10 S 1332/23

Leitsatz: 1. Zu den (hier gegebenen) Voraussetzungen einer Feststellungsklage gegenüber der nationalen Vollzugsbehörde hinsichtlich der Frage, ob ein Stoff aufgrund seiner konkreten Verwendung als Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO (juris: EGV 1907/2006) anzusehen ist.(Rn.17) 2. Für die Verwendung eines Stoffs als Zwischenprodukt macht es keinen Unterschied, ob die Umwandlung eines besonders besorgniserregenden Stoffs in einen anderen, nicht besorgniserregenden Stoff zugleich seine endgültige Verwendung darstellt oder nicht.(Rn.66) Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 9. März 2023 - 9 K 1452/21 - geändert. Es wird festgestellt, dass die Klägerin Chromtrioxid als Elektrolyt zur elektrochemischen Abscheidung von Chrom mit dem Ziel der Verchromung von Werkstoffen in ihrem Produktionsprozess verwenden darf, ohne dass eine Zulassungspflicht nach Art. 55 ff. REACH-VO besteht. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Berufung der Klägerin hat Erfolg. Anders als das Verwaltungsgericht hält der Senat die Klage für zulässig. Sie ist auch begründet. A. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. I. Entgegen den Ausführungen in dem angegriffenen Urteil steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht der in Art. 4 Abs. 3 EUV zum Ausdruck kommende Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts entgegen (ebenso VG Düsseldorf, Urteil vom 14.11.2023 - 3 K 2095/21 - juris Rn. 33). Die Gefahr unterschiedlicher Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in den einzelnen Mitgliedstaaten besteht nicht nur im Rahmen der REACH-Verordnung, sondern ist im europäischen Mehrebenensystem durch den mitgliedstaatlichen Vollzug (Art. 291 Abs. 1 AEUV) strukturell angelegt, und wird verstärkt durch die Eigenheiten des Unionsrechts und der besonderen Schwierigkeiten seiner Auslegung (vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.2021 - C-561/19 - Rn. 41). Die der Europäischen Kommission und der ihr nachgelagerten Europäischen Chemikalienbehörde durch die REACH-Verordnung übertragenen Exekutivfunktionen (vgl. Gärditz, Verwaltungsverfahren und Rechtsschutz im europäischen Chemikalienrecht, EurUP 2021, 147, 148 ff.) mit eigener Entscheidungszuständigkeit im Registrierungs- (Art. 20 ff. REACH-VO) und Zulassungsverfahren (Art. 55 ff. REACH-VO) hat die Vollzugskompetenz der Mitgliedstaaten nicht generell verdrängt, die ein System amtlicher Kontrollen und anderer im Einzelfall zweckdienlicher Tätigkeiten unterhalten (Art. 125 REACH-VO) sowie für Verstöße gegen die Bestimmungen der Verordnung Vorschriften über Sanktionen festlegen und alle zu ihrer Anwendung erforderlichen Maßnahmen treffen (Art. 126 REACH-VO). Damit ist es auch im Anwendungsbereich der REACH-Verordnung Sache der Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet für die Geltung des Unionsrechts zu sorgen, nicht selten auf Veranlassung der ECHA (vgl. EuGH, Urteil vom 21.01.2021 - C-471/18 - Rn. 30). Beim Vollzug des Unionsrechts sind die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der praktischen Wirksamkeit verpflichtet, Maßnahmen zu unterlassen, die die Tragweite und die Wirksamkeit einer unionsrechtlichen Regelung beeinträchtigen könnten (vgl. grundlegend EuGH, Urteil vom 21.09.1983 - C-205 bis 215/82 - Rn. 22; Kahl in Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 4 Rn. 164 ff.). Dabei haben die Mitgliedstaaten auch die Wirksamkeit des Vorgehens der Europäischen Kommission sicherzustellen und die bei der Durchführung von Entscheidungen der Kommission aufgetretenen Schwierigkeiten zu überwinden (vgl. EuGH, Urteil vom 22.10.2002 - C-94/​00 - Rn. 35, 91). Ob aus der Zulassungspraxis der Europäischen Kommission zu Chromtrioxid die Verpflichtung folgt, nicht von einer bestimmten Rechtsauffassung der Kommission zur Auslegung des Begriffs Zwischenprodukt abzuweichen, kann im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung dahinstehen. Denn eine solche Verpflichtung würde nicht der Befugnis zu einer gerichtlichen Feststellung an sich entgegenstehen, sondern allenfalls den Inhalt dieser Feststellung vorgeben bzw. dazu Anlass geben, bei Zweifeln über die Auslegung des Art. 3 Nr. 15 REACH-VO die Frage gemäß Art. 267 AEUV dem EuGH zur Vorabentscheidung vorlegen (vgl. EuGH, Urteil vom 21.11.2013 - C-284/12 - Rn. 41; BVerwG, Urteil vom 26.10.2016 - 10 C 3.15 - juris Rn. 36). Dies ist aber keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit der Feststellungsklage. Denn die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs kann grundsätzlich nicht davon abhängen, ob bzw. aus welchen Gründen dem Rechtsschutzantrag stattgegeben wird oder nicht. Entsprechendes würde auch für die - nicht streitgegenständliche - behördliche Feststellung gelten: Selbst wenn der Beklagte nach dem Grundsatz der praktischen Wirksamkeit gehindert wäre, die Zwischenprodukteigenschaft der Verwendung eines Stoffs festzustellen, würde dies nicht die behördliche Feststellungsbefugnis als solches ausschließen, sondern allenfalls dazu zwingen, die begehrte Feststellung abzulehnen. II. Zwischen den Beteiligten besteht ein gemäß § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. 1. Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren einer der Beteiligten etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.12.2016 - 6 A 9.14 - BVerwGE 157, 8 Rn. 12, vom 23.08.2007 - 7 C 2.07 - BVerwGE 129, 199 = juris Rn. 21 und vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 - BVerwGE 100, 262 = juris Rn. 10). Gegenstand der Feststellungsklage kann nur ein konkretes Rechtsverhältnis sein, d. h. die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 30.05.2018 - 6 A 3.16 - BVerwGE 162, 179 Rn. 53, vom 14.12.2016 - 6 A 9.14 - BVerwGE 157, 8 Rn. 12 und vom 07.05.1987 - 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207 = juris Rn. 24). Hypothetische Rechtsverhältnisse aufgrund eines Sachverhalts, dessen Eintritt noch ungewiss, insbesondere von einer noch nicht übersehbaren künftigen Entwicklung abhängig ist, sind nicht feststellungsfähig (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.06.1962 - VII C 78/61 - BVerwGE 14, 235, 236). Dennoch können auch zukünftige bzw. bedingte Rechtsverhältnisse Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Ein bestimmter, bereits überschaubarer Sachverhalt ist in diesen Fällen gegeben, wenn die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen schon gelegt sind und die Entstehung der das Rechtsverhältnis begründenden Tatsachen nur vom Eintritt weiterer Umstände oder vom Zeitablauf abhängt (vgl. BVerwG, Urteile vom 09.05.2001 - 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226 = juris Rn. 12, vom 02.07.1976 - VII C 71/75 - BVerwGE 51, 69 = juris Rn. 19, vom 26.06.1974 - VII C 36/72 - BVerwGE 45, 224 = juris Rn. 11 und vom 13.10.1971 - VI C 57/66 - BVerwGE 38, 346 = juris Rn. 26; Marsch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 43 VwGO Rn. 21a). Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem andern haben sich regelmäßig erst dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn zwischen ihnen ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.01.2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54 Rn. 24, vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 - juris Rn. 15 und vom 23.01.1992 - 3 C 50.89 - BVerwGE 89, 327 = juris Rn. 31). In einem Streit zwischen den Beteiligten über bestimmte Rechte und Pflichten kommt zum Ausdruck, dass es nicht bloß um abstrakte, nur gedachte Rechtsfragen geht, sondern sich die Rechtsbeziehungen bereits so verdichtet haben, dass von einem hinreichend konkretisierten Rechtsverhältnis gesprochen werden kann (vgl. Marsch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 43 VwGO Rn. 17; Möstl in BeckOK VwGO, § 43 Rn. 5). Dies setzt nicht zwingend voraus, dass zwischen Normadressat und normanwendender Behörde etwa schriftlich ausgetauschte Divergenzen offenkundig geworden sein müssten. Es kann unter bestimmten Umständen genügen, dass der Beklagte von der abweichenden Rechtsauffassung des Klägers Kenntnis hat und eine Erklärung ablehnt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 2.07 - BVerwGE 129, 199 Rn. 28) bzw. sich einer Stellungnahme enthält (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 - juris Rn. 23). Der Umstand, dass eine verwaltungsrechtliche Norm, deren Bedeutung ein Beteiligter geklärt haben will, bußgeld- oder strafbewehrt ist, begründet nicht ohne Weiteres ein streitiges Rechtsverhältnis, sondern grundsätzlich erst bei drohenden Sanktionen (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 - juris Rn. 21, vom 23.01.1992 - 3 C 50.89 - BVerwGE 89, 327 = juris Rn. 32 f. und vom 13.01.1969 - I C 86/64 - BVerwGE 31, 177 = juris Rn. 18 f.). Ob ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vorliegt, hängt damit - nicht zuletzt wegen Art. 19 Abs. 4 GG - entscheidend davon ab, ob dem Betroffenen ein weiteres Zuwarten zugemutet werden kann oder ob ein schutzwürdiges Interesse an einer alsbaldigen gerichtlichen Klärung besteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.04.2003 - 1 BvR 2129/02 - juris Rn. 14; BVerwG, Urteile vom 23.06.2016 - 2 C 18.15 - juris Rn. 20 und vom 30.05.1985 - 3 C 28.84 - juris Rn. 15). 2. Dies zugrunde gelegt, bezieht sich die Klage auf ein feststellungsfähiges, weil konkretes und streitiges Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten. a) Die Klägerin begehrt die Feststellung des Nichtbestehens der Zulassungspflicht nach Art. 55 ff. REACH-VO für einen hinreichend bestimmten, bereits überschaubaren Sachverhalt. Denn sie verwendet Chromtrioxid gegenwärtig als Ausgangsstoff zur Galvanisierung von Bauteilen und meint, hierbei handele es sich um ein Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO. Die das fragliche Rechtsverhältnis begründenden Tatsachen liegen damit jedenfalls dem Grund nach bereits vor. Zwar ist die Verwendung des Stoffs durch die Klägerin aktuell gemäß Art. 56 Abs. 1 Buchst. d REACH-VO von einem rechtzeitig, also 18 Monate vor dem Zeitpunkt des Art. 58 Abs. 1 Buchst. c Ziff. i REACH-VO (sog. "Sunset-Day", für Chromtrioxid am 21.09.2017) gestellten Zulassungsantrag eines vorgeschalteten Akteurs der Lieferkette (HAPOC-Konsortium) gedeckt, auf den sie sich gemäß Art. 56 Abs. 2 REACH-VO berufen kann und über den bisher nicht entschieden worden ist (vgl. die Liste "REACH Authorisation Decisions" der Europäischen Kommission, Stand 07.04.2025, abrufbar unter https://webgate.ec.europa.eu/circabc-ewpp/d/d/workspace/SpacesStore/333ac113-938a-4a62-8501-82c0d6451ffd/file.bin). Dies steht der Annahme eines schon jetzt feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses aber nicht entgegen. Die Klägerin bzw. der Hersteller oder Importeur des von ihr verwendeten Chromtrioxids war wegen der Ausschlussfrist des Art. 58 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii REACH-VO gezwungen, bis zum 21.03.2016 einen Zulassungsantrag zu stellen. Eine vorherige gerichtliche Klärung der Zwischenprodukteigenschaft in ihrem Produktionsprozess wäre zeitlich wohl nicht möglich gewesen, nachdem das Gericht der Europäischen Union (EuG) die Klagen gegen die Aufnahme von Chromtrioxid in Anhang XIV REACH-VO bzw. auf Festlegung von Ausnahmen von der Zulassungspflicht nach Art. 58 Abs. 2 REACH-VO für bestimmte Verwendungen bzw. Verwendungskategorien (u. a. in der Galvanotechnik und anderen Verfahren der Oberflächenbehandlung) mit Urteil vom 25.09.2015 (- T-360/13 -) abgelehnt und dabei aus prozessrechtlichen Gründen nicht zu der Frage Stellung genommen hatte, ob Chromtrioxid bei der Umwandlung in verchromtes Metall als Zwischenprodukt anzusehen ist (vgl. juris Rn. 75). Wäre für die Verwendung des Stoffs im Produktionsprozess der Klägerin bis zum 21.03.2016 kein Zulassungsantrag gestellt worden, wäre sie wegen des Ausschlusses einer späteren Antragstellung Gefahr gelaufen, bei einer für sie negativen gerichtlichen Entscheidung den Stoff nicht weiter verwenden zu dürfen. Vor diesem Hintergrund kann mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG das Vorliegen eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses schwerlich mit der Begründung verneint werden, die Verwendung des Stoffs sei durch den rechtzeitigen Zulassungsantrag legalisiert. Unabhängig davon hat das Bestehen oder Nichtbestehen der Zulassungspflicht trotz bzw. wegen des gestellten Zulassungsantrags schon gegenwärtig rechtliche Auswirkungen auf die betriebliche Tätigkeit der Klägerin. Denn nach Art. 56 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Buchst. d REACH-VO darf ein nachgeschalteter Anwender einen Stoff nur verwenden, sofern die Verwendung den konkreten Bedingungen des Zulassungsantrags entspricht. Wie die Klägerin in der Berufungsverhandlung anschaulich erläutert hat, ergeben sich für sie hieraus bereits jetzt verschiedene Anforderungen an den Produktionsprozess und den Arbeitsschutz. Auch nach einer positiven Zulassungsentscheidung darf der Stoff nur in der konkret zugelassenen Weise verwendet werden. Zudem unterliegen Zulassungen gemäß Art. 60 Abs. 8 Satz 1 REACH-VO unbeschadet einer Entscheidung über einen künftigen Überprüfungszeitraum einer befristeten Überprüfung (Art. 61 REACH-VO) und sind in der Regel an Auflagen, einschließlich einer Überwachung, geknüpft. Sofern eine Zulassung für Chromtrioxid wie bisher (vgl. EuGH, Urteil vom 20.04.2023 - C-144/21 - Rn. 22, 70 ff.) nicht auf Grundlage des Art. 60 Abs. 2 REACH-VO, sondern des Art. 60 Abs. 4 REACH-VO erfolgt, steht die Verwendung dauerhaft unter dem Vorbehalt des überwiegenden soziökonomischen Nutzens und des Fehlens geeigneter Alternativen. Auch insoweit hat die Klägerin in der Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass sie aufgrund dieser mit einer Zulassung verbundenen Vorbehalte nur bedingt in der Lage ist, ihren Kunden bestimmte Produkte bzw. Spezifikationen langfristig zu garantieren, derartige Zusagen in der Branche - etwa hinsichtlich der Beschichtung von Ersatzteilen für Schiffsmotoren - aber verlangt werden, die Zulassungspflicht sie deshalb schon jetzt in ihrer wirtschaftlichen Betätigung einschränkt und sie gegenüber ihren Konkurrenten außerhalb des Geltungsbereichs der REACH-Verordnung einen Nachteil hat. Alle diese Verwendungsbeschränkungen gelten nach Art. 2 Abs. 8 Buchst. b REACH-VO nicht für isolierte Zwischenprodukte. Damit begehrt die Klägerin nicht die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage aufgrund eines hypothetischen Sachverhalts, sondern die Feststellung des Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses in Form der Zulassungspflicht. Von dieser Frage hängen bereits gegenwärtig Rechte und Pflichten der Klägerin ab. Zudem sind die nach einer Entscheidung über den Zulassungsantrag bestehenden rechtlichen Beziehungen schon jetzt hinreichend übersehbar. Ihr Eintritt hängt allein vom Eintritt einer Bedingung - der Entscheidung der Europäischen Kommission über den Zulassungsantrag - ab. Dies steht auch nicht dadurch in Frage, dass die Europäische Kommission eine Streichung von Chromtrioxid aus Anhang XIV REACH-VO und den Erlass von allgemeinen Beschränkungen nach Art. 67 Abs. 1 i. V. m. Anhang XVII REACH-VO für die Verwendung von Chromtrioxid anstrebt, von denen auch Zwischenprodukte nicht ausgenommen sind (Art. 2 Abs. 8 REACH-VO), und die Agentur zur Ausarbeitung eines Vorschlags aufgefordert hat (vgl. Question & Answer, REACH and Chromium(VI) substances, 09.10.2023, abrufbar unter https://single-market-economy.ec.europa.eu/sectors/chemicals/reach/authorisation). Das Verfahren wird nach Einschätzung der Kommission im besten Fall mindestens drei Jahre dauern. Ob es tatsächlich zu einer Rechtsänderung kommen wird, ist derzeit nicht absehbar. Deshalb kann nicht unterstellt werden, dass der Frage, deren gerichtliche Klärung die Klägerin begehrt, wegen der Absicht der Kommission keine praktische Relevanz zukommen wird, zumal hiervon wie ausgeführt bereits jetzt Rechte und Pflichten der Klägerin abhängen. b) Das Rechtsverhältnis, dessen Bestehen oder Nichtbestehen die Klägerin geklärt haben möchte, ist zwischen den Beteiligten streitig. Die Frage der Zulassungspflicht von Chromtrioxid bestimmt nicht nur die rechtlichen Beziehungen zwischen der Klägerin und der Europäischen Kommission, sondern gleichermaßen zwischen ihr und dem Beklagten. Auch wenn nach Art. 60 Abs. 1 REACH-VO die Kommission Entscheidungen über Zulassungsanträge trifft, haben die europäischen Behörden keine Kompetenz, die Einhaltung der Zulassungspflicht zu überwachen und durchzusetzen. Hierfür sieht Art. 125 REACH-VO vor, dass die Mitgliedstaaten ein System amtlicher Kontrollen und anderer im Einzelfall zweckdienlicher Tätigkeiten unterhalten. Es obliegt daher dem Beklagten als Rechtsträger des nach § 21 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 ChemG, § 1 Abs. 1 i. V. m. Ziff. II. 2. 1 ChemZuVO zuständigen Regierungspräsidiums Tübingen, die Einhaltung der Zulassungspflicht zu überwachen und auf Grundlage des § 23 Abs. 1 ChemG Anordnungen zu treffen, wenn ein zulassungspflichtiger Stoff entgegen § 56 Abs. 1 REACH-VO verwendet wird (vgl. zur Vollzugskompetenz etwa BVerwG, Beschluss vom 10.09.2015 - 7 C 10.14 - juris Rn. 12). Zwar hat der Beklagte eine ausdrückliche Stellungnahme zu der von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfrage in seinem Schreiben vom 26.01.2021 sowie im Rahmen des gerichtlichen Verfahren vermieden. Er hat aber zugleich auf die Rechtsauffassung der Kommission hingewiesen, nach der die Verwendung von Chromtrioxid im Rahmen der funktionalen Oberflächenbeschichtung nicht unter den Begriff des Zwischenprodukts fällt, und mitgeteilt, dass er den "Leitfaden zu Zwischenprodukten" der ECHA, der die Ansicht der Kommission wiedergibt, bei seiner Überwachungstätigkeit als maßgeblich erachtet. Dadurch hat sich der Beklagte den Standpunkt der europäischen Behörden zu eigen gemacht, der von der Rechtsauffassung der Klägerin abweicht. Damit übereinstimmend ist dem von der Klägerin vorgelegten Schreiben der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (als Bundesstelle für Chemikalien gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 ChemG) vom 29.09.2020 an den Zentralverband Oberflächentechnik die Weigerung zu entnehmen, den Vollzugsbehörden der Länder mitzuteilen, dass der Leitfaden der ECHA zu Zwischenprodukten insoweit unanwendbar ist. Auch wenn der Beklagte nicht ausdrücklich verwaltungsbehördliche Anordnungen bzw. bußgeld- oder strafrechtliche Sanktionen für den Fall angedroht hat, dass die Klägerin Chromtrioxid in einer Weise verwendet, die nicht von einer Zulassung oder einem rechtzeitigen Zulassungsantrag gedeckt ist, kann nicht ernsthaft davon ausgegangen werden, dass er in diesem Fall tatenlos zusehen und von seinen chemikalienrechtlichen Befugnissen keinen Gebrauch machen würde (vgl. zu einer ähnlichen Annahme BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 2.07 - BVerwGE 129, 199 = juris Rn. 28). Denn wie der Beklagte selbst wiederholt geäußert hat, sieht er sich nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gezwungen, nicht von der Rechtsauffassung der Europäischen Kommission abzuweichen. Bei Verstößen gegen die Bestimmungen der Verordnung verpflichtet Art. 126 REACH-VO die Mitgliedstaaten insbesondere auch dazu, alle erforderlichen Maßnahmen zur Anwendung der für Verstöße gegen die Bestimmungen der Verordnung festgelegten Vorschriften über Sanktionen zu treffen. Ein behördliches Einschreiten des Beklagten einschließlich der Einleitung eines strafrechtlichen Verfahrens wegen eines Verstoßes gegen § 27b ChemG ist damit unionsrechtlich vorgegeben. Vor diesem Hintergrund kann der Beklagte die Entstehung eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses nicht dadurch vermeiden, dass er sich zu den möglichen Folgen einer Verwendung von Chromtrioxid zur Galvanisierung außerhalb des nach § 56 Abs. 1 REACH-VO Zulässigen nicht ausdrücklich äußert (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 - juris Rn. 23). Anderenfalls würde der in der REACH-Verordnung vorgesehene Verwaltungsverbund zwischen den für das Zulassungs- und das Registrierungsverfahren zuständigen Behörden der Europäischen Union einerseits und den für die Kontrolle und Durchsetzung der Zulassungs- bzw. Registrierungspflicht zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden andererseits zu einer Rechtsschutzlücke führen, die ihren Grund gerade in der geteilten Verwaltungskompetenz hätte. Denn während zwischen der Klägerin und der Kommission bzw. der ihr nachgelagerten Agentur ein offener Meinungsstreit besteht, auf europäischer Ebene ein mit der Feststellungsklage vergleichbarer Rechtsbehelf aber nicht vorgesehen ist, wäre bei einem rein mitgliedstaatlichen Vollzug der REACH-Verordnung ein streitiges Rechtsverhältnis ohne Zweifel gegeben, wenn sich der Beklagte in entsprechender Weise äußern würde. Deshalb erfordert es nicht nur das auch auf europäischer Ebene geltende, in Art. 47 GRCh verankerte Gebot effektiven Rechtsschutzes (vgl. EuGH, Urteile vom 17.07.2014 - C-169/14 - Rn. 35, vom 21.02.2013 - C-472/11 - Rn. 29 und vom 06.12.2001 - C-269/99 - Rn. 57), sondern gerade auch der Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts, dass die Definition des Zwischenproduktbegriffs und damit die Reichweite der Zulassungspflicht gerichtlich geklärt werden kann. Zur Sicherung einer einheitlichen Auslegung und Anwendung des Unionsrechts sind deshalb nicht zu hohe Anforderungen an das Bestehen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses zu stellen, das auf europarechtlichen Vorschriften beruht. Dies zeigt sich hier gerade auch daran, dass die Rechtsauffassung der Europäischen Kommission, die der Beklagte für sich als bindend erachtet, von der Rechtsprechung des EuGH abweicht (siehe unten, B. II.), eine gerichtliche Klärung vor einem Unionsgericht für die Klägerin aber nicht ohne weiteres erreichbar ist (dazu sogleich, IV. 2.) III. Der Klägerin hat das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der beantragten Feststellung. 1. Hiervon ist jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art erfasst (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.10.2017- 6 C 46.16 - BVerwGE 160, 169 Rn. 20 und vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 - BVerwGE 100, 262 = juris Rn. 20). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016 - 6 C 66.14 - juris Rn. 16 und vom 15.02.1989 - 6 A 2.87 - BVerwGE 81, 258 = juris Rn. 25). Ein berechtigtes Interesse an vorbeugendem Rechtsschutz besteht allerdings erst dann, wenn dem Betroffenen ein weiteres Zuwarten, ob und wie die Behörde tätig werden wird, nicht zugemutet werden kann und daher ein schutzwürdiges Interesse an einer alsbaldigen gerichtlichen Klärung besteht (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.09.2008 - 3 C 35.07 - BVerwGE 132, 64 Rn. 26 und vom 12.01.1967 - III C 58.65 - BVerwGE 26, 23 = juris Rn. 18). Eine derartige Ausnahmekonstellation liegt insbesondere bei drohenden Sanktionen vor, die an verwaltungsrechtliche Vorfragen anknüpfen. Denn es ist nicht zumutbar, "die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen "auf der Anklagebank" erleben zu müssen (BVerfG, Beschluss vom 07.04.2003 - 1 BvR 2129/02 - juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 23.06.2016 - 2 C 18.15 - juris Rn. 20). 2. Nach diesen Maßgaben kann der Klägerin unter Berücksichtigung der mit der Zulassungspflicht eines Stoffs verbundenen rechtlichen Beschränkungen und der von ihr in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargestellten wirtschaftlichen Konsequenzen ein berechtigtes Interesse nicht abgesprochen werden. Ohne inhaltliche Klarstellung wären unternehmerische Dispositionen unter Annahme der Zulassungsfreiheit des Stoffs erheblichen Risiken ausgesetzt (vgl. zu diesem Kriterium BVerwG, Urteil vom 09.05.2001 - 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226 = juris Rn. 12). Der Klägerin geht es auch nicht lediglich darum, vorbeugenden Rechtsschutz gegenüber etwaigen späteren behördlichen Maßnahmen oder Sanktionen zu erlangen. Sie will wegen der weitreichenden, schon jetzt rechtliche Wirkung entfaltenden Folgen möglichst frühzeitig wissen, ob ihre Verwendung des Stoffs zulassungspflichtig ist (vgl. zu dieser Unterscheidung BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54 Rn. 37). Unabhängig davon wäre der Klägerin auch nicht zuzumuten, Chromtrioxid außerhalb des Art. 56 Abs. 1 REACH-VO zu verwenden und abzuwarten, bis es zu einer behördlichen Reaktion kommt, da diese wie ausgeführt europarechtlich vorgegeben und aller Voraussicht nach mit einem strafrechtlichen Verfahren verbunden wäre. IV. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht ihre eigene Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Nach dieser Vorschrift kann die gerichtliche Feststellung nicht begehrt werden, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. 1. Eine gegenüber der Feststellungsklage vorrangige Verpflichtungsklage gerichtet auf den Erlass einer verbindlichen behördlichen Feststellung durch den Beklagten scheidet aus, weil eine Anspruchsgrundlage hierfür nicht gegeben ist. Ein Anspruch auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts besteht nicht allgemein, sondern nur aufgrund einer entsprechenden Rechtsgrundlage (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.05.1986 - 8 C 5.85 - juris Rn. 25). Eine Behörde darf einen feststellenden Verwaltungsakt erlassen, wenn sich die Befugnis hierzu aus einer Rechtsnorm ermitteln lässt (vgl. BVerwG, Urteile vom 23.02.2011 - 8 C 51.09 - juris Rn. 30 und vom 24.10.2002 - 7 C 9.02 - BVerwGE 117, 133 = juris Rn. 10; Beschlüsse vom 02.07.1991 - 1 B 64.91 - juris Rn. 3 und vom 10.10.1990 - 1 B 131.90 - juris Rn. 5). Ob die Behörde auf den Antrag des Betroffenen einen feststellenden Verwaltungsakt erteilt, liegt aber grundsätzlich in ihrem Ermessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.07.2003 - 6 C 27.02 - BVerwGE 118, 319 = juris Rn. 12), es sei denn, es besteht eine ausdrückliche gesetzliche Anspruchsgrundlage (vgl. BSG, Urteil vom 05.07.2011 - B 2 U 17/10 R - BSGE 108, 274 Rn. 16; BayVGH, Urteil vom 23.03.2023 - 14 B 22.2293 - juris Rn. 22). Entgegen der Ansicht des Beklagten steht ihm die Befugnis zu, auf Grundlage des § 23 Abs. 1, § 21 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 ChemG einen feststellenden Verwaltungsakt zur Zulassungs- oder Registrierungspflicht nach der REACH-Verordnung zu erlassen (vgl. VG Neustadt, Urteil vom 08.04.2019 - 3 K 75/18 - n. v.). Eine derartige Feststellung, die nur den konkreten Fall betreffen und nur die Beteiligten binden würde, ist eine den Mitgliedstaaten obliegende Entscheidung im Einzelfall i. S. d. Art. 125 REACH-VO. Dem steht nicht entgegen, dass der von der Klägerin begehrten Feststellung möglicherweise eine über den Einzelfall hinausreichende Bedeutung zukommen würde. Denn die behördliche Entscheidungskompetenz kann ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung nicht davon abhängen, ob einem Antrag stattgegeben wird oder nicht. Etwaige unionsrechtliche Vorgaben zur Auslegung und Anwendung der REACH-Verordnung geben auch insoweit allenfalls den Inhalt der Feststellung vor (siehe oben, I.). Die Befugnis des Beklagten zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts begründet aber nicht zugleich einen Rechtsanspruch hierauf. Anhaltspunkte dafür, dass die genannten Vorschriften oder andere Bestimmungen des Chemikaliengesetzes oder der REACH-Verordnung der Klägerin einen solchen Anspruch einräumen, sind nicht ersichtlich. Stattdessen weist die Verordnung in erster Linie der Industrie die Aufgabe der Prüfung der chemischen Stoffe zu (vgl. EuGH, Urteile vom 17.03.2016 - C-472/14 - Rn. 30 und vom 10.09.2015 - C-106/14 - Rn. 32 f.). 2. Gegenüber einer Klage gegen die Europäische Kommission ist die erhobene Feststellungsklage schon deshalb nicht subsidiär, weil es sich um ein Rechtsverhältnis zwischen anderen Beteiligten handelt. a) Zudem fehlt es für eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV an einem für die Klägerin angreifbaren Rechtsakt. Eine natürliche oder juristische Person kann eine Handlung oder Entscheidung eines Unionsorgans, die ihr gegenüber rechtliche Wirkungen erzeugt, nur anfechten, wenn sie von dieser Handlung oder Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen ist (vgl. EuGH, Urteile vom 25.07.2002 - C-50/00 P - Rn. 44 und vom 15.07.1963 - 25/62 -). Dies setzt voraus, dass sich die beanstandete Maßnahme auf ihre Rechtsstellung unmittelbar auswirkt und dem mit der Durchführung betrauten Adressaten keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihr Erlass vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der unionrechtlichen Regelung ergibt, ohne dass weitere Durchführungsvorschriften angewandt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 05.05.1998 - C-386/96 P - Rn. 43). Ein solcher Rechtsakt ist nicht ersichtlich. Eine Entscheidung über den Zulassungsantrag des HAPOC-Konsortiums, auf den sich die Klägerin beruft, ist wie ausgeführt noch nicht ergangen, weshalb der Frage, ob sie als nachgeschaltete Anwenderin i. S. d. Art. 60 Abs. 2 REACH-VO gegen eine Kommissionsentscheidung über diesen Antrag Nichtigkeitsklage erheben kann, nicht weiter nachgegangen werden braucht. Bei dem "Leitfaden zu Zwischenprodukten" der ECHA handelt es sich um eine unverbindliche und deshalb nicht nach Art. 263 Abs. 4 AEUV angreifbare Äußerung eines Unionsorgans. Zwar lässt sich eine angreifbare Entscheidung der Kommission theoretisch denken, indem die Klägerin selbst einen Zulassungsantrag für die Verwendung von Chromtrioxid in ihrem Produktionsprozess stellt und gegen die Nichtzulassungsentscheidung oder die mit einer Zulassungsentscheidung verbundenen Verwendungsbeschränkungen mit der Begründung vorgeht, es handele sich um ein nicht zulassungspflichtiges Zwischenprodukt. Unabhängig davon, ob dieses Vorgehen prozessrechtlich zulässig wäre, ist die Feststellungklage durch eine solche Möglichkeit nicht ausgeschlossen. Ohne einen eigenen Zulassungsantrag der Kläger besteht auch nicht die unionsrechtlich zu vermeidende Gefahr unterschiedlicher Beurteilungen desselben Sachverhalts durch ein Nebeneinander eines nationalen und des in Art. 263 AEUV vorgesehenen Rechtsbehelf (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 19.12.2018 - C-219/17 - Rn. 49 f.). b) Für eine Untätigkeitsklage nach Art. 265 Abs. 3 AEUV fehlt es an einer Rechtsgrundlage für einen Anspruch auf eine verbindliche Feststellung der Kommission bzw. der ECHA über die Zwischenprodukteigenschaft eines Stoffs. Die Eigenverwaltung der Organe der Europäischen Union ist nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV) auf bestimmte, ausdrücklich normierte Handlungsbefugnisse beschränkt (vgl. EuGH, Urteil vom 09.08.1994 - C-359/92 - Rn. 32 ff.). Ein Anspruch gegenüber den europäischen Verwaltungsorganen auf eine verbindliche Feststellung besteht daher nur aufgrund einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (vgl. etwa Art. 2 der - außer Kraft getretenen - EWG-Verordnung Nr. 17), die nicht ersichtlich ist. Dass die Klägerin bisher bei der Kommission keinen Feststellungsantrag gestellt hat, lässt daher - anders als das Verwaltungsgericht meint - das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin nicht entfallen. V. Entgegen den Ausführungen in dem angegriffenen Urteil fehlt es auch nicht deshalb an einem anzuerkennenden schutzwürdigen Interesse der Klägerin, weil Zwischenprodukte gemäß Art. 17 f. REACH-VO einer Registrierungspflicht unterliegen und nach Art. 5 REACH-VO ohne Registrierung nicht verwendet werden dürfen. Nach dem unbestrittenen Vortrag der Klägerin ist für die Verwendung von Chromtrioxid als Ausgangsstoff zur Metallabscheidung mittlerweile ein Registrierungsantrag gestellt worden, weshalb die Klägerin den Stoff - zumindest im Umfang der registrierten Menge - außerhalb des Zulassungsverfahrens ohne weiteres verwenden kann. Das Registrierungsverfahren ist in seiner Struktur mit einem Anzeigeverfahren vergleichbar: Die ECHA prüft gemäß Art. 20 Abs. 2 REACH-VO zunächst nur die Vollständigkeit des Antrags, eine materielle Entscheidung erfolgt dabei nicht. Die Registrierung ist mit Einreichung eines vollständigen Antrags abgeschlossen, der Registrant darf nach Art. 21 Abs. 1 REACH-VO drei Wochen nach Antragstellung mit der Herstellung oder Einfuhr des Stoffs beginnen. Die inhaltliche Prüfung der Registrierungsdossiers (Art. 40 f. REACH-VO) erfolgt nachgelagert und nur schrittweise (vgl. Art. 41 Abs. 5 RECH-VO; siehe auch https://echa.europa.eu/de/dossier-evaluation). Im Übrigen kann die Klägerin - soweit ersichtlich - auch im Rahmen des Registrierungsverfahrens keine verbindliche Klärung erreichen, ob es sich bei ihrer Verwendung von Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt handelt, schon weil Adressat der Registrierungspflicht nach Art. 6 Abs. 1 REACH-VO der Hersteller oder Importeur des Stoffs, nicht aber der nachgeschaltete Verwender ist. Jedenfalls ließe eine solche Möglichkeit das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin nicht entfallen. B. Die Klage ist begründet. Für die Verwendung von Chromtrioxid als Elektrolyt zur elektrochemischen Abscheidung von Chrom mit dem Ziel der Verchromung von Werkstoffen (Galvanisierung) im Produktionsprozess der Klägerin besteht keine Zulassungspflicht nach Art. 55 ff. REACH-VO. Der Stoff ist nach der konkreten Verwendung als Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO einzuordnen und damit nach Art. 2 Abs. 8 Buchst. b REACH-VO von der Zulassungspflicht ausgenommen. I. Das Inverkehrbringen oder Verwenden der in Anhang XIV REACH-VO aufgeführten Stoffe unterliegt gemäß Art. 56 Abs. 1 REACH-VO ab dem nach Art. 58 Abs. 1 Buchst. c Ziff. i REACH-VO jeweils festgelegten Zeitpunkt einer Zulassungspflicht, es sei denn, die konkrete Verwendung wurde gemäß Art. 58 Abs. 2 REACH-VO von der Zulassungspflicht ausgenommen. Die Europäische Kommission hat Chromtrioxid am 17.05.2013 mit der Verordnung (EU) Nr. 348/2013 in diese Liste der besonders besorgniserregenden Stoffe aufgenommen, der sog. "Sunset day" für Chromtrioxid war am 21.09.2017. Es wurde keine Ausnahme nach Art. 58 Abs. 2 REACH-VO für bestimmte Verwendungen von Chromtrioxid gewährt. Die Klagen gegen die Entscheidung der Kommission hatten keinen Erfolg (EuG, Urteil vom 25.09.2015 - T-360/13 -). II. Die Klägerin verwendet Chromtrioxid als Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO. 1. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO definiert ein Zwischenprodukt als einen Stoff, der für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und hierbei verbraucht oder verwendet wird, um in einen anderen Stoff umgewandelt zu werden ("Synthese" genannt). Die Einstufung als Zwischenprodukt gilt damit nicht für einen Stoff allgemein, sondern nur für bestimmte Verwendungen (vgl. EuGH, Urteil vom 25.10.2017 - C-650/​15 - Rn. 54 ff.). Die REACH-Verordnung unterscheidet zwischen einem nicht-isolierten Zwischenprodukt (Buchst. a), das nicht vorsätzlich aus dem Gerät, in dem es synthetisiert wird, entfernt wird, einem standortinternen isolierten Zwischenprodukt (Buchst. b), bei dem die Herstellung und die Synthese am selben Standort durchgeführt werden, und einem transportierten isolierten Zwischenprodukt (Buchst. c), das von einem Standort an einen anderen Standort transportiert wird. Auf nicht-isolierte Zwischenprodukte ist die Verordnung nach ihrem Art. 2 Abs. 1 Buchst. c nicht anwendbar. Isolierte Zwischenprodukte sind gemäß Art. 2 Abs. 8 Buchst. b REACH-VO von der Zulassungspflicht befreit. Die Verwendung eines Stoffs kann nur dann als Verwendung eines Zwischenprodukts gelten, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: Die erste Voraussetzung hängt mit dem bei der Herstellung und Verwendung eines Stoffs als Zwischenprodukt verfolgten Zweck zusammen, der darin besteht, diesen Stoff in einen anderen umzuwandeln. Die zweite Voraussetzung betrifft das technische Mittel, mit dem diese Umwandlung stattfindet, d. h. ein "Synthese" genanntes chemisches Verfahren. Die dritte Voraussetzung engt die Tragweite des Begriffs Zwischenprodukt auf Verwendungen eines Stoffs ein, die auf eine kontrollierte Umgebung beschränkt bleiben, die entweder in dem Gerät, in dem die Synthese stattfindet, oder in dem Standort, an dem die Herstellung und Synthese stattfinden oder zu dem dieser Stoff transportiert wird, bestehen kann (vgl. EuGH, Urteil vom 25.10.2017 - C-650/​15 - Rn. 33). Die Einordnung eines Stoffs als Zwischenprodukt hängt damit zunächst von dem Zweck ab, der mit seiner Herstellung und seiner Verwendung verfolgt wird. Der Stoff muss für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und hierbei verbraucht oder verwendet werden, um in einer Synthese umgewandelt zu werden. Wenn der Zweck bei der Herstellung und Verwendung eines Stoffs darin besteht, ihn in einen anderen Stoff umzuwandeln, ist die erste der drei Voraussetzungen des Art. 3 Nr. 15 REACH-VO erfüllt. Die Vorschrift enthält kein zusätzliches Kriterium, das eine Differenzierung nach Haupt- oder Nebenzweck ermöglicht oder zu erforschen, ob der chemische Prozess, mit dem ein Stoff in einen anderen Stoff umgewandelt wird, untrennbar mit dem Endverwendungszweck dieses Stoffs zusammenhängt (Urteil vom 25.10.2017 - C-650/​15 - Rn. 38). Mit dieser Definition erteilte der EuGH der Auslegung des EuG im erstinstanzlichen Verfahren und der entsprechenden, in dem Verfahren geäußerten Rechtsauffassung der ECHA eine Absage, nach der die Verwendung eines Stoffs als Zwischenprodukt erfordert, dass das Hauptziel des chemischen Umwandlungsprozesses in der Herstellung eines neuen Stoffs liegt und deshalb die endgültige Verwendung des Stoffs hiervon nicht erfasst ist (vgl. EuG, Urteil vom 25.09.2015 - T-268/10 RENV - Rn. 54). Gegenstand der Beurteilung war die Verwendung eines Dichtungsmittels auf der Basis von Acrylamid, das sich bei Verwendung in ein starres, wasserundurchlässiges Gel (Polyacrylamid) verwandelt. Die ECHA hatte argumentiert, Acrylamid werde dabei nicht verwendet, um Gegenstand einer Synthese zu sein und einen anderen Stoff herzustellen, da das Hauptziel des chemischen Prozesses im Erreichen einer Dichtungsfunktion liege, die gegeben sei, wenn das Dichtungsmittel polymerisiere. Diese Verwendung des Acrylamids sei keine Verwendung als Zwischenprodukt, sondern eine endgültige Verwendung des Stoffs (vgl. zum Ganzen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 04.02.2020 - 8 A 10966/19 - juris Rn. 26 ff.). Zwar wird in dem - als unverbindlich gekennzeichneten - "Leitfaden zu Zwischenprodukten" der ECHA (Stand: Januar 2023) weiterhin ausgeführt, der Begriff Synthese i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO bezeichne eine chemische Weiterverarbeitung, durch die das Zwischenprodukt in einen anderen Stoff umgewandelt werde. Da eine Synthese ein Mittel zur Stoffproduktion sei, werde die Definition des Begriffs Zwischenprodukt zwangsläufig durch das beabsichtigte Ergebnis, d. h. die Stoffherstellung, beschränkt. Dies bedeute auch, dass andere Verwendungen eines Stoffs - etwa, um eine Mischung zu erlangen oder ein Erzeugnis zu produzieren oder zu behandeln (z. B. Beschichtung oder Lackierung von Erzeugnissen) - selbst dann nicht als Verwendung als Zwischenprodukt angesehen werden könnten, wenn der Stoff im Zuge der Verwendung in einen anderen umgewandelt werde (S. 52). Damit wird aber im Widerspruch zu dem Urteil des EuGH vom 25.10.2017 (- C-650/15 - Rn. 38) weiterhin gefordert, dass der Hauptzweck des chemischen Verfahrens die Herstellung eines anderen Stoffs als Zwischenschritt ist, und die Umwandlung zum Zweck der endgültigen Verwendung etwa in Form der Produktion oder Behandlung eines Erzeugnisses nicht ausreicht. In dem vom EuGH entschiedenen Fall bestand die Verwendung von Acrylamid gerade in der Herstellung eines Erzeugnisses i. S. d. Art. 3 Abs. 3 REACH-VO, nämlich des Dichtungsmittels Polyacrylamid, dessen Funktion in größerem Maße durch seine starre, wasserundurchlässige Form als seine chemische Zusammensetzung bestimmt wird (vgl. EuG, Urteil vom 25.09.2015 - T-268/10 RENV - Rn. 52 ff.). Die von der ECHA getroffene Unterscheidung zwischen der Verwendung eines Stoffs zur Herstellung eines anderen Stoffs einerseits und der Verwendung eines Stoffs zur Produktion oder Behandlung eines Erzeugnisses andererseits findet in der REACH-Verordnung auch keine Entsprechung. Zwischen einem Stoff, nach Art. 3 Nr. 1 REACH-VO ein chemisches Element und seine Verbindungen in natürlicher Form oder gewonnen durch ein Herstellungsverfahren, und einem Erzeugnis, nach Art. 3 Nr. 3 REACH-VO ein Gegenstand, der bei der Herstellung eine spezifische Form, Oberfläche oder Gestalt erhält, die in größerem Maße als die chemische Zusammensetzung seine Funktion bestimmt, besteht kein Ausschlussverhältnis. Stattdessen sind in Erzeugnissen stets Stoffe enthalten (vgl. nur Art. 1 Abs. 2, Art. 5 Abs. 1 REACH-VO). Die Rechtsauffassung der ECHA überzeugt den Senat auch in der Sache nicht. Der Grund für die Ausnahme von der Zulassungspflicht ist darin begründet, dass die Verwendung eines Stoffs als Zwischenprodukt ihrem Wesen nach nicht zur Besorgnis Anlass gibt (vgl. EuGH, Urteil vom 25.10.2017 - C-650/​15 - Rn. 64). Dafür macht es keinen Unterschied, ob die Umwandlung eines besonders besorgniserregenden Stoffs in einen anderen, nicht besorgniserregenden Stoff zugleich seine endgültige Verwendung darstellt oder nicht. Denn ob ein Stoff A zunächst in einen Stoff B umgewandelt wird, der dann - durch einen weiteren, selbstständigen Bearbeitungsschritt - zur Produktion oder Behandlung des Erzeugnisses verwendet wird, oder ob die Umwandlung des Stoffs und die Produktion oder Behandlung des Erzeugnisses gleichzeitig erfolgen, hängt allein von den spezifischen chemischen Eigenschaften des Stoffs ab. Für die Verwirklichung der Schutzzwecke der REACH-Verordnung kann dies keine erkennbare Bedeutung haben. 2. Dies zugrunde gelegt, verwendet die Klägerin Chromtrioxid in ihrem Produktionsprozess als transportiertes isoliertes Zwischenprodukt. Der Zweck der Verwendung von Chromtrioxid (CrO3) bei der Galvanisierung besteht darin, den Stoff in metallisches Chrom (Cr0) umzuwandeln. Dies erfolgt in einem als Synthese i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO zu bezeichnenden elektrochemischen Verfahren. Nach den überzeugenden Ausführungen der Klägerin bleibt die Verwendung von Chromtrioxid dabei auf eine kontrollierte Umgebung beschränkt. Dem ist der Beklagte nicht entgegengetreten. Die Einordnung dieser Verwendung von Chromtrioxid als Zwischenprodukt ist unabhängig davon, ob die Umwandlung des Stoffs in Chromelektrolyte auf Basis von Chromsäure bereits als eigenständige Stoffherstellung anzusehen ist oder nicht. Es kann auch nicht darauf ankommen, ob bei der Abscheidung metallischen Chroms auf der Oberfläche der Bauteile der Stoff für eine theoretische Zeiteinheit vorhanden ist, bevor er als Teil eines Erzeugnisses anzusehen ist, zu dessen Behandlung er verwendet wird. Entscheidend für die Einordnung als Zwischenprodukt ist allein, dass dieser Prozess erfolgt, um Chromtrioxid in Chrom umzuwandeln, und nach Abschluss des elektrochemischen Verfahrens der als besonders besorgniserregend eingeordnete Stoff verbraucht wurde und nicht mehr vorhanden ist. 3. Eine Vorlage an den EuGH gemäß Art. 267 AEUV ist nicht veranlasst. Eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs zur Auslegung des Unionsrechts soll insbesondere verhindern, dass sich in einem Mitgliedstaat eine nationale Rechtsprechung herausbildet, die nicht mit den Vorschriften des Unionsrechts im Einklang steht (vgl. EuGH, Urteil vom 15.10.2024 - C-144/23 - Rn. 35). Eine Vorlage an den EuGH ist u. a. geboten, wenn ein nationales Gericht an einem Rechtsakt der Europäischen Kommission Zweifel hat (vgl. EuGH, Urteil vom 21.11.2013 - C-284/12 - Rn. 44; BVerwG, Urteil vom 26.10.2016 - 10 C 3.15 - BVerwGE 156, 199 Rn. 35). Es ist schon fraglich, ob ein Rechtsakt der Kommission oder der ECHA existiert, in dem die Einstufung von Chromtrioxid als Zwischenprodukt bei der Verwendung im Rahmen der funktionalen Oberflächenbeschichtung durch Galvanisierung mit Bindungswirkung verbindlich verneint wird. Etwa lässt sich der Zulassungsentscheidung der Kommission vom 18.12.2020 (C(2020) 8797) eine derartige Feststellung nicht ausdrücklich entnehmen, und auch im anschließenden gerichtlichen Verfahren war die Einordnung als Zwischenprodukt nicht Gegenstand der rechtlichen Beurteilung (vgl. EuGH, Urteil vom 20.04.2023 - C-144/21 -). Darauf kommt es indes nicht an. Denn die Gefahr einer unterschiedlichen Auslegung und Anwendung des Art. 3 Nr. 15 REACH-VO besteht hier nicht, weil der EuGH die Voraussetzungen für die Verwendung eines Stoffs als Zwischenprodukt in seinem Urteil vom 25.10.2017 (- C-650/15 -) abschließend und eindeutig geklärt hat (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 04.02.2020 - 8 A 10966/19 - juris Rn. 42). Die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode ist zuvörderst Aufgabe des EuGH, dem es gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV obliegt, bei der Auslegung und Anwendung der Verträge das Recht zu wahren (BVerfG, Urteil vom 05.05.2020 - 2 BvR 859/15 - BVerfGE 154, 17 Rn. 112). Er überwacht die Rechtmäßigkeit der Gesetzgebungsakte sowie der Handlungen mit Rechtswirkung der Unionsorgane (Art. 263 Abs. 1 AEUV), die durch ihn erkannte Rechtsauslegung ist auch für die Europäische Kommission bindend. Dass die Kommission - möglicherweise - weiterhin eine andere Auslegung des Begriffs Zwischenprodukt für richtig erachtet, hat damit für die gerichtliche Entscheidung keine Bedeutung und gebietet insbesondere keine Vorlage an den Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 AEUV. C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. D. Gründe die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor. Beschluss vom 9. April 2025 Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass es sich bei dem Stoff Chromtrioxid aufgrund der konkreten Verwendung in ihrem Produktionsprozess um ein Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-VO) handelt. Die Klägerin betreibt u. a. Anlagen zur Oberflächenbehandlung von Metallen im galvanischen Verfahren, in denen sie Bauteile ihrer Kunden mit einer funktionellen Hartchrombeschichtung veredelt. Dafür bezieht sie von Lieferanten Chromtrioxid als Feststoff, der in ihrem Betrieb in Wasser gelöst und unter Zugabe von Schwefelsäure in Chromsäure umgewandelt wird, oder bereits in dieser flüssigen Form. Die in dem elektrolytischen Bad enthaltenen Chrom-Ionen werden durch Anlegung einer elektrischen Gleichspannung auf den Oberflächen der Bauteile abgeschieden. Nach Abschluss des Prozesses verbleiben keine Rückstände von Chromsäure auf den dann mit einer metallischen Chromschicht überzogenen Bauteilen. Chromtrioxid (CAS-Nr.: 1333-82-0) und Chromsäure (CAS-Nr.: 7738-94-5) sind als Nr. 16 und Nr. 17 in dem Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe des Anhangs XIV REACH-VO aufgeführt. Mit Schreiben vom 04.11.2020 beantragte die Klägerin beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Feststellung, dass es sich bei dem in ihrem Produktionsprozess eingesetzten Stoff Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO handelt und der Stoff der Registrierungspflicht gemäß Art. 17 ff. REACH-VO, jedoch nicht der Vollregistrierungspflicht gemäß Art. 6 i. V. m. Art. 10 REACH-VO und nicht der Zulassungspflicht gemäß Art. 55 ff. REACH-VO unterliegt. Zur Begründung verwies sie auf die nach ihrer Auffassung übertragbare Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in seinem Urteil vom 25.10.2017 (- C-650/15 -) zu Acrylamid. Nach Weiterleitung an das zuständige Regierungspräsidium Tübingen teilte dieses der Klägerin mit Schreiben vom 26.01.2021 mit, dass keine derartige Feststellung getroffen werde, weil das Chemikaliengesetz i. V. m. der REACH-Verordnung einen Anspruch auf eine rechtsverbindliche Feststellung bezüglich einzelner Tatbestandsmerkmale der Bestimmungen der Verordnung und der bei ihrem Vorliegen eingreifenden Rechtsfolgen unabhängig von konkreten Maßnahmen und außerhalb der festgeschriebenen Registrierungs- und Zulassungsverfahren nicht vorsehe. Am 30.03.2021 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Feststellungsklage erhoben. Auf Grundlage der Rechtsprechung des EuGH sei Chromtrioxid bei der Verwendung in Galvanisierungsverfahren als Zwischenprodukt anzusehen, weil es nicht erforderlich sei, dass die Weiterverarbeitung des Zwischenprodukts Hauptzweck des Verarbeitungsprozesses sei. Im Widerspruch dazu akzeptiere die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) die Klassifikation von Galvanisierungselektrolyten als Zwischenprodukt bislang nicht. Dementsprechend sei der Stoff bei dieser Verwendung nach Einschätzung der Europäischen Kommission und der nationalen Überwachungsbehörden nicht von der Zulassungspflicht ausgenommen. Vor diesem Hintergrund habe sie ein Feststellungsinteresse, weil die Verwendung zulassungspflichtiger, aber nicht zugelassener Chemikalien strafbewehrt sei. Mittlerweile sei die Verwendung von Chromtrioxid als Ausgangsstoff zur Metallabscheidung zur Nachregistrierung gestellt worden, wobei eine Prüfung durch die ECHA noch nicht vorliege. Ein Rechtsweg zu den europäischen Gerichten sei außerhalb des Zulassungsverfahrens nicht eröffnet. Das Regierungspräsidium Tübingen sei als Überwachungsbehörde für die Erteilung eines Negativattests zuständig. Weil ein solches verweigert werde, könne eine gerichtliche Feststellung verlangt werden. Mit Beschluss vom 05.05.2021 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Sigmaringen verwiesen, das die Klage mit dem hier angegriffenen Urteil vom 09.03.2023 abgewiesen hat (- 9 K 1452/21 -). Die Feststellungsklage sei unzulässig. Die Klägerin habe im Verhältnis zum Beklagten kein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung. Es fehle bereits deshalb an einem anzuerkennenden schutzwürdigen Interesse, weil das von der Klägerin verwendete Chromtrioxid auch als isoliertes Zwischenprodukt einer Registrierungspflicht unterliege und deshalb ohne Registrierung nicht verwendet werden dürfe. Unabhängig davon stehe der begehrten Feststellung der in Art. 4 Abs. 3 EUV zum Ausdruck kommende Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts entgegen, der die Mitgliedstaaten unter anderem dazu verpflichte, Maßnahmen zu unterlassen, die die Tragweite einer unionsrechtlichen Regelung beeinträchtigen könnten. Aus diesem Grund sei der Beklagte im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts und die damit verbundene Kompetenzordnung daran gehindert, die von der Klägerin begehrte Feststellung zu treffen, was auch einer entsprechenden gerichtlichen Feststellung entgegenstehe. Wäre es den nationalen Überwachungsbehörden überlassen, die Eigenschaft als Zwischenprodukt und damit wegen Art. 2 Abs. 8 REACH-VO zumindest mittelbar deren Zulassungsfreiheit festzustellen, könne dies nicht nur dazu führen, dass die REACH-Verordnung in den einzelnen Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zulassungspflicht unterschiedlich angewendet werden würde, sondern auch dazu, dass die praktische Wirksamkeit der Verordnung gefährdet wäre. Deren Regelungsansatz bestehe - in Bezug auf den Umgang mit als besonders besorgniserregend eingestuften Stoffen - nicht nur darin, die von diesen Stoffen ausgehenden Risiken ausreichend zu beherrschen, sondern ausweislich des 22. Erwägungsgrunds auch darin, ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen. Für die Zulassung einer Chemikalie im Binnenmarkt sei deshalb nach Art. 60 Abs. 1 REACH-VO die Europäische Kommission und nicht die nationale Überwachungsbehörde zuständig. Weil die Bedeutung der von der Klägerin begehrten Feststellung über den Einzelfall hinausreiche, handele es sich nicht um eine bloße Überwachungsmaßnahme oder zweckdienliche Entscheidung im Einzelfall, die nach Art. 125 REACH-VO den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten obliege. Dies müsse mit Blick auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit jedenfalls in Fällen gelten, in denen die Kommission - wie hier entsprechend ihrer Entscheidung vom 18.12.2020 (C(2020) 8797) - bei einer Verwendung in vergleichbaren Produktionsprozessen von der Zulassungspflicht der Chemikalie ausgehe. Die Feststellungsklage sei jedenfalls gegenüber einer vor den Gerichten der Europäischen Union zu erhebenden und gegen die Europäische Kommission zu richtenden Untätigkeits- oder Nichtigkeitsklage subsidiär. Vor einem entsprechenden Antrag an die Kommission, die Zwischenprodukteigenschaft von Chromtrioxid festzustellen - einen solchen habe die Klägerin nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung bislang nicht gestellt -, fehle der Klage im Übrigen das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin hat am 18.08.2023 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese mit Schriftsatz vom 04.10.2023 begründet. Sie trägt im Wesentlichen vor, Anknüpfungspunkt des festzustellenden Rechtsverhältnisses sei die Befugnis der zuständigen Landesbehörde, gegenüber der Klägerin die in der REACH-Verordnung statuierten Rechte und Pflichten durch behördliche Anordnung durchzusetzen. Die Ermächtigungsgrundlage des § 23 Abs. 1, § 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG erlaube es dem Regierungspräsidium Tübingen als zuständige Landesbehörde nicht nur, eine behördliche Anordnung wegen eines Verstoßes gegen die Zulassungspflicht nach Art. 55 ff. REACH-VO bzw. die Registrierungspflicht nach Art. 6 ff. REACH-VO zu treffen, sondern erst recht als deren "immanentes Minus" festzustellen, ob der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sei oder nicht. Für ein streitiges Rechtsverhältnis genüge es, dass das Regierungspräsidium in Kenntnis der Rechtsauffassung der Klägerin abgelehnt habe, über das Feststellungsbegehren zu entscheiden. Weil ein Verstoß gegen die Zulassungspflicht strafbewehrt sei, ohne dass es eines weiteren behördlichen Umsetzungsakts bedürfe, habe sie ein gesteigertes Interesse an der begehrten Feststellung, die ihr Rechts- und Investitionssicherheit verschaffe. Ihr sei es nicht zuzumuten, das Risiko eines derart sanktionsbewehrten Pflichtenverstoßes einzugehen und den Rechtsstreit über dessen Vorliegen erst im Nachhinein "von der Anklagebank aus" führen zu müssen. Sie habe bereits jetzt wirtschaftliche Dispositionen getroffen, die von der Klärung der streitigen Fragen abhingen. Ohne diese Klärung drohe ihr ein wirtschaftlicher Schaden und das Risiko der Schließung ihres Betriebsstandorts in Deutschland. Das Verwaltungsgericht habe grundlegende Prinzipien des Gemeinschaftsrechts verkannt, denn das Gericht könne und müsse das einschlägige europäische Recht inzident prüfen. Der Dezentralisierung des Vollzugs weiter Teile des Unionsrechts entspreche spiegelbildlich eine Dezentralisierung der gerichtlichen Kontrolle. Um eine unterschiedliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in den einzelnen Mitgliedstaaten zu verhindern, könnten nationale Gerichte gemäß Art. 267 AEUV in einem Zwischenverfahren dem EuGH Fragen bezüglich der Auslegung und Gültigkeit des Unionsrechts zur Vorabentscheidung vorlegen. Sie könne auch nicht auf eine Klage gegen die Europäische Kommission oder gegen den Beklagten auf Erlass eines die Zulassungsfreiheit feststellenden Rechtsakts verwiesen werden, weil für eine solche Klage eine Anspruchsgrundlage nicht ersichtlich sei. Die Feststellungsklage sei begründet, weil der Begriff Zwischenprodukt sowohl den Zweck der Herstellung von Zwischenstoffen sowie ihren Verbrauch oder ihre Verwendung, die in einer chemischen Weiterverarbeitung bestehe, als auch den Zweck der chemischen Weiterverarbeitung selbst, nämlich die Schaffung eines anderen Stoffs, umfasse. Die Einstufung eines Stoffs hänge damit ausschließlich von dem Zweck ab, der mit seiner Herstellung und Verwendung verfolgt werde, ohne dass dabei zwischen Haupt- und Nebenzweck zu differenzieren sei. Sie beziehe Chromtrioxid nur aus dem Grund, um ihn gezielt über die Zwischenstufe Chromsäure in elementares, metallisches Chrom (CAS-Nr. 7440-47-3) umzuwandeln. Der bei Zulieferung in fester Form vorhandene Stoff Chromtrioxid sei deshalb als transportiertes isoliertes Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 Buchst. c REACH-VO einzustufen. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 09.03.2023 zu ändern und festzustellen, dass sie Chromtrioxid als Elektrolyt zur elektrochemischen Abscheidung von Chrom mit dem Ziel der Verchromung von Werkstoffen (Galvanisierung) in ihrem Produktionsprozess verwenden und von ihren Lieferanten zu diesem Zweck beziehen darf, ohne dass eine Zulassungspflicht nach Art. 55 ff. REACH-VO besteht. Der Beklagte beantragt, die Berufung der Klägerin zurückzuweisen. Er führt aus, es fehle zwischen den Beteiligten an einem streitigen Rechtsverhältnis. Das Regierungspräsidium habe zu keinem Zeitpunkt geäußert, dass Chromtrioxid im Rahmen des von der Klägerin beschriebenen Produktionsprozesses nicht als Zwischenprodukt einzustufen sei. Der Klägerin sei auch nicht zu verstehen gegeben worden, es würden gegen sie behördliche Maßnahmen getroffen oder wegen der Verwendung von Chromtrioxid Strafanzeige erstattet werden. Ferner mangele es der Klägerin am allgemeinen Rechtschutzbedürfnis, weil sie den Feststellungantrag bei der gemäß Art. 60 Abs. 1 REACH-VO für die Entscheidungen über Zulassungsanträge zuständigen Europäischen Kommission stellen und anschließend gegen die - ggf. durch eine Untätigkeitsklage gemäß Art. 265 AEUV zu erwirkende - Entscheidung nach Art. 263 Abs. 4 i. V. m. Art. 256 Abs. 1 AEUV Nichtigkeitsklage erheben könne. Dieser Weg sei für die Klägerin einfacher und schneller, denn das Regierungspräsidium sei nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gehindert, die begehrte Feststellung zu treffen, weil die Verwendung von Chromtrioxid im Bereich der galvanischen Verchromung von der Kommission nicht als ein zulassungsfreies Zwischenprodukt angesehen werde. Die Klägerin begehre zudem vorbeugenden Rechtsschutz, weil es ihr darum gehe, dass gegen sie in der Zukunft wegen der Verwendung von Chromtrioxid keine Maßnahmen getroffen würden. Das dafür erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse könne aktuell nicht bejaht werden. Die Ausführungen der Klägerin zum angeblich drohenden Umsatzverlust und Belegschaftsabbau seien nicht nachvollziehbar. Die Klägerin habe bislang nicht mitgeteilt, ob für die Verwendung von Chromtrioxid in ihrem Betrieb eine Zulassung nach Art. 55 ff. REACH-VO bestehe. Eine Zulassung werde zeitlich unbefristet erteilt und wirke allgemein-abstrakt in der Lieferkette, weshalb ein nachgeschalteter Anwender keine eigene Zulassung benötige, sofern sich die von ihm vorgesehene Verwendung des Stoffs in den Grenzen der erteilten Zulassung bewege. Ohne Kenntnis, ob und ggf. zu welchen Bedingungen die Verwendung von Chromtrioxid durch die Klägerin von einer eigenen oder fremden Zulassung gedeckt sei, könne nicht beurteilt werden, inwiefern ihr Maßnahmen der Verwaltungs- oder Strafverfolgungsbehörden drohten. Hinzukomme, dass die Europäische Kommission die Streichung der Zulassungspflicht von Chromtrioxid und Chromsäure und die Einführung allgemeiner Beschränkungen nach Art. 67 ff. REACH-VO bei der Verwendung der Stoffe anstrebe. Falls der Senat die Klage für zulässig und begründet erachte, sei ein Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 AEUV zu der Frage geboten, ob Chromtrioxid als Zwischenprodukt im Sinne von Art. 3 Nr. 15, Art. 2 Abs. 8 REACH-VO anzusehen sei, wenn es - wie im Produktionsprozess der Klägerin - nach Lösung in Wasser zur Verchromung von Gegenständen im Rahmen eines Galvanisierungsverfahrens verwendet werde, um sich nicht mit der Zulassungspraxis der Europäischen Kommission in Widerspruch zu setzen. Hierauf repliziert die Klägerin, das von der Europäischen Kommission eingeleitete Verfahren zur Aufnahme von Beschränkungen für Chromtrioxid in Anhang XVII REACH-VO habe auf den vorliegenden Rechtsstreit keine Auswirkungen. Das Verfahren werde nach Einschätzung der Kommission mindestens drei Jahre dauern. Es sei auch nicht absehbar, ob es tatsächlich zu einer Streichung der Zulassungspflicht kommen werde. Sie benötige schon heute im Rechtsverhältnis zu dem Beklagten eine verbindliche Aussage, ob es sich bei der Verwendung von Chromtrioxid in ihrem Produktionsprozess um ein Zwischenprodukt handele. Ansonsten wäre sie in ihrer wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit eingeschränkt. Die Verwendung von Chromtrioxid zur funktionalen Verchromung in ihrem Betrieb sei von einem hierauf gerichteten, rechtzeitig gestellten Zulassungsantrag eines Konsortiums gedeckt. Über den Antrag sei bislang noch nicht entschieden worden und eine Entscheidung sei auch kurzfristig nicht zu erwarten. Alle bisher gestellten Zulassungsanträge betreffend Chromtrioxid seien allein deshalb eingereicht worden, weil die europäischen und nationalen Behörden rechtswidrig auf eine solche Zulassung bestanden hätten. Aus Gründen der unternehmerischen Existenzsicherung seien diese Zulassungsanträge rein vorsorglich gestellt worden, um einer ordnungsrechtlichen, eventuelle sogar strafrechtlichen Sanktionierung vorzubeugen. Dem Senat liegen die einschlägige Behördenakte und die Akte des Ausgangsverfahrens vor dem Verwaltungsgericht vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.