4 S 1168/19

Leitsatz: 1. Der Anspruch auf Erstattung der Kosten eines im Vorverfahren zugezogenen Rechtsanwalts setzt nicht voraus, dass der Widerspruchsführer sich vor Erteilung der Vollmacht zunächst persönlich an die Behörde wendet, die den belastenden Verwaltungsakt erlassen hat. Auch für einen Verwaltungsakt, mit dem eine Bewerbung um die Einstellung in den Polizeivollzugsdienst des Landes Baden-Württemberg abgelehnt wird, ist insoweit das Landesverwaltungsverfahrensgesetz maßgeblich.(Rn.6) 2. Eine verbindliche Ablehnungsentscheidung, die in Bestandskraft erwachsen kann, darf noch nicht getroffen werden, wenn Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit bestehen, die durch ein fachärztliches Gutachten geklärt werden können. Ein entsprechendes Gutachten ist von Amts wegen auf Kosten der Behörde einzuholen. (Rn.10) 3. Trifft die Behörde in einem solchen Fall eine abschließende Ablehnungsentscheidung und stellt es dem Bewerber anheim, im Widerspruchsverfahren ein fachärztliches Gutachten als neue Entscheidungsgrundlage auf seine Kosten beizubringen, verstößt sie gegen den Untersuchungsgrundsatz. Etwas anderes ergibt sich nicht aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.04.2017 (- 2 VR 2.17 -, Juris), die die Frage der materiellen Beweislast betrifft. (Rn.11) Der Antrag des beklagten Landes auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. März 2019 - 9 K 10742/18 - wird abgelehnt. Das beklagte Land trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 729,23 EUR festgesetzt. Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus den von ihm genannten und nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen ist die Berufung nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. 1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige dagegensprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, beziehungsweise wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, zumindest ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Senatsbeschluss vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83), wobei jedoch alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt dabei regelmäßig nicht (vgl. schon Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris). 2. Nach diesem Maßstab ergeben sich aus dem Zulassungsvorbringen keine ernstlichen Zweifel an der - überzeugenden - Entscheidung des Verwaltungsgerichts. a) Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass der Kläger einen Anspruch darauf habe, dass der Beklagte die Kosten der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt. Dies ergebe sich zunächst aus der grundlegenden Bedeutung der Sache für den Kläger. Von einem erfolgreichen Widerspruch sei sein weiterer beruflicher Lebensweg abhängig gewesen, weil er ohne den Abhilfebescheid nicht für das weitere Bewerbungsverfahren an der Hochschule für Polizei zugelassen worden wäre. Der Notwendigkeit stehe nicht entgegen, dass es sich größtenteils um tatsächliche Fragen gehandelt habe. Vorliegend sei es um Fragen sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher Natur gegangen. Im Zeitpunkt der Mandatierung des Bevollmächtigten sei dem Kläger weder der Inhalt der PDV 300 bekannt gewesen, auf die der Bescheid verwiesen habe, noch habe er sich diese beschaffen können. Somit habe er nicht nachprüfen können, ob sein früher erlittenes Schädel-Hirn-Trauma es rechtfertigen könne, ihm die Einstellung zu versagen. Auch sei ihm im Ausgangsbescheid nicht mitgeteilt worden, dass er durch ein Gutachten die Zweifel an seiner gesundheitlichen Eignung beseitigen könne. Im maßgeblichen Zeitpunkt sei somit nicht absehbar gewesen, dass auf relativ einfachem Wege durch Klärung gesundheitlicher Fragen ein Abhilfebescheid erreichbar sein würde. Entgegen der Ansicht des Beklagten stehe dem der Hinweis auf die Möglichkeit schriftlicher Nachfragen, welcher im Ausgangsbescheid enthalten gewesen sei, nicht entgegen. Ein verständiger Beteiligter hätte sich darauf nicht verweisen lassen müssen. Vorliegend habe nicht nur die Widerspruchsfrist eingehalten werden, sondern der Kläger habe auch noch am Auswahltest teilnehmen müssen. Die Einladungsfrist für diesen habe noch vor Ablauf der Widerspruchsfrist geendet. Bei schriftlicher Nachfrage entstünden weitere Bearbeitungszeiten. Dies gelte hier umso mehr, weil in dem Schreiben kein für die schriftliche Nachfrage zuständiger Sachbearbeiter genannt gewesen sei. Überdies sei auf Grundlage der gesetzlichen Bestimmungen gegen die Entscheidung der Widerspruch zulässig. Der Kläger müsse sich daher nicht auf andere, gesetzlich nicht normierte Möglichkeiten verweisen lassen, zumal der Widerspruch als zulässiger Rechtsbehelf gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO fristgebunden sei und damit beim Rückgriff auf nicht gesetzlich vorgesehene Möglichkeiten die Verfristung und somit die Bestandskraft des Bescheids drohe. Die Begründung des Widerspruchs sei für einen rechtsunkundigen Bürger nicht ohne Weiteres möglich. Dies ergebe sich vorliegend schon daraus, dass dem Kläger die maßgebliche Vorschrift PDV 300 nicht zugänglich gewesen sei. Weiterhin sei der Bevollmächtigte auch tätig geworden. Er habe den Widerspruch eingelegt, begründet und zeitnah die Vorschrift PDV 300 sowie eine ausführliche medizinische Stellungnahme angefragt. Dafür seien ausweislich der Behördenakte mehrere Telefonate und E-Mails notwendig gewesen. b) Dem hält das beklagte Land entgegen, das Verwaltungsgericht verkenne, dass die Beurteilung, ob eine Hinzuziehung notwendig gewesen sei, aus einer Sicht ex ante zu erfolgen habe und aus Sicht einer verständigen Partei (und nicht aus der subjektiven Sicht des Widerspruchsführers) zu beurteilen sei, die bemüht sei, die Kosten so niedrig wie möglich zu halten. Daraus folge, dass der maßgebliche Zeitpunkt die förmliche Vollmachterteilung gewesen sei. Diese sei am 11.07.2018 und also bereits wenige Tage nach Erhalt der Ablehnung erfolgt. Zu diesem Zeitpunkt habe noch keine Verfristung des Widerspruchs gedroht. Dem Kläger sei aufgrund der Rechtsmittelbelehrung bekannt gewesen, dass er einen Monat Zeit gehabt habe, um den Widerspruch zu erheben. Er habe zu diesem Zeitpunkt nicht befürchten müssen, dass Bestandskraft eintrete. Auch der Ablauf des voraussichtlichen Zeitfensters für den Auswahltest (27.07.2018) habe noch nicht gedroht, zumal der Kläger eine Einstellung erst zum Einstellungstermin März 2019 begehrt habe, so dass noch ausreichend Zeit gewesen wäre, ein etwaiges Auswahlverfahren nachzuholen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hätte eine verständige Partei die Möglichkeit genutzt, um den zuständigen Sachbearbeiter zu kontaktieren, zumal dies in der Ablehnung ausdrücklich angeboten worden sei. Dem Ablehnungsschreiben sei auf der ersten Seite (oben rechts) eindeutig zu entnehmen, wer die zuständige Sachbearbeiterin gewesen sei. Ebenfalls aufgeführt sei die direkte telefonische Durchwahl sowie die persönliche E-Mail-Adresse dieser Sachbearbeiterin. Eine entsprechende Anfrage per E-Mail hätte wenig Zeit in Anspruch genommen und wäre sogar noch vor der anwaltlichen Beratung möglich gewesen. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass der Kläger sich selbst die PDV 300 nicht hätte beschaffen können, stützten die Entscheidung ebenfalls nicht. Ein verständiger Bürger, der eine diesbezügliche Auskunft anstrebe, hätte bei der ablehnenden Behörde angefragt. Einer verständigen Partei wäre darüber hinaus klar gewesen, dass durch die Beauftragung eines Rechtsanwalts nicht unerhebliche, vermeidbare Kosten entstünden, und hätte folglich zunächst versucht, sich mit der Behörde in Verbindung zu setzen (insbesondere, wenn diese ausdrücklich darauf hinweise). Ein verständiger Bürger würde erst versuchen, eine kostenfreie Klärung der Angelegenheit zu wählen, bevor er kostenverursachende Lösungen anstrebe. Wäre der Kläger auf die Behörde zugegangen, so hätte diese ihn umfassend informiert. Wenn die Behörde auf die Anfrage nicht zeitnah geantwortet oder keine zufriedenstellende Information gegeben hätte, wäre für den Kläger immer noch ausreichend Zeit gewesen, um sich anwaltlich beraten zu lassen. Wenn das Verwaltungsgericht weiter ausführe, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt noch gar nicht absehbar gewesen sei, dass auf relativ einfachem Wege durch Klärung tatsächlicher, also gesundheitlicher Fragen, ein Abhilfebescheid habe erreicht werden können, werde auf obige Ausführungen verwiesen. Denn hätte der Kläger mit der Einstellungsbehörde Kontakt aufgenommen, so hätte dies schnell geklärt werden können und er hätte diesen Erkenntnisgewinn gehabt, so dass die Beauftragung eines Rechtsanwaltes gegebenenfalls hinfällig geworden wäre. Seine persönlichen Fähigkeiten hätten es ihm erlaubt, ergänzende Informationen vor Beauftragung eines Rechtsanwalts einzuholen. Dass vorliegend der Widerspruch der zulässige Rechtsbehelf gewesen sei, stehe der Einholung weiterer Informationen nicht entgegen. Der Kläger werde damit auch nicht auf andere, gesetzliche nicht normierte Möglichkeiten verwiesen, sondern nur auf die Einholung weiterer, leicht zugänglicher Informationen vor einer anwaltlichen Beratung. Festzuhalten sei somit, dass zumindest zum Zeitpunkt der Bevollmächtigung, und nur dieser Zeitpunkt sei maßgeblich, ein verständiger Bürger sich noch nicht hätte anwaltlich beraten lassen. c) Dieses Vorbringen greift nicht durch. Notwendig im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Angesichts der Bedeutung der Ablehnung einer Bewerbung für die Berufswahl des Bewerbers und des besonderen Anspruchs aus Art. 33 Abs. 2 GG entspricht die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts hier eher der Regel als der Ausnahme; sie ist jedenfalls dann zu bejahen, wenn der Sachverhalt tatsächliche und rechtliche Fragen aufwirft, die sich nicht ohne Weiteres beantworten lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.2009 - 2 A 8.08 -, Juris zur dienstlichen Beurteilung). Dies war hier sowohl in tatsächlicher (medizinischer) als auch verfahrens- und materiell-rechtlicher Hinsicht bezüglich der Frage der Polizeidienstfähigkeit des Klägers gegeben. Es bestand auch - anders als ggf. bei offensichtlichen Versehen bzw. Unrichtigkeiten, die sich ohne besondere Sachkunde klarstellen lassen - hier weder eine Verpflichtung noch eine Obliegenheit, vor der Inanspruchnahme anwaltlicher Hilfe zunächst noch einmal persönlich mit der Behörde Kontakt aufzunehmen. Die Behörde, die den Kläger vor einer abschließenden Entscheidung hätte anhören können bzw. müssen, hatte es auch nicht in der Hand, eine solche Verpflichtung oder Obliegenheit mit der Bitte, sich bei Fragen an sie zu wenden (vgl. dazu auch unten), zu begründen. Im Übrigen trägt der Beklagte selbst nicht vor, dass durch eine entsprechende Rückfrage im vorliegenden Fall die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten entfallen wäre. Es ist nach alledem nicht ersichtlich, worauf der Kläger - schon angesichts der von der Behörde durch Bekanntgabe ihrer abschließenden Entscheidung in Lauf gesetzten Widerspruchsfrist - hätte warten sollen. 3. Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass auch für einen Verwaltungsakt, mit dem eine Bewerbung um die Einstellung in den Polizeivollzugsdienst des Landes Baden-Württemberg abgelehnt wird, insoweit das Landesverwaltungsverfahrensgesetz maßgeblich ist. Hieraus ergibt sich Folgendes: Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Dieser Untersuchungsgrundsatz sichert das besondere öffentliche Interesse an der Gesetzesmäßigkeit der Verwaltung (Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 24 Rn. 9, beck-online m.w.N.). Es ist danach grundsätzlich die Aufgabe der Behörde, alle relevanten Umstände, die sie ihrer Verwaltungsentscheidung zugrunde zu legen hat, selbst festzustellen. Hinreichend ist die Sachverhaltsaufklärung, wenn die Behörde aufgrund des ermittelten Sachverhalts vom Vorliegen oder Nichtvorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der maßgeblichen Rechtsnormen überzeugt ist. Die auf Grund des Untersuchungsgrundsatzes durchgeführte Sachverhaltsermittlung ersetzt nicht die Anhörung nach § 28 LVwVfG. Vielmehr kann eine ungenügende Sachverhaltsermittlung zugleich einen Verstoß gegen § 28 LVwVfG begründen (Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Fellenberg, 9. Aufl. 2018, VwVfG, § 24 Rn. 5 m.w.N.). Gemäß § 39 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LVwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diese Begründung ist ein wesentliches Element eines rechtsstaatlichen Verfahrens. Spezifischere Anknüpfungspunkte sind die jeweils einschlägigen Grundrechte in ihrer verfahrensrechtlichen Dimension (hier: Art. 33 Abs. 2 GG) sowie das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Begründung ist Grundlage für die Entscheidung darüber, ob der Verwaltungsakt hingenommen oder im Wege gerichtlichen Rechtsschutzes angegriffen werden soll. Im gleichen Kontext steht § 38 Abs. 6 Satz 1 LVwVfG, wonach einem schriftlichen Verwaltungsakt, der der Anfechtung unterliegt, eine Erklärung beizufügen ist, durch die der Beteiligte über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Behörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf einzulegen ist, den Sitz und über die einzuhaltende Frist belehrt wird (Rechtsbehelfsbelehrung). Hieraus folgt, dass es für die Begründung der Ablehnung einer Bewerbung um Einstellung in den Polizeivollzugsdienst des Landes Baden-Württemberg wegen „derzeit“ fehlender Polizeidiensttauglichkeit nicht ausreicht, auf ein Schreiben des Polizeiärztlichen Dienstes an den Adressaten zu verweisen, das sich zudem nicht mit den vorliegenden ärztlichen Einschätzungen zum aktuellen Gesundheitszustand des Klägers auseinandersetzt. Auch ersetzt die Bitte, der Adressat möge sich, sollte er noch Fragen haben, schriftlich an die Behörde wenden, eine unzureichende Begründung nicht. Diese Bitte hat auch im Übrigen in einer abschließenden Entscheidung neben der Rechtsmittelbelehrung keinen Platz, sondern birgt die Gefahr, dass der Adressat, der dieser entsprechend in einen Dialog mit der Behörde eintritt, darauf vertraut, dass sie ihm einen Fristablauf vor dessen Abschluss nicht entgegenhalten wird. Schließlich hätte die Ablehnungsentscheidung hier nicht ergehen dürfen, bevor durch eine entsprechende fachärztliche Untersuchung die Frage der Polizeidienstfähigkeit ausreichend geklärt war. Im Grundsatz ist es zwar nicht zu beanstanden, dass die Behörde aus dem Vorliegen eines „Fehlers“ im Sinne der PDV 300 (hier stattgehabtes Schädel-Hirn-Trauma) Zweifel und damit einen weiteren Aufklärungsbedarf ableitet. Solche können Zweifel ggf. auch trotz - wie hier - vorliegender ärztlicher Unterlagen, die fortbestehende gesundheitliche Auswirkungen verneinen, bei einer - hier allerdings nicht erfolgten - entsprechenden Würdigung der ärztlichen Befunde und Einschätzungen bestehen bleiben. Nicht zulässig ist es aber, bereits eine verbindliche, bestandskraftfähige Ablehnungsentscheidung zu treffen, wenn eine Klärung durch ein fachärztliches Gutachten herbeigeführt werden kann. Dies wäre selbst dann nicht zulässig, wenn Zweifel, wie die Behörde meint, vom Bewerber auszuräumen wären. Denn insoweit hätte sie diesem hierzu zumindest vor einer abschließenden Entscheidung Gelegenheit geben müssen. Diese Ansicht trifft aber auch nicht zu. Entgegen den Darlegungen im Schreiben der Hochschule für Polizei vom 19.07.2018 ist es in Fällen, in denen Zweifel an der Polizeidiensttauglichkeit im Rahmen eines fachärztlichen Gutachtens bestätigt oder ausgeräumt werden können, nicht dem Bewerber anheimzustellen, ein solches als neue Entscheidungsgrundlage auf seine Kosten beizubringen. Dieses Vorgehen ist vielmehr mit dem gesetzlich normierten Untersuchungsgrundsatz nicht vereinbar. Zu Unrecht beruft sich die Behörde auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.04.2017 (- 2 VR 2.17 -, Juris), in der es um die materielle Beweislast im Fall der Nichterweislichkeit der gesundheitlichen Eignung geht. Diese materielle Beweislast ist allein für die Frage maßgeblich, zu wessen Ungunsten - jenseits der Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen und nach Ausschöpfung aller dazu möglichen Erkenntnismittel - die Unaufklärbarkeit einer bestimmten Tatsache geht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 - 2 A 2.16 -, Juris Rn. 29). Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).