7 S 110/18

Leitsatz: Aufgrund der verjährungsähnlichen Wirkung der speziellen anspruchsvernichtenden Regelung des § 149 FlurbG kommt ein Rückgriff auf allgemeine Verjährungsvorschriften für die Dauer des Flurbereinigungsverfahrens grundsätzlich nicht in Betracht. Dies gilt jedenfalls für die regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren und die für Abgaben geltenden Regelungen der Festsetzungsverjährung.(Rn.33) Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Verfahren ist gebührenpflichtig. Für diese Entscheidung wird zu Lasten des Klägers ein Auslagenpauschsatz in Höhe von € 50,- festgesetzt. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Senat entscheidet im erklärten Einverständnis der Beteiligten sowie in Anwendung des ihm danach gesetzlich eingeräumten Ermessens ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet. 1. Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage ist insbesondere nicht etwa deshalb unzulässig, weil es an einem anfechtbaren Verwaltungsakt i. S. des § 42 Abs. 1 VwGO i. V. mit § 35 LVwVfG fehlte (vgl. zur Anwendbarkeit des Landesverwaltungsverfahrensrechts Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl.2018, RdNr. 1 zu § 16). Denn der angegriffenen, dem Kläger im Oktober 2016 auf Veranlassung der beklagten TG zugegangenen Aufforderung zur Zahlung eines Betrages von € 1.633,84 kommt Verwaltungsaktsqualität zu. Zwar kann die Zahlungsaufforderung nicht deshalb als Verwaltungsakt angesehen werden, weil sie eine Aufrechnungserklärung enthält (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.10.1982 - 3 C 6.82 - BVerwGE 66, 218 ff.). Auch wurden die der Aufrechnung zu Grunde liegenden wechselseitigen Geldansprüche - der vom Kläger an die TG zu entrichtende Ausgleich i. H. von € 2.830,52 für die Mehrausweisung von Land sowie sein Anspruch gegen die TG auf Beitragsrückzahlung i. H. von € 1.196,68 - nicht durch die Zahlungsaufforderung, sondern durch gesonderte Verwaltungsakte festgesetzt, nämlich diejenige des Geldausgleichs nach § 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG im Flurbereinigungsplan und die Beitragsrückzahlung durch den der Zahlungsaufforderung beigefügten eigenständigen Bescheid der TG vom 29.2.2012. Indes ist die Zahlungsaufforderung als von der TG im Rahmen ihrer Aufgaben nach § 18 Abs. 1 Satz 3 FlurbG erlassener selbstständiger Leistungsbescheid und damit als Verwaltungsakt im Sinne des § 35 LVwVfG anzusehen, der im Gefolge der Aufrechnung durch Benennung des vom Kläger noch zu leistenden Betrages die Grundlage für eine Vollstreckung nach § 136 FlurbG schafft (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., RdNr. 5 zu § 136). 2. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Bedenken gegen Grund und Höhe des von der beklagten TG nach Aufrechnung mit dem Beitragsrückerstattungsanspruch des Klägers geforderten restlichen Geldausgleichs i. H. von € 1.633,84 sind weder vorgetragen noch für den Senat erkennbar. Auch greifen die Einwendungen des Klägers gegen die Geltendmachung der genannten Forderung nicht durch. a) Die vom Kläger zuvörderst erhobene Einrede der Verjährung lässt sich der Festsetzung eines Geldausgleichs für die im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens erfolgte Mehrausweisung von Land (§ 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG) nicht mit Erfolg entgegenhalten. aa) Zwar schützt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerwG, Vorlagebeschl. v. 6.9.2018 - 9 C 5.17 -, BVerwGE 163, 58 ff.; BVerfG, Beschl. v. 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143 ff.) das Interesse der Bürgerinnen und Bürger davor, dass ein Ausgleich für eine abzugeltende Vorteilslage unabhängig von einem Vertrauen des Vorteilsempfängers und ungeachtet der Fortwirkung des Vorteils zeitlich unbegrenzt festgesetzt werden kann. Indes betrifft die hieraus abgeleitete Verpflichtung, die Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der einzelnen an Rechtssicherheit durch Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen, Fallgestaltungen, in denen - wie beispielsweise im Rahmen der Erhebung von Erschließungsbeiträgen - lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können (sog. Festsetzungsverjährung). Eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Denn der dem streitigen Leistungsbescheid der beklagten TG zu Grunde liegende - um den hiergegen aufgerechneten Beitragsrückerstattungsanspruch des Klägers geminderte - Geldausgleich nach § 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG ist, wie unter 1. ausgeführt, im Flurbereinigungsplan, also im zeitlichen Zusammenhang mit dem Übergang des Eigentums auch an der Mehrausweisung in Land festgesetzt worden. bb) Allerdings unterliegen Vermögensansprüche im öffentlichen Recht auch im Übrigen der Verjährung. Im Hinblick auf den Zweck, lange Zeit nicht geltend gemachte Ansprüche im Interesse der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens dem Streit zu entziehen, gilt dies grundsätzlich unabhängig davon, ob der öffentliche Vertragspartner des Bürgers Gläubiger oder Schuldner des Anspruchs ist. Soweit das öffentliche Recht insoweit keine besondere Regelung trifft, ist anhand des Gesamtzusammenhangs der für den jeweiligen Anspruch geltenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die sachnächste entsprechend heranzuziehen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.11.2019 - 9 C 5.18 - BVerwGE 167, 128 ff.). Nach diesen Maßgaben kommt ein Rückgriff auf allgemeine Verjährungsvorschriften für die Dauer des Flurbereinigungsverfahrens wegen der speziellen anspruchsvernichtenden Regelung des § 149 FlurbG grundsätzlich nicht in Betracht. § 149 FlurbG sieht mit der Schlussfeststellung eine Beschränkung der zeitlichen Möglichkeit vor, Ansprüche aus dem Flurbereinigungsverfahren geltend zu machen. Denn die Schlussfeststellung darf nur bei plankonformer Gestaltung, plankongruenter Ausführung und plangerechter Erledigung der gegenseitigen Ansprüche aus dem durch den Flurbereinigungsplan konkretisierten Rechtsverhältnis erfolgen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.9.1975 - V C 44.75 - BVerwGE 49, 176 ff.). Daher erlöschen mit der Unanfechtbarkeit dieser Feststellung alle flurbereinigungsrechtlichen Ansprüche, die nicht bis dahin wirksam vorgebracht wurden und kommt der Schlussfeststellung mithin eine zumindest verjährungsähnliche Wirkung zu (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., RdNr. 1 zu § 149, wonach § 149 FlurbG als Sondervorschrift die Verjährung der gegenseitigen Ansprüche aus dem Flurbereinigungsverfahren ersetze). Nur soweit Ansprüche nach der Schlussfeststellung und der durch deren Zustellung an die Teilnehmergemeinschaft bewirkten Beendigung des Flurbereinigungsverfahrens (§ 149 Abs. 3 Satz 1 FlurbG) fortbestehen (vgl. die §§ 149 Abs. 4, 151 FlurbG), greift diese spezielle verjährungsähnliche Wirkung nicht ein. Aufgrund der verjährungsähnlichen Wirkung des § 149 FlubG ist auch eine zeitlich unbegrenzte Geltendmachung von Ansprüchen nicht zu besorgen. Denn die Zwangsmitgliedschaft in der TG darf von Verfassungs wegen nicht länger aufrechterhalten werden, als dies der Zweck, um dessentwillen sie angeordnet worden ist, rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.11.1988 - 5 C 38.84 - BVerwGE 80, 334 ff.), so dass die für das Erlöschen dieser öffentlich-rechtlichen Körperschaft (§ 16 Satz 2 FlurbG) erforderliche Schlussfeststellung (§ 149 Abs. 4 FlurbG) möglichst frühzeitig zu erfolgen hat. Danach trägt die anspruchsvernichtende Wirkung der Schlussfeststellung nach § 149 FlurbG dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens hinreichend Rechnung. Allein eine zeitlich auf den Abschluss des Flurbereinigungsverfahrens bezogene Vernichtung von Ansprüchen lässt sich schließlich auch mit dem Zweck dieses Verfahrens in Einklang bringen. Dieser besteht darin, die Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft zu verbessern sowie die allgemeine Landeskultur und die Landentwicklung zu fördern (§ 1 FlurbG); im Falle der - wie hier - Unternehmensflurbereinigung dient sie dazu, den Landverlust durch eine Inanspruchnahme ländlicher Grundstücke infolge einer Enteignung in großem Umfang auf einen größeren Kreis zu verteilen oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, zu vermeiden (§ 87 Abs. 1 FlurbG). Zu Recht hat bereits das Landratsamt im Widerspruchsbescheid darauf hingewiesen, dass sich die bodenrechtliche Neugestaltung im Flurbereinigungsverfahren angesichts der Vielschichtigkeit der Planungserfordernisse und rechtlichen Betroffenheiten sowie der Vielzahl von Beteiligten grundsätzlich über längere Zeiträume von im ungünstigsten Fall mehreren Jahrzehnten erstreckt, so dass eine Verjährung von Einzelansprüchen im Verlaufe eines solchen langandauernden Verfahrens nicht sachgerecht erscheint. Hinzu kommt die Verschränkung der mannigfaltigen wechselseitigen Abfindungs-, Ausgleichs- und Beitragsansprüche, die, worauf der von der beklagten TG mit der Prozessführung im vorliegenden Verfahren beauftragte Vertreter des Landesamts für Geoinformation und Landentwicklung bereits in der Klageerwiderung vom 28.2.2018 abgehoben hat, im Verlaufe des Verfahrens Änderungen unterworfen sind und in Bezug auf Geldleistungen zudem miteinander verrechnet werden können (§ 54 Abs. 1 Satz 2 FlurbG). Diese Ansprüche, von denen die Zahlungsansprüche der TG auf Beiträge, Vorschüsse, Ausgleichs- und Erstattungsleistungen zum Zwecke der Vermeidung von Ausfällen zudem nach § 20 FlurbG ohne Eintragung in das Grundbuch durch die im Flurbereinigungsgebiet liegenden Grundstücke gesichert sind, unterschiedlichen Verjährungsfristen mit unterschiedlichem Verjährungsbeginn zu unterwerfen und durch damit gegebenenfalls gleichwohl einhergehende Einnahmeausfälle die Flurbereinigung insgesamt in Frage zu stellen, wäre mit dem oben dargestellten Zweck nicht vereinbar. Dies alles gilt jedenfalls für die hier allenfalls anzuwendende regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren (§ 195 BGB) und die für Abgaben geltenden Regelungen der Festsetzungsverjährung (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.3.2017 - 10 C 1.16 -, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 116; Urt. v. 3.11.1988, a.a.O.). Ob im Interesse der Rechtssicherheit immerhin die (frühere regelmäßige) Verjährungsfrist von 30 Jahren auf Ansprüche der hier in Rede stehenden Art entsprechende Anwendung finden könnte (vgl. § 197 Abs. 1 Nr. 3 BGB, § 53 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 LVwVfG) mag hier dahinstehen. Kommt hier jedenfalls erst der - hier noch ausstehenden - Schlussfeststellung nach § 149 FlurbG eine anspruchsvernichtende verjährungsähnliche Wirkung zu, so ist der geltend gemachte Zahlungsanspruch der beklagten TG nicht verjährt. b) Eine vom Kläger noch geltend gemachte Verwirkung des Zahlungsanspruchs liegt ebenfalls nicht vor. Die Verwirkung, eine Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben (§ 242 BGB) bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden kann, weil seit der Möglichkeit der Geltendmachung eine längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung des Rechts unter Berücksichtigung des beim Verpflichteten oder bei einem Dritten daraus erwachsenden Vertrauens als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Seit der Entstehung des Rechts und der Möglichkeit seiner Geltendmachung muss längere Zeit verstrichen sein (Zeitmoment) und der Berechtigte muss unter Verhältnissen untätig geblieben sein, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt (Umstandsmoment). Erst hierdurch wird die Situation geschaffen, auf die ein Beteiligter vertrauen, sich einstellen und einrichten darf (Vertrauensmoment). Zeit-, Umstands- und Vertrauensmoment sind nicht präzise voneinander zu trennen. Maßgeblich ist eine Gesamtbewertung aller zeitlichen und sonstigen Umstände (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.1.2020 - 2 B 38.19 - juris). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Angesichts der oben gemachten Ausführungen zur Zeitdauer von Flurbereinigungsverfahren sowie der gegenseitigen Verschränkung und Verrechenbarkeit der wechselseitigen, zudem Änderungen unterworfenen Ansprüche fehlt es bereits am erforderlichen Umstandsmoment. Darüber hinaus wäre aus den angeführten Gründen auch ein Vertrauen des Klägers darauf, dass der Anspruch trotz des noch laufenden Flurbereinigungsverfahrens nicht mehr geltend gemacht werde, nicht gerechtfertigt. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die Gebührenpflicht und die Erhebung eines Auslagenpauschsatzes zu Lasten des Klägers beruht auf § 147 Abs. 1 FlurbG. Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Beschluss vom 15. Dezember 2020 Der Streitwert wird auf € 1.633,84 festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG). Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Der Kläger wendet sich gegen die Anforderung eines Geldausgleichs für eine Mehrausweisung von Land im Flurbereinigungsverfahren. Der Kläger ist unter Ordnungs-Nr. ... Teilnehmer der mit Beschluss des damaligen Landesamts für Flurbereinigung und Siedlung Baden-Württemberg vom 11.9.1979 angeordneten Unternehmensflurbereinigung Oberkirch-Neubach. Diese dient der Bereitstellung von Land für den Bau der Bundesstraße 28 zwischen Appenweier und Oberkirch, der Verteilung des Landverlusts auf eine größere Zahl von Eigentümern, der Beseitigung straßenbaubedingter landeskultureller Schäden, der Anpassung der Agrarstruktur (Wege- und Grabenbau, Landschaftspflege) sowie der Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen durch Neuordnung sowie Zusammenlegung der landwirtschaftlichen Grundstücke. Das Flurbereinigungsverfahren wird vom Landratsamt Ortenaukreis (Landratsamt) als unterer Flurbereinigungsbehörde durchgeführt. Nachdem der Flurbereinigungsplan in der Fassung des am 25.4.2003 aufgestellten Nachtrags 1 insgesamt in Bestandskraft erwachsen war, erließ die untere Flurbereinigungsbehörde die mangels eingelegter Widersprüche seit dem 10.9.2003 unanfechtbare vorzeitige Ausführungsanordnung vom 30.7.2003. Der Kläger hatte insgesamt Grundstücke mit einer Fläche von 208,60 a (= 168,43 Werteinheiten [WE]) in das Verfahren eingebracht. Auf der Grundlage des Flurbereinigungsplans ergaben sich in Bezug auf den Kläger ein Abfindungsanspruch i. H. von 158,29 WE, eine Zuteilung von Grundstücken mit einer Fläche von 200,75 a (= 161,75 WE) und einen von ihm für die Mehrausweisung zu entrichtender Geldausgleich i. H. von € 2.830,52. Unter dem 29.2.2012 fertigte der für die Teilnehmergemeinschaft (TG) die Kassengeschäfte führende Verband der Teilnehmergemeinschaften Baden-Württemberg (VGT) zu Lasten des Klägers eine Zahlungsaufforderung betreffend einen Forderungsbetrag i. H. von € 1.633,84. Dieser setzt sich aus dem genannten Geldausgleich i. H. von € 2.830,52 und einer hiergegen aufgerechneten Beitragsrückzahlung i. H. von € 1.196,68 zusammen. Die Zahlungsaufforderung sowie die gleichfalls unter dem 29.2.2012 erstellten Anlagen, die Berechnung des Geldausgleichs und der Bescheid über die Beitragsrückzahlung, wurden seinerzeit nicht an den Kläger übersandt. Mit Schreiben vom 14.10.2016 erinnerte der VGT den Kläger an die ausstehende Zahlung und übersandte die Zahlungsaufforderung vom 29.2.2012. Hiergegen erhob der Kläger am 16.11.2016 gegenüber dem VGT Widerspruch und berief sich auf die Einrede der Verjährung. Nach Weiterleitung des Widerspruchs an das Landratsamt machte der Kläger geltend, es sei fraglich, ob ihm der Bescheid vom 29.2.2012 zugestellt worden sei. Soweit dies nicht der Fall sei, sei bereits eine Festsetzungsverjährung eingetreten. Andernfalls sei die Forderung nach den Regeln des Bürgerlichen Gesetzbuchs verjährt. Die Verjährungsfristen des Bürgerlichen Gesetzbuchs seien auch im öffentlichen Recht anwendbar. Aus dem Flurbereinigungsgesetz oder den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder ergebe sich keine Verjährungsnorm. Im Übrigen wäre nach § 242 BGB auch Verwirkung eingetreten. Er habe nach der langen Zeitdauer und der eigenen vorgenommenen Verrechnung seiner Guthabensansprüche auf keinen Fall mehr damit rechnen müssen, dass er in Anspruch genommen werde. Mit Schreiben vom 29.6.2017 teilte das Landratsamt dem Kläger mit, er habe den Kostenbescheid spätestens im Oktober 2016 erhalten. Ein eventueller Zustellungsmangel sei damit nach § 9 Abs. 1 Verwaltungszustellungsgesetz geheilt. Insoweit werde sich das Amt auch nicht auf Verfristung berufen. Eine Verjährung des Anspruchs sei noch nicht eingetreten. Die Verjährungsfristen des Bürgerlichen Gesetzbuchs gälten im öffentlichen Recht nicht unmittelbar. Auch bestehe keine für eine Analogie erforderliche Gesetzeslücke. Denn mit der Schlussfeststellung werde festgestellt, ob die Aufgaben der TG abgeschlossen seien. Hierzu zählten unter anderem die Entrichtung und Forderung der im Verfahren festgesetzten Zahlungen. Das Flurbereinigungsgesetz habe damit die Möglichkeit der Einforderung von Zahlungen bis zur Schlussfeststellung ermöglicht, aber auch begrenzt. Dies sei auch sachlich berechtigt, da es sich bei der TG um die Gesamtheit der Grundstückseigentümer handle und Zahlungsausfälle zu Lasten der übrigen Eigentümer gingen. Der Kläger trug daraufhin mit Anwaltsschriftsatz vom 11.7.2017 vor, jede Forderung unterliege einer Verjährung. Weshalb dies mit Blick auf die Eigenheiten des Flurbereinigungsgesetzes und die dabei vorgesehene Schlussfeststellung anders sein solle, sei nicht nachvollziehbar. Ob eine mangelnde Beitreibbarkeit der streitigen Forderung zu Lasten der übrigen Teilnehmer gebucht werden könne, sei fraglich. Dies gehe im Übrigen auch nicht zu seinen Lasten. Mit Widerspruchsbescheid vom 7.12.2017 wies das Landratsamt den Widerspruch zurück. Zur Begründung ist ausgeführt, ein eventueller Mangel der Zustellung des Bescheides vom 29.2.2012 sei durch den tatsächlichen Zugang gemeinsam mit der Zahlungserinnerung vom 14.10.2016 geheilt. Eine Verjährung der zu verrechnenden wechselseitigen Forderungen der TG und des Teilnehmers aus der Beitragspflicht und dem Geldausgleich für Mehr- oder Minderausweisungen sei nicht eingetreten. Die Vorschriften des bürgerlichen Rechts seien auf öffentlich-rechtlich Ansprüche nicht unmittelbar anwendbar. Eine entsprechende Anwendung komme nicht in Betracht, soweit hierfür kein Bedürfnis aufgrund einer Gesetzeslücke bestehe und keine Vergleichbarkeit der Interessenlage gegeben sei. Eine Gesetzeslücke bestehe aber nicht, da sich die Verjährung von Ansprüchen im Flurbereinigungsverfahren nach den eigenständigen „Verjährungsregelungen“ der §§ 149 ff. FlurbG richte. Das ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 149 FlurbG, wonach (erst) die Schlussfeststellung bewirke, dass den Beteiligten keine Ansprüche mehr zustünden, und feststelle, ob die Aufgaben der TG abgeschlossen seien. Zu diesen Aufgaben zählten nach § 18 FlurbG auch die Leistung und Forderung von Zahlungen. Ein Erlöschen der Ansprüche trete erst mit der Unanfechtbarkeit der Schlussfeststellung (149 FlurbG) ein. Mit dieser würden die im Verfahren noch zu leistenden Zahlungen festgestellt und abgerechnet. Sie führe zum Erlöschen aller flurbereinigungsrechtlicher Ansprüche, die nicht bis zu ihrer Unanfechtbarkeit wirksam vorgebracht worden seien. Auch bestehe keine für die Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsfristen erforderliche vergleichbare Interessenlage, da durch § 149 FlurbG der gesetzgeberische Wille zum Ausdruck komme, dass eine endgültige Abrechnung der flurbereinigungsrechtlichen Ansprüche der Schlussfeststellung vorbehalten bleiben solle. Das bedeute, dass diese Ansprüche nicht nach Schlussfeststellung geltend gemacht werden könnten, bis dahin aber unabhängig von „anderen“ Verjährungsnormen geltend gemacht werden dürften. Im Gegenteil gehe § 151 FlurbG sogar davon aus, dass selbst nach Schlussfeststellung noch Forderungen anfallen könnten. Zudem regle § 152 FlurbG für den Schluss des Verfahrens, dass und wie Einkünfte und Verbindlichkeiten zu verrechnen seien. Schließlich wäre eine vorherige Verjährung einzelner Ansprüche auch nicht sachgerecht. Das Flurbereinigungsverfahren sei davon geprägt, dass über einen längeren Zeitraum von im ungünstigsten Fall mehreren Jahrzehnten ein räumlich abgegrenztes Gebiet bodenrechtlich neu gestaltet werde. Hierfür bedürfe es umfassender Planungen, der Beteiligung und Anhörung einer Vielzahl unterschiedlicher Beteiligter, baulicher Veränderungen im Gelände, rechtlicher Verhandlungen und des Abschlusses von Vereinbarungen. Dabei müsse eine Fülle von Interessen und Zielrichtungen, tatsächlichen Gegebenheiten und rechtlichen Verbindungen berücksichtigt werden. Gleichzeitig unterliege das Verfahrensgebiet auch externen Veränderungen rechtlicher oder tatsächlicher Art. Für all dies müsse der Flurbereinigung ein grundsätzlicher und weitreichender Planungsspielraum bis weit ins Verfahren hinein verbleiben, so dass eine endgültige rechtliche Regelung erst dann eintreten solle, wenn die Behörde die Bearbeitung endgültig und umfassend abgeschlossen habe. Bis dahin könnten auch immer weitere Ansprüche der TG oder des einzelnen Teilnehmers entstehen. Einzelne dieser Ansprüche aus der Systematik herauszulösen, bevor eine abschließende Regelung getroffen worden sei, widerspreche diesen Besonderheiten, denen die §§ 149 ff. FlurbG Rechnung trügen. Gegen diese, seinem Prozessbevollmächtigten am 12.12.2018 zugestellte Entscheidung hat der Kläger am 9.1.2018 Klage zum Flurbereinigungsgericht erhoben. Er trägt vor, der von der TG geltend gemachte Zahlungsanspruch sei verjährt und im Übrigen auch verwirkt. Das Bundesverwaltungsgericht habe in den vergangenen Jahren immer öfter entschieden, dass ein Rückgriff auf die zivilrechtlichen Vorschriften notwendig sei. Zuletzt habe es entschieden, dass öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in drei Jahren ab Kenntnis verjährten. Unstreitig sei generell, dass öffentlich-rechtliche Ansprüche verjährten, insbesondere aus dem Gebührenrecht sei die vierjährige Frist der Abgabenordnung bekannt. Vorliegend sei Rechtsgrundlage jedenfalls nicht das Flurbereinigungsgesetz, da die §§ 149 ff. FlurbG keine ausdrücklichen Verjährungsregelungen, sondern nach ihrer systematischen Einordnung in Regelungen über den Abschluss des Flurbereinigungsverfahrens enthielten. § 149 FlurbG bestimme damit das Zeitmoment, in dem ein Anspruch im Sinne der Möglichkeit zur Geltendmachung entstehe. Nachdem die TG im Februar 2012 in der Lage gewesen sei, die endgültigen Kosten der Flurbereinigung abzurechnen, sei der Anspruch i. S. § 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB i. V. mit den Regelungen des Flurbereinigungsgesetzes entstanden. Dies ergebe sich auch aus dem Anschreiben vom 29.2.2012, in dem es heiße, dass alle Beiträge endgültig feststünden. Der im Jahre 2012 entstandene Anspruch sei daher mit Ablauf des 31.12.2016 verjährt und nicht mehr durchsetzbar. Der Anspruch sei ferner gemäß § 242 BGB verwirkt, da ihn die TG über einen Zeitraum von viereinhalb Jahren ab der hierfür bestehenden Möglichkeit nicht ihm gegenüber geltend gemacht habe. Er habe sich mit Rücksicht auf das gesamte Verhalten der TG nicht nur darauf eingerichtet, sondern auch darauf einrichten können, dass das Recht auch in Zukunft nicht mehr geltend gemacht werde. Danach seien alle Merkmale des Verwirkungstatbestandes erfüllt. Ferner gelte der Grundsatz der Verwirkung nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch im öffentlichen Recht. Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt, den Kostenbescheid des Verbandes der Teilnehmergemeinschaften Baden-Württemberg vom 29.2.2012 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Ortenaukreis - Vermessung & Flurneuordnung - vom 7.12.2017 aufzuheben. Die beklagte Teilnehmergemeinschaft hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt, die Klage abzuweisen. Sie wiederholt im Wesentlichen die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, während der Dauer des Flurbereinigungsverfahrens ergäben sich noch keine endgültigen Forderungen. Eine endgültige Wirkung solle erst dann eintreten, wenn die Behörde die Planungen endgültig und umfassend abgeschlossen habe. Forderungen, die auf beiden Seiten während des Verfahrens entstünden, würden unter Vorbehalt weiterer Änderungen oder einer möglichen Verrechnungsart festgesetzt. Sie würden daher während des Verfahrens auch noch nicht fällig. Hierfür sehe das FlurbG die Schlussfeststellung nach § 149 FlurbG vor. Einzelne dieser Ansprüche aus der Systematik herauszulösen, bevor eine abschließende Regelung getroffen worden sei, widerspreche diesen Besonderheiten des Flurbereinigungsverfahrens, denen die §§ 149 ff. FlurbG Rechnung trügen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten wird auf die Senatsakten sowie die vom Landesamt vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.