbindliche Auflistung von Prüfaufträgen. Soweit der Masterplan auf Software-Updates verweise, hätten diese ihre Wirkung bereits entfaltet. Soweit er von einem Ausbau der Elektromobilität ausgehe, werde nur eine Obergrenze (10 % Elektrofahrzeuge) genannt, nicht jedoch eine Untergrenze, die - im Sinne einer sicheren Prognose - auf jeden Fall vorzuliegen habe. Anstatt neue Elektrobusse anzuschaffen, müssten die bestehenden Dieselbusse nachgerüstet werden, wofür auch Fördermittel des Bundes zur Verfügung stünden. Neue Radwege würden nicht vorgesehen, vielmehr werde nur das Radroutenkonzept von 2014 in den Luftreinhalteplan aufgenommen. Die Wegnahme der Linksabbieger im Kreuzungsbereich F.-Straße und Hohenzollernstraße stehe unter dem Vorbehalt, dass die Maßnahme bei großen Verkehrsproblemen sofort abgebrochen werden könne, und entspreche daher nicht den Anforderungen an eine wirksame Maßnahme. Ob das geplante Stufenkonzept für das Bus Rapid Transit-Rad-System umgesetzt werde, bleibe unklar. Viele der hier aufgezählten Teilschritte seien vollkommen unverbindlich. Es seien überhaupt nur sechs zusätzliche Haltestellen geplant. Kurzfristig wirksame Maßnahmen (etwa reduzierte Ticketpreise oder erhöhte Parkgebühren) seien nicht vorgesehen. Der Luftreinhalteplan müsse zwingend Fahrverbote für Diesel-Fahrzeuge enthalten. Diese seien die mit Abstand wirksamste Maßnahme und vom Bundesverwaltungsgericht auch als verhältnismäßig akzeptiert. Da es sich bei der Einhaltung der Grenzwerte um eine Ergebnisverpflichtung handle, könne der Beklagte die Einhaltung der Grenzwerte nicht aufschieben. Die festgelegten Grenzwerte seien unabhängig von der gesellschaftlichen Debatte darüber wissenschaftlich fundiert. Im Übrigen sei das Gericht in jedem Fall an die festgelegten Grenzwerte gebunden. Auch § 47 Abs. 4a BImSchG stehe der Verhängung von Fahrverboten nicht entgegen, da er entweder Selbstverständliches wiederhole (Fahrverbote seien nur die ultima ratio) oder aber unionsrechtswidrig sei. Der Kläger beantragt, den Beklagten zu verurteilen, den für die Stadt L. geltenden Luftreinhalteplan unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet L. enthält. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er ist der Auffassung, eine Verpflichtung zur (weiteren) Änderung bzw. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt L. bestehe nicht. Vielmehr genüge die 2. Fortschreibung dieses Plans den gesetzlichen Anforderungen. Die Einführung von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge sei nicht erforderlich. Der Kläger beanstande zu Unrecht das Messverfahren. Die durchgeführten Messungen seien rechtlich korrekt erfolgt; sie müssten nicht auf 1,5 m Höhe vorgenommen werden. Die beiden eingeholten Gutachten von Siemens und der PTV-Group seien inhaltlich nicht zu beanstanden; die Prognosen beruhten auf der Basis des Handbuchs für Emissionsfaktoren (HBEFA) 3.3. Die Maßnahme M1 sei effektiv; anders als der Kläger vortrage, erfolge damit keine Förderung des Individualverkehrs, wie sich z. B. aus der ÖPNV-Förderung im Masterplan ergebe. M2 sei mit dem vorgesehenen Limit von 40 km/h - anders als der Kläger meine - effektiver als ein Limit von 30 km/h. Geschwindigkeitskontrollen könnten nur durch die Beigeladene erfolgen. M3 erbringe 2019 eine Immissionsreduktion um 5-6 %, 2020 um ca. 10 %. Der Hinweis im Luftreinhalteplan auf Maßnahmen nach Nr. 3.2 des Masterplans habe rein informatorischen Charakter; es handele sich dabei um Maßnahmen in kommunaler Zuständigkeit. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass die aktuellen Messwerte für die F.-Straße bestätigten, dass 2020 mit einer Einhaltung des Stickstoffdioxid-Grenzwerts gerechnet werden könne. So betrage der vorläufige Halbjahresmittelwert 49 µg/m³ für 2019, der 10-Monatsmittelwert belaufe sich auf 46 µg/m³; letzterer Wert unterschreite den Jahresmesswert für 2018 von 51 µg/m³ um etwa 10 %. Die Monatsmittelwerte seien in den ersten vier Monaten des 2. Halbjahres 2019 von 47 µg/m³ über 41 µg/m³ und 42 µg/m³ auf 40 µg/m³ im Oktober zurückgegangen. Unabhängig davon habe die Beigeladene acht weitere Maßnahmen zusammengestellt, die zusätzlich zu denjenigen des Luftreinhalteplans kurzfristig verbindlich umgesetzt werden sollten (u. a. Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h in weiteren Teilen des Stadtgebiets). Soweit erforderlich, unterstütze der Beklagte die Beigeladene bei der Ergreifung und Umsetzung dieser Maßnahmen. Aus der PTV-Untersuchung ließen sich keine Schlüsse auf konkrete Grenzwertüberschreitungen im Jahr 2017 an den dort genannten weiteren Straßen ziehen, da es sich insoweit nicht um Messungen, sondern um bloße Modellierungen gehandelt habe. Wegen im Jahr 2020 geplanter Bauarbeiten an der F.-Straße werde die Maßnahme M3 nicht realisiert; es seien dort auch bislang keine Filtersäulen aufgestellt worden. Die Beigeladene beantragt, die Klage abzuweisen. Sie unterstützt die Position des Beklagten. So unterschreite der 10-Monatsmittelwert mit 46 µg/m³ den Jahresmesswert für 2018 von 51 µg/m³ um etwa 10 %. Damit sänken die Werte sogar schneller als prognostiziert. Zusätzlich trägt sie vor, aus Anlage 3 B.1.b) der 39. BImSchV folge, dass rein punktuelle, kleinräumige Messergebnisse nicht isoliert verwendet werden sollten, sondern ein ca. 100 m langer Straßenabschnitt in den Blick zu nehmen sei. Betrachte man den hier relevanten ca. 130 m langen Straßenabschnitt, der zusätzlich zur Referenzmessstelle von mehreren Profilmesspunkten flankiert werde, so liege die Stickstoffdioxidbelastung bei 39 µg/m³ (10-Monatsmittelwert 2019). Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen verwiesen.