2 K 1092/04

Tenor Gemäß Art. 234 Abs. 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft werden dem Europäischen Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Steht eine nationalstaatliche Regelung eines Mitgliedstaats, welche anordnet, dass bei der Rückgabe eines verpachteten Teils eines Betriebs die entsprechende Referenzmenge für die für die Milcherzeugung verwendeten Flächen des Betriebs des Pächters mit dem Teil des Betriebs wieder an den Verpächter zurückgeht, auch wenn dieser im Zeitpunkt der Rückgewähr kein Milcherzeuger mehr ist, die Aufnahme der Milcherzeugung nicht mehr beabsichtigt und auch keine Weiterverpachtung an einen Milcherzeuger beabsichtigt, im Einklang mit Art. 7 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 sowie mit Art. 7 Nr. 2, 3 und 4 Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 ? 2. Sollte Frage 1 zu verneinen sein: Steht eine nationalstaatliche Regelung eines Mitgliedstaates, welche anordnet, dass im Falle der Beendigung eines Pachtverhältnisses die Referenzmenge vollständig bei dem Pächter des Betriebsteils verbleibt, in Einklang mit Art. 7 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 sowie mit Art. 7 Nr. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88, auch wenn die Beendigung des Pachtverhältnisses freiwillig erfolgte? 3. Das Verfahren wird bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über die Vorlagefragen ausgesetzt. Gründe 1 Der Kläger wendet sich gegen die dem Beigeladenen erteilte Bescheinigung nach § 9 MGVO. 2 Der Beigeladene zu 2 verpachtete am 15.11.1980 4,01 ha Milcherzeugungsfläche an den Vater des Klägers, dessen Rechtsnachfolger der Kläger zwischenzeitlich geworden ist. Der Kläger kündigte das Pachtverhältnis im November 1992. 3 Der Beigeladene beantragte am 16.12.2002 die Erteilung einer Bescheinigung über die an ihn aufgrund der Rückgabe der Pachtsache zurückgefallene anteilige Milchreferenzmenge. In diesem Antrag gab er ab, selbst kein Milcherzeuger zu sein. Weiter gab er an, die Aufnahme der Milcherzeugung auch nicht zu beabsichtigen. 4 Mit Bescheid des ALLB R. vom 05.05.2003 wurde dem Beigeladenen zu 2 bescheinigt, dass mit Wirkung vom 01.04.2003 für die Rückübertragung der zur Milcherzeugung genutzten Flächen von insgesamt 4,0166 ha 4.391,28 kg je ha als Referenzmenge berechnet würden. Es wurde ihm ein Übergang von 11.817 kg Anlieferungs-Referenzmenge mit einem Referenzfettgehalt von 4,08 % bescheinigt. Dem Kläger wurde mit Schreiben des ALLB R. vom 05.05.2003 mitgeteilt, dass die zwischenzeitlich durch ihn erfolgte Unterverpachtung der Referenzmenge an den Beigeladenen zu 1 für die Entscheidung unerheblich sei, da Ansprüche des Altverpächters nicht denen eines neuen Quotenpächters untergeordnet werden könnten. 5 Mit Schreiben vom 14.05.2003 teilte der Beigeladene zu 1 mit, dass der Referenzfettgehalt fehlerhaft ausgewiesen worden sei. Der richtige Referenzfettgehalt betrage 3,98 %. 6 Am 15.05.2003 legte der Kläger gegen den Bescheid des ALLB R. vom 05.05.2003 Widerspruch ein. Der Beigeladene zu 2 legte am 04.06.2003 Widerspruch gegen den Bescheid ein. 7 Der Kläger führte zur Begründung des Widerspruchs im Wesentlichen aus, dass weder der Beigeladene zu 2 noch der dem Kläger im Jahre 1992 nachfolgende Pächter zum damaligen Zeitpunkt Milcherzeuger gewesen seien. Damit könnte unter Berücksichtigung des Thomsen-Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften auf diese auch keine Milchreferenzmenge übertragen werden. Es sei außerdem fehlerhaft, in dem Bescheid den Übergang der Referenzmenge auf den 01.04.2003 zu datieren. Es sei vielmehr auf den Zeitpunkt der Rückgabe der Pachtsache abzustellen. 8 Mit Bescheid des Regierungspräsidiums T. vom 27.04.2004 wurde der Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 05.05.2003 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass zur rechtlichen Beurteilung diejenigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und der MGVO heranzuziehen seien, welche im Zeitpunkt der Rückgabe der Pachtflächen Geltung beanspruchten – also hier im November 1992. Die Rechtsänderungen, die nach § 9 MGVO bescheinigt würden, träten nämlich unabhängig von der Ausstellung der Bescheinigung ein. Im November 1992 habe die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28.12.1992 noch nicht gegolten, so dass die Verordnung (EWG) Nr. 858/84 des Rates vom 31.03.1984 einschlägig sei. Diese Verordnung weiche im Wortlaut entscheidend von der Verordnung (EWG) Nr. 3590/92 ab, insbesondere werde in Art. 7 der Begriff des Erzeugers nicht genannt. Daher sei das Thomsen-Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, das zur Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 ergangen sei, hier nicht anwendbar. Daher sei der Widerspruch zurückzuweisen. 9 Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 25.05.2004 Klage erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, dass zum Zeitpunkt der Pachtrückgabe weder der Verpächter – der Beigeladene zu 2 – noch der Nachpächter Milcherzeuger gewesen seien. Die Rechtsauffassung des Beklagten zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts seien nicht zutreffend. Das Thomsen-Urteil lasse sich auch auf Fälle übertragen, welche unter die Regelungen von Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 fielen. Es treffe zwar zu, dass diese Norm den Begriff des "Erzeugers" nicht kenne. Jedoch dürfe sie nicht angewandt werden, ohne auf die Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Art. 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 zurück zu greifen. In der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 sei in Art. 5 zunächst geregelt worden, dass die Referenzmengen im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung des gesamten Betriebs die entsprechende Referenzmenge voll auf den den Betrieb übernehmenden Erzeuger übertragen würde; im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung eines Teils des Betriebes werde die entsprechende Referenzmenge nach den für die Milcherzeugung verwendeten Kriterien auf die den Betrieb übernehmenden Erzeuger aufgeteilt. Diese Regelungen würden auch für andere Übertragungsfälle, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vergleichbare rechtliche Folgen für den Erzeuger mit sich brächten, sinngemäß gelten. 10 Diese Vorschrift sei durch Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 nicht wesentlich geändert worden. Es treffe also nicht zu, dass unter dem Regime der Verordnung /EWG) Nr. 857/84 der Begriff des Erzeugers im Zusammenhang mit einer Flächen- und Referenzmengenübertragung nicht genannt worden sei. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ergebe sich aus dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch, dass einem Landwirt eine Referenzmenge nur eingeräumt werden könne, wenn er die Erzeugereigenschaft habe. Zwar seien die Ausführungen des EuGH sämtlich zu der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 ergangen. Der Erzeugerbegriff dieser Verordnung unterscheide sich jedoch nicht von demjenigen der Verordnung (EWG) Nr. 857/84. 11 Schließlich sei die mögliche Verwirkung des Anspruchs des Beigeladenen zu 2 - sollte er denn bestanden haben - bisher nicht geprüft worden. 12 Der Kläger beantragt, 13 den Bescheid des ALLB R. vom 05.05.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums T. vom 27.04.2004 aufzuheben. 14 Der Beklagte beantragt, 15 die Klage abzuweisen. 16 Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass das Bundesverwaltungsgericht in Anwendung des Thomsen-Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften seine Rechtsprechung zur Verordnung (EWG) Nr. 857/84 ausdrücklich aufrecht erhalten habe, nach welcher es auf die Milcherzeugereigenschaft des Quotenübernehmenden nicht ankomme. Der Begriff des Erzeugers werde in Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 nicht erwähnt. Es bestehe auch in den vom Kläger zitierten Durchführungsverordnungen keine Regelungen, nach welcher bei auslaufenden Pachtverträgen der Verpächter Erzeuger sein müsste, im die Quote wieder zurückerhalten zu können. Eine solche Verknüpfung erfolge erstmals in Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EWG) 3950/92. 17 Die Ausführungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften in verschiedenen Urteilen zur Notwendigkeit der Erzeugereigenschaft von Landwirten seien nur so zu verstehen, dass bei der erstmaligen Quotenzuteilung diese Eigenschaft vorliegen müsse. Das Bundesverwaltungsgericht halte daher an seiner bisherigen Rechtsprechung ja auch fest. 18 Die Beigeladenen stellten keine Anträge. Der Beigeladene zu 2 führte im Verfahren aus, dass weder er noch der auf den Kläger folgende Pächter 1992 Milcherzeuger gewesen seien. Darüber hinaus habe damals auch noch die 5ha- Klausel gegolten. Da die Quote folglich beim Kläger verblieben sei, habe dieser die Quote ab 1992 unentgeltlich genutzt. Auf die Quote erhebe er daher einen Anspruch. 19 Dem Gericht lagen die Behördenakten vor. Auf diese wird wegen der weiteren Einzelheiten ebenso verwiesen wie auf die Gerichtsverfahrensakten 20 II. Das Verfahren war in entsprechender Anwendung von § 94 VwGO auszusetzen, da die Kammer die aus dem Tenor ersichtlichen, in diesem Rechtsstreit entscheidungserhebliche Fragen dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in Anwendung von Art. 234 Abs. 1 lit. b EG vorlegt. 21 Die Fragen zur Auslegung der zitierten – zwischenzeitlich nicht mehr Geltung beanspruchenden - Verordnungen stellen sich, da für die Frage des Übergangs von Milchreferenzmengen auf die im Zeitpunkt des Übergangs des Teils des Betriebs geltende Rechtslage abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urteil v. 22.01.1998 – 3 C 50/96, BVerwGE 106, 134 ff.). Hier ist damit auf die am 30.11.1992 geltende Rechtslage abzustellen. 22 Die für die hier zu treffende Entscheidung einschlägigen Normen stellten sich zu diesem Stichtag wie folgt dar: 23 Artikel 7 Verordnung (EWG) Nr. 857/84 24 (1) Im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge wird die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen. 25 Im Falle einer Übertragung von Land an die Behörden und/oder dessen Verwendung für gemeinnützige Zwecke können die Mitgliedstaaten unbeschadet des Absatzes 3 Unterabsatz 2 vorsehen, daß die auf den übertragenen Betrieb bzw. Betriebsteil entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Erzeuger gutgeschrieben wird, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will. 26 (2) Tritt im Rahmen der Formel B ein Käufer ganz oder teilweise an die Stelle eines oder mehrerer Käufer, so bestimmt sich seine jährliche Referenzmenge wie folgt: 27 - für die Beendigung des laufenden Zwölfmonatszeitraums unter Zugrundelegung der Referenzmengen oder eines Teils davon pro rata der noch verbleibenden Zeit; 28 - für den folgenden Zwölfmonatszeitraum nach den Referenzmengen oder Teilen der Referenzmengen der Käufer, an deren Stelle er tritt. 29 (3) Die Mitgliedstaaten können vorsehen, daß ein Teil der betreffenden Mengen auf die in Artikel 5 oder gegebenenfalls auf die in Artikel 6 Absatz 3 genannte Reserve übertragen wird. 30 Im Falle einer Übertragung von Land an die Behörden und/oder dessen Verwendung für gemeinnützige Zwecke können die Mitgliedstaaten jedoch vorsehen, daß die betreffende Referenzmenge in vollem Umfang auf die in Artikel 5 oder gegebenenfalls auf die in Artikel 6 Absatz 3 genannte Reserve übertragen wird. 31 (4) Für auslaufende Pachtverträge, bei denen der Pächter keinen Anspruch auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen hat, können die Mitgliedstaaten vorsehen, daß die auf den Betrieb bzw. den gepachteten Teil des Betriebs entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter gutgeschrieben wird, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will. 32 (5) Die Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel werden nach dem Verfahren des Artikels 30 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 festgelegt." 33 Artikel 7 Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 34 Für die Anwendung von Artikel 7 und unbeschadet des Absatzes 3 desselben Artikels der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 werden die Referenzmengen der Erzeuger und der Käufer im Rahmen der Formeln A und B und der unmittelbar an den Verbraucher verkaufenden Erzeuger unter folgenden Bedingungen übertragen: 35 1. Im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung des gesamten Betriebes wird die entsprechende Referenzmenge voll auf den den Betrieb übernehmenden Erzeuger übertragen. 36 2. Im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung eines Teils des Betriebes wird die entsprechende Referenzmenge nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen von den Mitgliedstaaten aufgestellten objektiven Kriterien auf die den Betrieb übernehmenden Erzeuger aufgeteilt. Abgegebene Betriebsteile, deren für die Milcherzeugung genutzte Fläche unter einer von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Mindestfläche liegt, brauchen von diesen nicht berücksichtigt zu werden. Der Teil der Referenzmenge, der dieser Fläche entspricht, kann voll der Reservemenge hinzugefügt werden. 37 3. Die Ziffern 1 und 2 sowie der vierte Unterabsatz sind gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften auf andere Übertragungsfälle, die für die Erzeuger vergleichbare rechtliche Folgen haben, entsprechend anwendbar. 38 4. Bei der Anwendung von Artikel 7 Absatz 1 zweiter Unterabsatz und Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 betreffend die Übertragung von Land an die Behörden und/oder dessen Verwendung für gemeinnützige Zwecke einerseits bzw. auslaufende Pachtverträge ohne Möglichkeit auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen andererseits wird die Referenzmenge des Betriebes oder Teils des Betriebes, der übertragen bzw. dessen Pachtvertrag nicht verlängert wird, ganz oder teilweise auf den betreffenden Erzeuger übertragen, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will und die Summe der ihm auf diese Weise übertragenen Referenzmenge und die dem Betrieb entsprechende Menge, den er übernimmt oder in dem er seine Erzeugung fortsetzt, nicht die Referenzmenge überschreitet, über die er vor der Übertragung bzw. dem Auslaufen des Pachtvertrags verfügte. 39 Die Mitgliedstaaten können von den Bestimmungen der Ziffern 1, 2 und 4 für Übertragungen Gebrauch machen, die während und seit dem Bezugszeitraum erfolgt sind. 40 Bei Anwendung von Artikel 7 Absatz 3 erster Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 können die Mitgliedstaaten innerhalb der in dieser Vorschrift festgelegten Grenze den der Reservemenge hinzugefügten Referenzmengenteil nach Kriterien differenzieren, die sich auf die Größe der betreffenden Betriebe beziehen. 41 Die Referenzmenge, die einem Betrieb bzw. einem Teil oder Teilen eines Betriebes entspricht, welche der Käufer, Pächter oder Erbe nicht zur Erzeugung von Milch nutzen will, kann der Reservemenge hinzugefügt werden. 42 § 7 Milchgarantiemengenverordnung (MGVO) Verkauf, Verpachtung, Vererbung 43 Die in den in § 1 genannten Rechtsakten für den Übergang von Referenzmengen enthaltenen Bestimmungen sind bei Verpachtung und Verkauf des gesamten Betriebes oder von Teilen des Betriebes zwischen Verwandten oder Ehegatten, bei Hofübergabe im Wege der vorweggenommenen Erbfolge und bei Übergang der Nutzung des Betriebes oder von Teilen des Betriebes im Wege gesetzlicher Erbfolge oder auf Grund einer Verfügung von Todes wegen auch anzuwenden, wenn der Übergang in der Zeit vom 1. Januar 1983 bis zum 1. April 1984 stattgefunden hat. 44 (1a) Wird ein gesamter Betrieb auf Grund eines Kauf- oder Pachtvertrages übergeben, überlassen oder zurückgewährt, so wird die übergehende Referenzmenge, soweit sie nach Artikel 3a Abs. 1 letzter Unterabsatz und Abs. 3 Satz 1 zweite Variante der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zugeteilt worden ist, zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt, wenn der Übergang vor Ablauf der in den in § 1 genannten Rechtsakten insoweit vorgesehenen Frist erfolgt. 45 (2) Werden Teile eines Betriebes, die für die Milcherzeugung genutzt werden, auf Grund eines Kauf- oder Pachtvertrages nach dem 1. April 1984 übergeben oder überlassen, geht, unbeschadet des Absatzes 3, ein dem Teil des Betriebes entsprechender Referenzmengenanteil, höchstens jedoch in Höhe von 12.000 kg je Hektar, mit auf den Käufer oder Pächter über. 46 (3) Wird eine für die Milcherzeugung genutzte Fläche, die Teil eines Betriebes ist, auf Grund eines Kauf- oder Pachtvertrages übergeben oder überlassen, geht keine Referenzmenge über, wenn die Fläche kleiner als 1 ha ist. Ist der Vertrag in der Zeit vom 2. April bis zum 30. September 1984 geschlossen worden oder ist die Fläche in dieser Zeit übergeben oder überlassen worden, geht auch dann keine Referenzmenge über, wenn die Fläche kleiner als 5 ha ist. Die Höchstgrenze von 5.000 kg je Hektar gilt nicht, wenn die Fläche in dem in Satz 2 genannten Zeitraum übergeben oder überlassen worden ist. Die übergehende Referenzmenge wird, soweit sie nach Artikel 3a Abs. 1 letzter Unterabsatz und Abs. 3 Satz 1 zweite Variante der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zugeteilt worden ist, zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt, wenn der Übergang vor Ablauf der in den in § 1 genannten Rechtsakten insoweit vorgesehenen Frist erfolgt. 47 (3a) Werden Teile eines Betriebes, die für die Milcherzeugung genutzt werden, auf Grund eines Pachtvertrages, der vor dem 2. April 1984 abgeschlossen worden ist, nach dem 30. September 1984 an den Verpächter zurückgewährt, geht in Höhe von 5 ha überlassener Fläche keine Referenzmenge über; die der über 5 ha hinausgehenden Fläche entsprechende Referenzmenge geht zur Hälfte, höchstens jedoch in Höhe von 2.500 kg je Hektar, auf den Verpächter über. Dies gilt nicht, wenn der Verpächter und der Pächter eine abweichende Vereinbarung treffen, der Pächter den Pachtvertrag kündigt oder der Verpächter nachweist, daß er auf die Referenzmenge für die Milcherzeugung für sich, seinen Ehegatten oder seine Kinder angewiesen ist; in diesen Fällen gehen jedoch höchstens 5.000 kg je Hektar auf den Verpächter über. Die nach Maßgabe von Satz 1 oder 2 auf den Verpächter übergehende Referenzmenge wird, soweit sie nach Artikel 3a Abs. 1 letzter Unterabsatz und Abs. 3 Satz 1 zweite Variante der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zugeteilt worden ist, zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt, wenn der Übergang vor Ablauf der in den in § 1 genannten Rechtsakten insoweit vorgesehenen Frist erfolgt. Der Übergang von Referenzmengen nach Satz 1 erfaßt nicht Referenzmengen, die auf Grund des § 2a Abs. 4 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 3 des Milchaufgabevergütungsgesetzes freigesetzt und dem Pächter entgeltlich zugeteilt worden sind. 48 (3b) Werden Teile eines Betriebes auf Grund eines Pachtvertrages, der nach dem 1. April 1984 abgeschlossen worden ist, nach dem 30. Juni 1986 an den Verpächter zurückgewährt, geht die Referenzmenge, deren Übergang bei der Überlassung der Pachtsache nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 bescheinigt worden ist, über, soweit sie nicht vor der Rückgewähr der Pachtsache stillgelegt oder gegen die Gewährung einer Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung freigesetzt worden ist; höchstens geht jedoch die dem Pächter vor Rückgewähr noch zustehende Referenzmenge über. 49 (4) Die Absätze 1 bis 3 sind auch auf Rechtsverhältnisse mit vergleichbaren Rechtsfolgen anzuwenden. 50 Zu § 7 Abs. 3a MGVO ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass die so genannte 5-Hektar-Klausel aus Satz 1 nichtig ist und nicht zur Anwendung gelangt (BVerwG, Urteil vom 11.11.1993 - 3 C 37/91 -, BVerwGE 94, 58 ff.) 51 Weiter lautet Artikel 7 der am 01.04.1993 anstelle der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in Kraft getretenen Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 seit dem 01.04.2000: 52 1) Die Referenzmenge eines Betriebs wird bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung nach Bedingungen, die von den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der für die Milcherzeugung genutzten Flächen oder nach anderen objektiven Kriterien und gegebenenfalls einer Vereinbarung zwischen den Parteien festgelegt werden, mit dem Betrieb auf die Erzeuger übertragen, die den Betrieb übernehmen. 53 Der Teil der Referenzmenge, der gegebenenfalls nicht mit dem Betrieb übertragen wird, wird der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen. Wenn jedoch bei einer Übertragung von Referenzmengen ein Teil der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen worden ist, erfolgt im Falle der Rückübertragung kein Einbehalt. 54 Die gleichen Bestimmungen gelten für sonstige Fälle von Übertragungen mit vergleichbaren rechtlichen Folgen für die Erzeuger. 55 Wird eine landwirtschaftliche Fläche jedoch an die öffentliche Hand und/oder zur öffentlichen Nutzung übertragen oder erfolgt die Übertragung zu nichtlandwirtschaftlichen Zwecken, so stellen die Mitgliedstaaten sicher, daß die für die Wahrung der berechtigten Interessen der Beteiligten erforderlichen Maßnahmen getroffen werden und daß insbesondere der ausscheidende Milcherzeuger die Möglichkeit hat, die Milcherzeugung fortzusetzen, wenn er dies wünscht." 56 Vom 01.04.1993 bis zum 31.03.2000 lautete dieser Artikel wie folgt: 57 (1) Die Referenzmenge eines Betriebs wird bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung nach Bedingungen, die von den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen objektiven Kriterien und gegebenenfalls einer Vereinbarung zwischen den Parteien festgelegt werden, mit dem Betrieb auf die Erzeuger übertragen, die den Betrieb übernehmen. Der Teil der Referenzmenge, der gegebenenfalls nicht mit dem Betrieb übertragen wird, wird der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen. 58 Die gleichen Bestimmungen gelten für sonstige Fälle von Übertragungen mit vergleichbaren rechtlichen Folgen für die Erzeuger. 59 Es gilt jedoch folgendes: 60 a) Bis zum 30. Juni 1994 wird die in Artikel 4 Absatz 3 genannte Referenzmenge bei Verkauf oder Verpachtung des Betriebs der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen. 61 b) Wird eine landwirtschaftliche Fläche an die öffentliche Hand und/oder zur öffentlichen Nutzung übertragen oder erfolgt die Übertragung zu nichtlandwirtschaftlichen Zwecken, so schreiben die Mitgliedstaaten vor, daß die für die Wahrung der berechtigten Interessen der Beteiligten erforderlichen Maßnahmen getroffen werden und insbesondere, daß der ausscheidende Erzeuger in die Lage versetzt wird, die Milcherzeugung fortzusetzen, wenn er dies will. 62 (2) Ist bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge eine Verlängerung zu gleichartigen Bedingungen nicht möglich oder liegt ein rechtlich gleichgelagerter Fall vor und wurde zwischen den Beteiligten keine Vereinbarung getroffen, so werden die verfügbaren Referenzmengen der betreffenden Betriebe nach den von den Mitgliedstaaten festgelegten oder festzulegenden Bestimmungen unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten ganz oder teilweise auf die Erzeuger übertragen, die sie übernehmen. 63 Zur Auslegung von § 7 Abs. 3a MGVO und seiner Nachfolgevorschriften führte das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung aus, dass die auf die Pachtfläche entfallende Referenzmenge im Falle der Rückgewähr der Pachtfläche auch dann auf den Verpächter übergehe, wenn dieser nicht Milch erzeuge und auch nicht wieder an einen Milcherzeuger verpachte (Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 15.11.1990 - 3 C 42/88 -, BVerwGE 87, 94 ff.; vom 19.03.1992 - 3 C 58/88 -, Buchholz 451,512 MGVO Nr. 54; vom 18.12.2003 - 3 C 48/02 -, RdL 2004, 137 ff.). Im letztgenannten Urteil weist das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich darauf hin, dass die Rechtsprechung zur Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 ergangen sei. Da diese in ihrem Art. 7 Abs. 1 und 4 einen anderen Wortlaut habe als Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92, lasse sich diese Rechtsprechung auch nicht auf die seit dem 01.04.1993 geltende Rechtslage übertragen. 64 In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu den Regelungen über die zusätzliche Abgabe für Milch des sekundären Gemeinschaftsrechts heißt es, dass es sich aus dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die zusätzliche Abgabe für Milch ergebe, dass einem Landwirt eine Referenzmenge nur eingeräumt werden könne, wenn er Erzeugereigenschaft habe (EuGH, Urteil vom 15.01.1991 - Rs. C-341/89 -, Slg 1991, I-25 = NVwZ 1992, 462 f. - Ballmann - Rn. 9; Urteil vom 20.06.2002 - Rs. C-401/99 -, Slg 2002, I-5775 - Thomsen - Rn. 32). 65 Zu den Regelungen in Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften entschieden, dass diese Bestimmung ebenso wie die Regelung in Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 auszulegen sei, nämlich dahingehend, dass derjenige, der Flächen übernimmt, die Erzeugereigenschaft besitzen müsse, um auch die an die Flächen gebundene Referenzmenge übernehmen zu können (EuGH, Urteil vom 20.06.2002 - Rs. C-401/99 -, Slg 2002, I-5775 = AgrarR 2002, 283 f. - Thomsen - Rn. 33 - 35). Dies bedeutet, dass der Verpächter, wenn er im Zeitpunkt der Rückgabe der Pachtsache nicht mehr Milcherzeuger ist, dann die Referenzmenge nicht mehr übernehmen kann, wenn er nicht beabsichtigt, die verfügbare Referenzmenge auf einen Dritten, der Milcherzeuger ist, zu übertragen. 66 Die Kammer gelangt trotz dieser Ausführungen des Gerichtshofs nicht zu dem Ergebnis, dass die nunmehr vorgelegte Frage klar und eindeutig aus der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zu beantworten sei. Die Rechtsprechung zu Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 stützt sich in wesentlichen Teilen auf den Begriff des Erzeugers und seine zu fordernde einheitliche Auslegung innerhalb der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92. In der hier einschlägigen Regelung des Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 wird der Begriff des Erzeugers gar nicht erwähnt, so dass sich die Frage nach der Verallgemeinerungsfähigkeit des Rechtssatzes, dass die Referenzmenge auch bei Rückübertragung einer Pachtsache auf den Verpächter nur dann auf diesen übergeht, wenn dieser Milcherzeuger ist oder er aber die unmittelbare Weiterübertragung der Referenzmenge auf einen anderen Erzeuger beabsichtigt, stellt. 67 In Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88, welche eine Durchführungsverordnung zu Art. 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 darstellt und die Bestimmungen in Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 näher konkretisiert, wird hingegen der Begriff des Erzeugers als Inhaber der jeweiligen Referenzmenge in einer Art und Weise, wie sie mit den Regelungen in der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 vergleichbar ist, verwendet. Dies vermag zur Überzeugung der Kammer nichts an der aufgeworfenen Frage der Verallgemeinerungsfähigkeit des allgemeinen Grundsatzes, dass die Referenzmenge auch bei Rückübertragung einer Pachtsache auf den Verpächter nur dann auf diesen übergeht, wenn dieser Milcherzeuger ist oder er aber die unmittelbare Weiterübertragung der Referenzmenge auf einen anderen Erzeuger beabsichtigt, zu ändern, da die Begrenzung der (Rück-) übertragungsmöglichkeit von Referenzmengen wohl nicht eigenständig in einer Durchführungsverordnung der Kommission angeordnet werden dürfte, wenn diese Begrenzung nicht bereits in den Verordnungen des Rates angelegt wäre. 68 Die vorlegende Kammer selbst neigt dazu, eine Übertragung von Referenzmengen auch bei der Rückgabe einer Pachtsache nur dann als zulässig anzusehen, wenn der die Fläche zurück erhaltende Verpächter im Zeitpunkt der Rückgabe die Erzeugereigenschaft besitzt oder die unmittelbare Weiterübertragung an einen Milcherzeuger beabsichtigt. Nur diese Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 und der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 dürfte dem Sinn und Zweck der zusätzlichen Abgabe für Milch gerecht werden können. Der Regelung in Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 ist es immanent, dass sie der Ausführung in einer weiteren Verordnung bedürfen. Daher dürfte die strikte Bindung der Möglichkeit der Übertragung der Quote an die Erzeugereigenschaft desjenigen, der die Quote übernehmen will, schon keine Einschränkung oder wesentliche Veränderung zu dem sich aus Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 ergebenden Rechtslage sein und daher rechtlich unbedenklich möglich sein. 69 Betrachtet man weiter die Begründungserwägungen der Verordnungen (EWG) Nr. 857/84 und Nr. 590/85, so fällt auf, dass das Innehaben einer Referenzmenge für den Verordnungsgeber sachlogisch an die Eigenschaft des Milcherzeugers geknüpft scheint. Zumindest erfolgt in den Erwägungen zur Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zu Art. 7 keine eigene Ausführung. Wenn hier beabsichtigt gewesen sein sollte, die Möglichkeit einer Referenzmengenzuteilung an einen Nichterzeuger einzurichten, wäre mit einer Begründung zu rechnen gewesen. Aus den Erwägungen zur Verordnung (EWG) Nr. 590/85, welche Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 abänderte, lässt sich weitergehend sogar der Schluss ziehen, dass die Bindung der Referenzmenge an den Erzeuger weiter betont wird. In dem Art. 7 betreffenden Absatz der Begründung wird nämlich gerade die Einführung der Möglichkeit eines Pächterschutzes und dem teilweise Verbleiben der Referenzmenge bei Rückgabe der Pachtsache beschrieben. 70 Der Gerichtshof hat weiterhin zu Art. 7 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 ausgeführt, dass eine Übertragung der Referenzmenge mit der Fläche, an die sie gebunden ist, nur möglich sei, wenn der Übernehmer Erzeugereigenschaft habe (Urteil vom 17.04.1997 - Rs. C-15/95 -, Slg 1997, I-1961 - EARL de Kerlast - Rn. 24.) Dann spricht aber vieles dafür, dass die Erzeugereigenschaft auch beim Verpächter im Zeitpunkt der Rückgabe der Pachtsache vorliegen muss, will er die Referenzmenge mit übernehmen. 71 Genau in diese Richtung weisen auch die Ausführungen des Generalanwalts Léger im Schlussantrag in der Rs. C-401/99 - Thomsen vom 20.09.2001 (Slg 2002, I-5775). Dort führt er in Randnummer 38 auf die Rechtsauffassung der im dortigen Verfahren Beigeladenen bezogen, dass sich durch die Ablösung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 durch die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 in Art. 7 trotz abweichenden Wortlauts keine Rechtsänderung ergeben habe, aus, dass es der Wille des Gemeinschaftsgesetzgebers gewesen sei, nicht nur den Grundsatz der Übertragung auf den Käufer, Pächter bzw. Erben aufrecht zu erhalten, sondern auch, die streitige Voraussetzung, dass im Falle der Rückübertragung der Referenzmenge beim Übernehmenden die Erzeugereigenschaft gegeben sein müsse, beizubehalten. 72 Schließlich spricht es auch dafür, von einem Verpächter die Eigenschaft als Milcherzeuger zu verlangen, dass es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften sogar gerechtfertigt ist, einem Erzeuger eine Milchquote zu versagen, der einen entsprechenden Antrag nicht mit dem Ziel der Wiederaufnahme der Vermarktung von Milch auf Dauer, sondern zu dem Zweck gestellt hat, aus dieser Zuteilung einen rein finanziellen Vorteil zu ziehen, indem er sich den Marktwert zunutze macht, den die Milchquote in der Zwischenzeit erlangt hat (Urteil vom 13.04.2000 - Rs. C-292/97 -, Slg 2000, I-2737 = EuGRZ 2000, 524 ff. - Karlsson - Rn. 57). 73 Sollte die erste Vorlagefrage zu verneinen sein, stellt sich weiterhin die Frage, ob die Referenzmenge in dem Falle der Rückgewähr bei dem Pächter, der den Pachtvertrag freiwillig beendet hat, verbleiben darf oder ob dieser Rechtszustand mit Gemeinschaftsrecht nicht zu vereinbaren ist. Verbliebe die Referenzmenge nicht bei dem Pächter, so wäre die hier durch die Kammer zu entscheidende Klage nämlich unzulässig, da der Kläger durch den von ihm angegriffenen Bescheid nicht mehr in eigenen Rechten verletzt sein könnte. 74 Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 ist zunächst Ausdruck der grundsätzlichen Flächenbindung im Recht der zusätzlichen Abgabe für Milch, was bedeutet, dass die anteilige Referenzmenge nach dem damaligen Recht nur mit der dazugehörigen Fläche ihren Inhaber wechseln konnte und aber auch zusammen mit der Fläche wechseln musste. Dieser Grundsatz der Bindung der Quote an den Betrieb ist auch wiederholt in der Rechtsprechung des Gerichtshofs betont worden (vgl. Urteil vom 27.01.1994 - Rs. C-98/91 -, Slg 1994, I-223 - Herbrink - Rn. 13). 75 In den damals geltenden gemeinschaftsrechtlichen Regelungen sind vier ausdrückliche Ausnahmen von diesem Grundsatz der Flächenbindung vorgesehen, nämlich bei einer vorübergehenden Überlassung von Quoten, bei Ablauf eines Pachtvertrags zugunsten des weiter milcherzeugenden Pächters, bei Ausscheiden eines Erzeugers bei Übertragung der Flächen auf die öffentliche Hand und die Übertragung von Quoten im Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (vgl. Schlussantrag des Generalanwalts Ruiz-Jarabo Colomer vom 11.06.1996 - Rs. C-15/95 -, Slg 1997, I-1961 - EARL de Kerlast - Rn. 34.). 76 Keine Aussage hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften aber bisher zu der Frage getroffen, ob eine weitere Ausnahme der Bindung der Quote an den Betrieb dann anzunehmen ist, weil bei der Rückgewähr einer Pachtsache (nämlich eines Teils des Betriebs) der Verpächter nicht mehr Milcherzeuger ist und nach Auffassung der Kammer daher, wie oben dargelegt, nicht mehr Inhaber der Milchquote werden kann. 77 Zunächst ist im zu entscheidenden Fall klar, dass die nationalstaatlichen Regelungen über den Schutz des Pächters, welche auf der gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung in Art. 7 Nr. 4 VO (EWG) Nr. 1546/88 beruht, keine Anwendung finden können, weil die Beendigung des Pachtverhältnisses freiwillig erfolgte. 78 Das Bundesverwaltungsgericht hat zu dieser Fragestellung im Zusammenhang mit der Entscheidung in der Rechtssache C-401/99 - Thomsen, welche zu den Regelungen in der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 ergangen ist, ausgeführt, dass es für das Entziehen einer Referenzmenge einer gesetzlichen Regelung bedürfe. Sei keine Regelung getroffen, so verbleibe die Referenzmenge bei dem, bei dem sie sich befinde (Urteil vom 18.12.2003 - 3 C 48/02 -, RdL 2004, 137 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht geht in seiner Argumentation davon aus, dass die Milchreferenzmenge als Bestandteil des Betriebs des Pächters dem nationalstaatlich grundrechtlich garantiertem Eigentumsschutz (Art. 14 Abs. 1 GG) unterfalle. Um in diese Rechtsposition eingreifen zu dürfen, bedürfe es einer ausdrücklichen rechtlichen Grundlage, welche den Verlust der Referenzmenge auf Seiten des Pächters ausdrücklich anordne. Fehle sie, bedeutete dies, dass die Referenzmenge bei ihm zu verbleiben habe. Sollte diese Auffassung zutreffen, so wäre dies eine weitere Durchbrechung des Grundsatzes der Flächenakzessorietät, welche im Unterschied zu den oben aufgeführten Ausnahmen keine ausdrückliche Regelung oder Zulassung im sekundären Gemeinschaftsrecht fände. 79 Nach der Auffassung der vorlegenden Kammer dürfte der Grundsatz der Flächenakzessorietät in einem Fall wie dem vorliegenden dazu führen, dass der Pächter das Recht zur Ausnutzung der Milchreferenzmenge mit der Rückgabe der Pachtsache auch dann verliert, wenn der Verpächter dieses Recht mangels seiner Eigenschaft als Milcherzeuger nicht zurückerhält. Dies würde bedeuten, dass es im vorliegenden Fall weder dem Kläger noch den Beigeladenen zustünde. Eine andere Auslegung nationaler Umsetzungsregelungen wie beispielsweise hier § 7 Abs. 3a MGVO, der von seinem Wortlaut her in den Fällen der Rückgewähr die Erzeugereigenschaft der Beteiligten gar nicht verlangt, dürfte nach Ansicht der Kammer nicht mit Gemeinschaftsrecht in Einklang zu stehen. 80 Es erscheint dem Gericht nämlich hinreichend deutlich, dass Sinn und Zweck der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen gewesen ist, dass die Referenzmenge streng an die jeweilige zur Milcherzeugung genutzte Fläche gebunden ist. Nur in eng umgrenzten, normativ ausdrücklich geregelten Fällen sollte von diesem Grundsatz abgewichen werden. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist dies hinsichtlich des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechts auf Eigentum wohl auch unproblematisch, da die Verwertung kommerzieller Vorteile, welche Folge von marktsteuernden Maßnahmen im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation nicht vom Schutzbereich dieses gemeinschaftsrechtlichen Grundrechts umfasst ist (EuGH, Urteil vom 24.03.1994 - Rs. C- 2/92 -, Slg 1994, I-955 = EuZW 1994, 563 ff. - Bostock). Die Maßnahme dürfte auch dem gemeinschaftsrechtlich anerkannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. nur Urteil vom 14.07.1998 - Rs. C-284/95 -, Slg 1998, I-4301= EuZW 1999, 252 ff.) genügen, weil sie mit der strengen Flächenbindung ein legitimes Ziel verfolgt, zum Erreichen dieses Ziels geeignet ist und das gewählte Mittel das Maß des Erforderlichen zur Erreichung des Ziels nicht übersteigt. Das legitime Ziel ist dabei die Verhinderung der Verwertung der rein kommerziellen Vorteile der marktsteuernden Maßnahme der zusätzlichen Abgabe für Milch. Die Maßnahme ist offensichtlich auch geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass das Innehaben einer Verwertungsmöglichkeit nach der Auffassung der Kammer von Anfang an untrennbar an die Stellung als Milcherzeuger geknüpft ist, erweist sich der Verlust der Verwertungsmöglichkeit auch nicht als nicht erforderlich zur Erreichung des Ziels. Ohne diese Maßnahme wäre nämlich gerade eine rein kommerzielle Verwertbarkeit gegeben. Eine weniger in die Rechte des Pächters einschneidende Maßnahme ist nicht ersichtlich. 81 Da von der ersten Frage abhängt, ob der Bescheid, welcher durch den Kläger angegriffen worden ist, rechtmäßig ist und die zweite Frage klären kann, ob der möglicherweise rechtswidrige Bescheid in die Rechte des Klägers eingreift, sind beide Fragen auch entscheidungserheblich. Auf Grund der Tragweite der Entscheidung über den Fall hinaus macht die Kammer von ihrem Ermessen, den Gerichtshof um eine Vorabentscheidung zu bitten, Gebrauch.