2 K 6153/20

Leitsatz: 1. Zur Frage, wann das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung eines Vorkaufsrechts in einem Umlegungsgebiet rechtfertigt. 2. Bereits die Formulierung des § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB legt es nahe, dass es in einem Umlegungsgebiet Fällen geben kann, in denen die Ausübung des Vorkaufsrechts gerechtfertigt ist, gleichwohl aber ein Abwendungsrecht des Erstkäufers besteht. Die beiden Vorkaufsrechtsausübungsverfügungen der Beklagten vom 15.05.2019, ihr weiterer Bescheid vom 17.06.2019 und ihre beiden Widerspruchsbescheide vom 02.12.2020 werden aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten durch die Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt. Die Klage ist zulässig (dazu A.) und dringt in der Sache durch (dazu B.). A. Für die Klage gegen beide Vorkaufsrechtsausübungsverfügungen vom 15.05.2019 und den Bescheid vom 17.06.2019 über die Ablehnung eines Abwendungsrechts ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, da § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB, welcher die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit regelt, die Ausübung eines nicht preislimitierenden Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 BauGB nicht aufzählt. Die Klägerin ist weiter gegenüber allen drei genannten Verwaltungsakten schon deswegen klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), da sie jeweils deren Adressatin ist. Auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Anfechtungsklage liegen vor. B. Die somit zulässige Klage dringt in der Sache durch. Die beiden Ausübungsverfügungen (dazu I.) und der weitere Bescheid der Beklagten (dazu II.) sind rechtswidrig, verletzen die Klägerin in ihren Rechten und deswegen aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). I. Für beide Verfügungen, mit denen die Beklagte ein Vorkaufsrecht ausübte, besteht eine wirksame Ermächtigungsgrundlage, § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach ein bestehendes Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden kann. Im Falle der Klägerin bestand an beiden von ihr gekauften Grundstücken zwar ein gesetzliches Vorkaufsrecht (dazu 1.), dessen Ausübung durch die Beklagte jedoch nicht rechtmäßig erfolgte (dazu 2.). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der tatbestandlichen Erfordernisse ist nach Auffassung der Kammer dabei der Zeitpunkt des Erlasses der Ausübungsverfügungen. Sowohl § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB als auch § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB sehen nämlich materielle Ausschlussfristen vor, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat und nicht im Widerspruchsverfahren korrigiert werden kann (Urt. d. Kammer v. 28.04.2020 - 2 K 1289/19 - juris Rn. 38; so auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.06.2015 - 8 S 1386/14 - juris Rn. 38; a.A. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.09.2021 - 3 S 2595/20 - juris Rn. 24). 1. An beiden von der Klägerin gekauften Grundstücken bestand zum maßgeblichen Zeitpunkt ein Vorkaufsrecht der Beklagten. Zwar liegen die beiden unbebauten, im Außenbereich befindlichen Grundstücke im Geltungsbereich der Satzung der Beklagten über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Gebiet „Schafhaus“ vom 11.04.2019, bekannt gemacht am 18.04.2019, und im Geltungsbereich des Flächennutzungsplanes der Beklagten, der für beide Grundstücke eine Wohnbaufläche darstellt. Die Beklagte hat sich jedoch in ihren Verfügungen und Widerspruchsbescheiden ausdrücklich nicht auf die Vorkaufsrechte aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB oder § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB gestützt, sondern auf jenes nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Auch dieses ist entstanden, da beide verkauften Grundstücke im Geltungsbereich eines förmlich durch Umlegungsbeschluss festgelegten Umlegungsgebiets liegen. 2. Die Ausübung der beiden Vorkaufsrechte erfolgte aber nicht rechtmäßig. Zwar hat die Beklagte durch ihr zuständiges Organ (dazu a) fristgerecht (dazu b) und durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt gehandelt (dazu c); die Klägerin hat die Ausübung aber wirksam abgewendet (dazu d). a) Der Beigeordnete der Beklagten für Wirtschaft, Beteiligen und Finanzen war zur Ausübung der Vorkaufsrechte an beiden Grundstücken zuständig. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB steht das Vorkaufsrecht der Beklagten als Gemeinde zu. Da die Entscheidung über seine Ausübung somit eine Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung betrifft, ist eine Beschlussfassung des hierfür zuständigen Gemeindeorgans erforderlich. Nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO entscheidet der Gemeinderat über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten überträgt. Letzteres war hier der Fall. § 18 Satz 2 Nr. 7.1 der Hauptsatzung der Beklagten in ihrer im Mai 2019 geltenden Fassung vom 21.02.2019 begrenzt zwar die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters der Beklagten zum Erwerb von Grundstücken auf einen bestimmten Wert; hinsichtlich der Ausübung von Vorkaufsrechten gibt es diese Wertgrenze jedoch nicht. Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung der Beklagten wird der somit zuständige Oberbürgermeister durch die sieben hauptamtlichen Beigeordneten in deren Aufgabenkreis vertreten. b) Die Ausübung der Vorkaufsrechte erfolgte fristgemäß. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der im Jahr 2019 geltenden Fassung konnte das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung vom Kaufvertrag ausgeübt werden. Zwar haben die beiden Verkäufer der Grundstücke ihre notariellen Kauverträge schon am 05.11.2018 abgeschlossen. Diese waren jedoch wegen der Lage der verkauften Grundstücke in einem Umlegungsgebiet nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genehmigungsbedürftig. Da nur der wirksame Kaufvertrag Gegenstand eines Vorkaufsrechts sein kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.08.2020 - 4 B 3.20 - juris Rn. 5), begann die genannte Frist nicht vor Erteilung der Genehmigung für diese Verträge und deren Mitteilung zu laufen (so auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.09.2021 - 3 S 259/20 - juris Rn. 27; Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2021, § 28 Rn. 26). Diese erging erst am 19.03.2019 und wurde der zuständigen Stelle der Beklagten am 27.03.2019 mitgeteilt. Somit ist die Zweimonatsfrist durch die Bekanntgabe der Ausübungsverfügungen an die Käuferin und die Verkäufer am 18.05.2019 gewahrt worden. c) Die Ausübung der Vorkaufsrechte war in beiden Fällen durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Dieser in § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB verwendete Begriff ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 GG) und der speziellen Enteignungsvorschriften (wie etwa § 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden (so VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.09.2021 - 3 S 2595/20 - juris). An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzung richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls unter Berücksichtigung des jeweiligen Vorkaufsrechtstatbestands (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.01.2010 - 4 B 53.09 - BauR 2010, 874; Beschl. v. 15.02.1990 - 4 B 245.89 - BauR 1991, 191), hier also jenes nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Das Gemeinwohlerfordernis setzt der Ausübung eines entstandenen Vorkaufsrechts mithin sachliche aber auch zeitliche Grenzen (so BVerwG, Beschl. v. 25.01.2010 - 4 B 53.09 - juris Rn. 8). Da § 24 BauGB in den Abschnitt „Sicherung der Bauleitplanung“ des Baugesetzbuchs aufgenommen ist, ergibt sich hieraus eine gewichtige sachliche Begrenzung des Gemeinwohlerfordernisses: Es kann die Ausübung eines entstandenen Vorkaufsrechts dann nicht rechtfertigen, wenn dieses nicht „planungsakzessorisch“ eingesetzt wird, sondern lediglich zu einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zu privatwirtschaftlichem Gewinnstreben (vgl. dazu nur BVerwG, Beschl. v. 25.01.2010 - 4 B 53.09 - juris Rn. 5; Bay. VGH, Beschl. v. 24.04.2020 - 15 ZB 19.1987 - juris Rn. 18; Bunzel/Niemeyer, Der Gesetzgeber ist beim Bodenrecht gefordert, ZfBR 2018, 743, 748). aa) Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt in einem Umlegungsgebiet die Ausübung eines Vorkaufrechts jedenfalls dann, wenn das Grundstück für die Zwecke der Umlegung (vgl. § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) benötigt und somit durch die Ausübung die Umlegung gefördert wird (vgl. nur Bracher, in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rn. 2717; Köster, in: Schrödter, BauGB, 9. Auflage 2019, § 24 Rn. 54). Denn das hat nichts mit einer allgemeinen Bodenbevorratung zu tun, zumal auch die Bodenordnung im Baugesetzbuch geregelt ist. Um bestimmen zu können, wann durch einen Grundstückserwerb die Umlegung (§ 45 ff. BauGB) gefördert wird, sind deren Zweck und Gang in den Blick zu nehmen: Bei diesem Rechtsinstitut handelt es sich der Sache nach um ein öffentlich-rechtliches Grundstückstauschverfahren (so Flug/Thurow, Entscheidungskriterien bei städtebaulichen Problemlagen, UPR 2012, 86). Aus unzweckmäßig geschnittenen Grundstücken (Einwurfsgrundstücken) sollen Baugrundstücke geformt und die benötigten Erschließungsflächen herausgelöst werden. Dazu werden nach § 55 Abs. 2 BauGB vorweg aus der Masse der Einwurfsgrundstücke Flächen ausgeschieden und der Gemeinde oder einem anderen Vorhabenträger zugewiesen, welche insbesondere für öffentliche Verkehrsflächen benötigt werden; übrig bleibt die Verteilungsmasse (§ 55 Abs. 4 BauGB). Anderes gilt für Flächen, die für sonstige Gemeinbedarfe - etwa Kindergarten, Schule, Sozialstation - benötigt werden: Diese können kraft Gesetzes (§ 55 Abs. 5 BauGB) nur dann vorab aus der Umlegungsmasse herausgelöst werden, wenn die Gemeinde oder der Vorhabenträger sogenanntes Ersatzland in die Verteilmasse einbringt (so Burmeister/Neureither, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, a.a.O., § 55 Rn. 4). Durch Vereinbarungen ist aber auch anderes möglich (vgl. nochmals Burmeister/Neureither, a.a.O., § 55 Rn. 5), etwa den Vorwegabzug auch auf sonstige Gemeinbedarfsflächen zu erstrecken. Eigentümer zu kleiner Einwurfsgrundstücke müssen regelmäßig mit Geld abgefunden werden (§ 59 Abs. 5 Satz 1 BauGB). Das vorausgeschickt fördert die Ausübung eines Vorkaufsrechts in einem Umlegungsgebiet die Umlegung vor allem in zwei Fällen (vgl. OVG Nieders., Beschl. v. 30.01.1975 - VI OVG B 99/74 - juris): - Zur Ermöglichung der Bildung zuteilungsfähiger Grundstücke, um nicht insbesondere Eigentümer zu kleiner Einwurfsgrundstücke nur mit Geld abfinden zu müssen, was dann einer Enteignung nahe kommt (so Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2021, § 24 Rn. 162; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, § 24 Rn. 68; Bracher, in: Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2717; Köster, in: Schrödter, a.a.O., § 24 Rn. 54), - zur Ermöglichung des Erhalts von Ersatzland für sonstige nicht in § 55 Abs. 2 BauGB geregelte Gemeinbedarfe (vgl. § 55 Abs. 5 BauGB und dazu Stock, a.a.O., § 24 Rn. 69). Das gilt allerdings nur dann und solange, wie die Beklagte im Umlegungsgebiet nicht schon genügend eigene Flächen besitzt oder vertraglich gesichert hat, um beide Ziele hinreichend verfolgen zu können (so insbesondere Stock, a.a.O., § 24 Rn. 69). Dass das zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht der Fall ist, bedarf einer ausreichend substantiierten Darlegung der Gemeinde. Die Beklagte ist deswegen im November 2021 zu einer fundierten Erwiderung ermahnt worden; die gerichtliche Aufforderung wurde in konkretisierter Form Anfang Januar 2022 wiederholt. Mit ihren erst kurz vor der und in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Argumenten ist es der Beklagten nicht gelungen, die Kammer davon zu überzeugen, dass die Verfolgung beider Zwecke ohne den Erwerb der beiden von der Klägerin gekauften Grundstücke nicht möglich gewesen wäre. (1) Zum Zeitpunkt der Ausübung beider Vorkaufsrechte verfügte die Beklagte über einen Anteil von 6 % der Gesamtfläche des Umlegungsgebiets. Alle weiteren Eigentümer hatten sich zudem bereits bindend gegenüber der Beklagten verpflichtet, dieser 50 % der Flächen ihrer Einwurfsgrundstücke teils kostenfrei, teils zu einem bestimmten Preis für Erschließungsflächen und Gemeinbedarfe aller Art zur Verfügung zu stellen. Die Beklagte hat in den Ausübungsverfügungen angegeben, für beide genannten Zwecke nach der geänderten Planung ihres Gemeinderats „mindestens 35 %“ der Flächen des Gebiets zu benötigen. Bei allen Unsicherheiten in dieser Prognose und dem Bedarf von „Sicherheitsreserven“ lässt dieser Prozentwert die Förderlichkeit des Erwerbes beider Grundstücke gerade zur Erlangung von Ersatzland für sonstige Gemeinbedarfe nicht erkennen. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung erstmals angedeutet hat, sie wisse nicht, ob die mit den Grundstückseigentümern im Umlegungsgebiet geschlossenen städtebaulichen Verträge wegen des Zeitablaufs unangepasst fortbestehen könnten, ist darauf hinzuweisen, dass sie von der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt die Übernahme der mit deren Verkäufern geschlossenen Verträge genau zu diesen Konditionen gefordert und diese deren Bedingungen akzeptiert hat. Von einem Wegfall der Geschäftsgrundlage sind also beide Beteiligten damals - zum maßgeblichen Zeitpunkt - nicht ausgegangen. (2) Zum Flächenbedarf der Beklagten hinzuaddiert werden muss allerdings noch Ersatzland zum Ausgleich möglicher Minderzuteilungen an Eigentümer zu kleiner Einwurfsgrundstücke. Aus dem einzigen bislang erstellten „städtebaulichen Konzept - Umlegung Grobzuteilung“ der Beklagten für das Gebiet vom 20.11.2006 lässt sich freilich erkennen, dass nach damaligem Stand künftige Baugrundstücke auch mit Flächen von weniger als 300 m2 vorgesehen sind, die Einwurfsgrundstücke aber fast durchweg mindestens 1.000 m2 Fläche aufweisen. Die Beklagte hält dem entgegen, ihr beschließender Ausschuss habe aber im Jahr 2018 entschieden, dass das Gebiet mit dichterer Bebauung als in den Jahren 2003/2006 geplant fortentwickelt werden solle. Das gehe nur über Geschosswohnungsbau. Lediglich 22 % der Einwurfsgrundstücke verfügten über eine Fläche von mehr als 500 m2. Nur diese seien für Geschosswohnungsbau geeignet. Immerhin geht aber aus der fiktiven Zuteilungstabelle der Beklagten, die sie erst kurz vor der mündlichen Verhandlung übersandt hat, hervor, dass auch einige Grundstücke mit deutlich über 500 m2 Fläche zugeteilt werden könnten. Die Klägerin hat weiter in nachvollziehbarer Weise darauf verwiesen, dass gerade bei sehr verdichteter Bebauung selbst auf Grundstücken mit einer Fläche von nur 500 m2 Geschosswohnungsbau betrieben werden kann. Der Beklagten ist somit eine hinreichend präzise Darlegung, wieso dennoch ein erheblicher Zusatzflächenbedarf zur Verhinderung von bloßen Geldentschädigungen entstehen sollte, nicht gelungen. bb) Sie hat allerdings ergänzend argumentiert, ihr zuständiger Ausschuss habe ihre Verwaltung beauftragt, möglichst viele Flächen im Umlegungsgebiet über die genannten Umlegungsbedarfe hinaus zu erwerben, um auf den zusätzlichen Flächen sozialen Wohnungsbau verwirklichen zu können. (1) Sollten diese Vorstellungen des Gemeinderats darauf hinauslaufen, er wolle einen möglichst hohen Anteil an sozialen Wohnungsbau nur auf städtischen Flächen, wäre dies nach Auffassung der Kammer ein unzulässiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben und nicht mehr vom Wohl der Allgemeinheit gedeckt. (2) Die Kammer versteht die Ausführungen des Gemeinderats der Beklagten, wie sie in der Drucksache 622/2018 wiedergegeben werden so, dass es darum geht, auf möglichst vielen Flächen sozialen Wohnungsbau nach den Konditionen des erweiterten Stuttgarter Modells verwirklichen zu können. Das stellt im vorliegenden Fall keine unzulässige Bodenbevorratung der Beklagten dar, sondern ist noch hinreichend planungsakzessorisch. Der zuständige Ausschuss hat dies nämlich für einen räumlich klar abgegrenzten Teil des Gemeindegebiets beschlossen, für welchen ein Aufstellungsbeschluss eines Bebauungsplans und ein Beschluss über die Einleitung eines Umlegungsverfahrens existieren. § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB heutiger Fassung bestimmt zudem, dem Wohl der Allgemeinheit könne „insbesondere die Deckung eines Wohnbedarfs der Gemeinde dienen“. Diese Bestimmung galt zwar im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Ausübung beider Vorkaufsrechte noch nicht. Nach Auffassung der Baulandkommission und der Bundesregierung dient die Einfügung dieses Satzes in das Gesetz aber lediglich der „Klarstellung“, gerade nicht einer Änderung der bisherigen Rechtslage (vgl. insbes. BT-Drs. 19/24838, S. 18 u. 26). Besteht also bei der Beklagten als Großstadt mit hohen Durchschnittsmieten ein großer Bedarf an sozialem Wohnungsbau (vgl. nur Stuttgarter Nachrichten v. 27.06.2021, Zahl der Sozialwohnungen leicht gestiegen), rechtfertigt dies die Ausübung des Vorkaufsrechts im vorliegenden Fall. Das gilt auch im Blick auf die vom Bundesverwaltungsgericht betonte zeitliche Komponente des Gemeinwohlerfordernisses. Zwar ist der Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans für das Gebiet schon im Jahr 2003 ergangen und das Umlegungsverfahrens im Jahr 2008 eingeleitet worden, was keine hinreichend zeitliche Nähe mehr zur Ausübung des Vorkaufsrechts im Jahr 2019 aufweisen könnte. Am 02.10.2018 hat der zuständige Ausschuss der Beklagten allerdings eine Fortführung des Bebauungsplanverfahrens mit geänderten Zielen beschlossen (GR-Drs. 622/2018). Somit weist der Stand des zugrundeliegenden Bauleitplanverfahrens noch eine hinreichende Nähe und Konkretisierung zur Ausübung der beiden Vorkaufsrechte auf. d) Die Klägerin hat aber das Vorkaufsrecht in beiden Fällen rechtswirksam abgewendet. Obgleich die Beklagte in einem gesonderten Bescheid über das Abwendungsrecht der Klägerin entschieden hat, was dogmatisch vertretbar erscheint (so etwa Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2021, § 27 Rn. 64), ist es aus Gründen der Rechtsklarheit vorzugswürdig anzunehmen, eine bestehendes und rechtswirksam ausgeübtes Abwendungsrecht mache die Ausübung des Vorkaufsrechts rückwirkend rechtswidrig (so auch VG Ansbach, Urt. v. 21.10.2021 - AN 17 K 20.01814 - juris Rn. 24). Mit anderen Worten: Die rechtmäßige Ausübung eines Vorkaufsrechts setzt voraus, dass ein Abwendungsrecht nicht oder nicht wirksam geltend gemacht worden ist oder nicht besteht. Das ist aber vorliegend jeweils nicht der Fall. aa) Das Recht der Klägerin, das ausgeübte Vorkaufsrecht abzuwenden, war nicht ausgeschlossen. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat jeder von der Ausübung eines Vorkaufsrechts der Gemeinde betroffene Käufer regelmäßig die Möglichkeit, dessen Ausübung abzuwenden. Absatz 2 dieser Vorschrift schließt das nur in zwei Fällen aus. § 27 Abs. 2 Nr. 1 BauGB bestimmt das „in den Fällen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1“ BauGB. Mit anderen Worten: Immer wenn ein nach dieser Bestimmung entstandenes Vorkaufsrecht ausgeübt wird, ist das Abwendungsrecht des jeweiligen Käufers gesetzlich ausgeschlossen. Die Beklagte übersieht die andersartige Ausgestaltung des § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB. Dort ist gerade nicht geregelt, dass das Abwendungsrecht „in den Fällen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2“ BauGB ausgeschlossen ist. Vielmehr gilt das in einem Umlegungsgebiet nur dann, „wenn das Grundstück für Zwecke der Umlegung benötigt wird“. Wie bereits dargelegt ist es der Beklagten aber nicht gelungen, aufzuzeigen, dass die beiden an die Klägerin verkauften Grundstücke für Zwecke der Umlegung benötigt werden. Vielmehr will die Beklagte durch den Grundstückserwerb - was, wie ebenfalls dargelegt, legitim ist - einen möglichst hohen Anteil an sozialem Wohnungsbau im Umlegungs- und künftigen Plangebiet ermöglichen. Auf dieses Ziel ist der Ausschlussgrund des § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB schon seinem Wortlaut nach nicht anwendbar (so auch Bracher, in: in Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rn. 2723; Köster, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 27 Rn. 17). Soweit die Beklagte ausführt, für den Erwerb der beiden Grundstücke der Klägerin spräche aber jedenfalls ein „Motivbündel“, muss die Kammer nicht entscheiden, ob die Berufung auf ein solches Bündel überhaupt zulässig wäre. Wie bereits ausgeführt gibt es nämlich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Erwerb der beiden Grundstücke zu einem anderen Zweck als für sozialen Wohnungsbau notwendig ist. Nichts Anderes würde sich im Übrigen ergeben, wenn die Beklagte hier ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB oder nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausgeübt hätte und damit der Ausschlussgrund noch eindeutiger keine Anwendung gefunden hätte. bb) Die Klägerin hat eine rechtswirksame Abwendungserklärung abgegeben. Sie hat sich gegenüber der Beklagten am 17.05.2019, also innerhalb der in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB damaliger Fassung genannten Zweimonatsfrist ab Kenntnis der zuständigen Stelle der Beklagten von den genehmigten Kaufverträgen verpflichtet, auf beiden gekauften Grundstücken Wohnnutzung mit einem Anteil geförderten Wohnungen nach Maßgabe der Gemeinderatsdrucksache 906/2015 der Beklagten umzusetzen, und ihre Bereitschaft erklärt, eine dahingehende öffentlich-rechtliche Vereinbarung abzuschließen. Diese Erklärung war durch den Bezug auf die genannte Gemeinderatsdrucksache der Beklagten „Erhöhung des Anteils des geförderten Wohnungsbaus“ mit der dort aufgeführten Quote von 60 % sozialem Mietwohnungsbau sowie weiteren 20 % mittlerer Einkommensbezieher bzw. preiswertes Wohneigentum hinreichend bestimmt. Zudem hatte die Klägerin fristgerecht angeboten, einen präzisierenden öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen, was die Beklagte allerdings abgelehnt hatte. Auch in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ihre Bereitschaft erneut bekräftigt. Dass die Klägerin zur Errichtung von auch größeren Wohnbauvorhaben in der Lage ist, ist gerichtsbekannt. Ihr Verweis auf Erbringung aller Leistungen nur aus Eigenkapital lässt auch keine Zweifel an ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit erkennen. II. Aus diesem Grund, dem bestehenden Abwendungsrecht der Klägerin, ist auch der weitere Bescheid der Beklagten vom 17.06.2019 über die Ablehnung dieses Rechts rechtswidrig. C. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren durch die Klägerin wird für notwendig erklärt, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Umfang und Schwierigkeit der Sache sind nicht so einfach gelagert, dass die Klägerin als nicht rechtskundige Beteiligte bei vernünftiger Betrachtung hätte annehmen müssen, sie könne Rechte gegenüber der Beklagten selbst ausreichend wahrnehmen (vgl. zum Maßstab BVerwG, Beschl. v. 21.08.2018 - 2 A 6.15 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2016 - 4 S 1163/14 - juris Rn. 57). Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar. Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte anlässlich des Verkaufs zweier landwirtschaftlicher Grundstücke in einem Umlegungsgebiet am Rande des Stadtteils X. Die Klägerin ist ein seit dem Jahr 1979 bestehendes Immobilienunternehmen, das in der Region bereits über 6.000 Eigentumswohnungen erstellt und verkauft hat. Der Gemeinderat der Beklagten beschloss am 29.04.2003, für ein Gebiet nördlich des Bebauungszusammenhangs des Stadtteils X den Bebauungsplan Y. aufzustellen. Neben Flächen für Wohnbebauung soll durch diesen nach dem damaligen Beschluss auch die Friedhofserweiterung ermöglicht sowie das dortige Freilichttheater planerisch abgesichert werden. Als Anlage zum Aufstellungsbeschluss war u.a. folgender „Strukturplan“ beigefügt: Der bis vor kurzem geltende Flächennutzungsplan 2010 der Beklagten stellt den größeren westlichen Teil dieses Gebiets als geplante Wohnbaufläche dar, den östlichen Teil als geplante Grünfläche Friedhof. Es folgte der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Technik des Gemeinderats der Beklagten vom 01.07.2003, die W.-GmbH mit der Durchführung der freiwilligen Umlegung, der Bauleitplanung und der Erschließung des Plangebiets zu beauftragen. Derselbe Ausschuss legte am 25.07.2006 die Konditionen zur Durchführung der Umlegung nach dem sogenannten erweiterten Stuttgarter Modell (vgl. zu diesem www.stuttgart.de/leben/wohnen/ wohnbauentwicklung_170104.php) fest. Auch ein Grobkonzept für die angestrebte Umlegung wurde im Jahr 2006 erstellt: Der W-GmbH gelang es in der Folgezeit, mit allen planungsbegünstigten Grundstückseigentümern städtebauliche Verträge zur Durchführung der Umlegung für den Bereich Schafhaus abzuschließen, so auch im Jahr 2007 mit den damaligen Eigentümern der landwirtschaftlichen Grundstücke Flst.-Nrn. xxx1 und xxx2. Inhalt dieser Verträge ist unter anderem, dass sich die Eigentümer verpflichten, bei einer Umlegung zu den Konditionen des erweiterten Stuttgarter Modells mitzuwirken: Einen unentgeltlichen Flächenbeitrag von 30 % ihres Einwurfgrundstücks sowie einen entgeltlichen Sozialbeitrag von 20 % der Fläche desselben zu einem bestimmten Preis an die Beklagte zu leisten, den diese für Gemeinbedarfe und für sozialen Wohnungsbau verwenden könne (§ 1 des Vertrages). Zur Umsetzung wird der Einleitung eines amtlichen Umlegungsverfahrens zugestimmt (§ 2). Im Falle einer Grundstücksveräußerung besteht die Verpflichtung, dem Rechtsnachfolger die noch nicht erfüllten Vertragsbedingungen zu übertragen (§ 7). Nachfolgend beschloss der Ausschuss für Umwelt und Technik am 08.04.2008, für einen zeichnerisch bestimmten Bereich, u.a. auch für die beiden landwirtschaftlichen Grundstücke mit den Flst.-Nr. 1587/1 und 1601, die amtliche Umlegung zur Erschließung und Neugestaltung des Gebietes Y. einzuleiten. Der Umlegungsbeschluss wurde am 17.04.2008 öffentlich bekannt gemacht. Der für das Jahr 2009 geplante Auslegungsbeschluss des Bebauungsplans unterblieb jedoch nach Angaben der Beklagten wegen eines Streits um die Art und Weise der Erschließung des Gebiets; das Verfahren ruhte. Erst am 16.05.2017 beschloss der Ausschuss für Umwelt und Technik, das Bebauungsplanverfahren Y. wiederaufzunehmen. In seiner Sitzung vom 24.07.2018 fasste er u.a. den Beschluss, das Baugebiet solle nun mit einer höheren Wohndichte und einer deutlich erhöhten Quote beim geförderten Wohnungsbau in Anlehnung an die Gemeinderatsdrucksache 906/2015, „Erhöhung des Anteils des geförderten Wohnungsbaus auf städtischen Grundstücken“, entwickelt werden. Deswegen müsse es das Ziel sein, dass die Beklagte so viele Flächen wie möglich im Umlegungsgebiet erwerbe. Die beiden Eigentümer der langgestreckten landwirtschaftlichen Grundstücke mit den Flst.-Nr. xxx1 und xxx2 verkauften diese durch notarielle Verträge vom 05.11.2018 an die Klägerin. Der beurkundende Notar teilte die Verkäufe dem Amt für Liegenschaft und Wohnen der Beklagten mit. Dieses wies die Verkäufer darauf hin, deren Kaufverträge über ihre in einem Umlegungsgebiet liegenden Grundstücke könnten nicht genehmigt werden, weil sie nicht die Pflicht der Klägerin festschrieben, die Verpflichtungen der Verkäufer aus den städtebaulichen Verträgen zu übernehmen. Daraufhin ließen beide Verkäufer und die Klägerin am 05.02.2019 Nachträge zu ihren jeweiligen Kaufverträgen beurkunden, wonach die Klägerin vollinhaltlich als Rechtsnachfolgerin der Verkäufer in die genannten städtebaulichen Verträge eintrete. Das führte zu den Bescheiden des Ausschusses für Umwelt und Technik der Beklagten vom 19.03.2019, mit welchen er beide Kaufverträge nach Umlegungsrecht genehmigte und dies dem Amt für Liegenschaft und Wohnen am 27.03.2019 mitteilte. Dieses hörte mit Schreiben vom 29.03.2019 die Klägerin und die Verkäufer zur Ausübung eines Vorkaufsrechts in beiden Fällen an. Behördenintern gab es unterschiedliche Auffassungen, ob die Vorkaufsrechte ausgeübt werden könnten und sollten. In seiner Sitzung vom 11.04.2019 beschloss der Gemeinderat der Beklagten zudem, für das Umlegungsgebiet eine auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützte Vorkaufsrechtssatzung zu erlassen. Nach der Begründung in der dazugehörigen Gemeinderatsdrucksache 52/2019 sollen dadurch „insbesondere Flächen für den geförderten Wohnungsbau in das Eigentum der Stadt gelangen“. Die Satzung wurde am 18.04.2019 bekannt gemacht. Mit zwei gleichlautenden an die Verkäufer und die Käuferin adressierten Verfügungen vom 15.05.2019, zugegangen am 18.05.2019, übte der Beigeordnete für Wirtschaft, Finanzen und Beteiligungen der Beklagten ein Vorkaufsrecht an beiden genannten Grundstücken aus. Dieses stehe der Beklagten nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu, da die verkauften Grundstücke in einem Umlegungsgebiet lägen. Der Beschluss des zuständigen Ausschusses fordere, dass sie so viele Flächen wie möglich von den Grundstückseigentümern erwerbe und es somit zu einer raschen Realisierung von hohen Anteilen geförderten Wohnungsbaus auf städtischen Flächen komme. Nach ersten Bedarfseinschätzungen würden u.a. drei Standorte für Kitas sowie ein Standort für eine zweizügige Grundschule, ein Pflegeheim und eine Sozialstation entstehen, was nach ersten Berechnungen 35 % der Gesamtfläche für die vorstehend benannten Nutzungen und Freiräume sowie die Erschließung erfordere. Sie habe im Gebiet aber nur einen sehr geringen Anteil an eigenen Grundstücken. Zur Sicherung der genannten Nutzungen und städtischen Bedarfe müsse sie daher möglichst viele Flächen erwerben. Der Erwerb beider Grundstücke erleichtere und unterstütze daher die Umlegung einerseits im Hinblick auf die geplante Wohnbebauung und die Umsetzung des dringend benötigten sozialen Wohnungsbaus und im Weiteren hinsichtlich der Realisierung der begleitenden Bedarfe. Der Eintritt der Käuferin in den städtebaulichen Vertrag könne die Umlegung nicht in dem gleichen Umfang und in der gleichen Weise wie der Erwerb der Fläche durch die Stadt erleichtern und unterstützen. Ein etwaiger späterer Erwerb im Umlegungsverfahren von den Umlegungsbeteiligten sei dagegen ungewiss und aufwändig. Das Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts übersteige das Einzelinteresse der Vertragsparteien am Fortbestand des Altvertrages. Ein zusätzlich bestehendes Vorkaufsrecht an beiden Grundstücken nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB verfolge sie dagegen nicht. Mit Anwaltsschriftsatz vom 17.05.2019 verpflichtete sich die Klägerin gegenüber der Beklagten, beide gekauften Grundstücke entsprechend den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen zur Abwendung des Vorkaufsrechts zu nutzen. Dies bedeute insbesondere, Wohnnutzung nach Maßgabe der Gemeinderatsdrucksache 906/2015 der Beklagten zum geförderten Wohnraum umzusetzen. Zur Begründung verwies sie auf zahlreiche von ihr verwirklichte Projekte, auch zum sozialen Wohnungsbau und beantragte Fristverlängerung, um eine entsprechende öffentlich-rechtliche Vereinbarung ausarbeiten zu können. Am 24.05.2019 erhob die Klägerin gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts an beiden Grundstücken Widerspruch. Mit Bescheid vom 17.06.2019 lehnte die Beklagte „die Abwendungserklärung der Klägerin ab“. Ein solches Abwendungsrecht sei hier nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ausgeschlossen, weil sie beide Grundstücke gerade zum Zwecke der Umlegung benötige, etwa als Fläche für öffentliche Zwecke, als Ausgleichs- oder Ersatzfläche. Auch gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 05.07.2019 Widerspruch. Durch zwei getrennte Bescheide vom 02.12.2020 wies die Beklagte die Widersprüche der Klägerin sowohl gegen die Vorkaufsrechtsausübungsverfügungen als auch gegen den Bescheid über die Ablehnung des Abwendungsrechts der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, in einem Umlegungsgebiet reiche es für die Ausübung des dort entstehenden Vorkaufsrechts aus, wenn dieses die Durchführung der Umlegung fördere. Sei der Bebauungsplan, welcher der Durchführung der Umlegung zugrunde liege, wie hier noch nicht in Kraft getreten, liege der Erwerb von (künftigen) öffentlichen Flächen regelmäßig im Interesse der Allgemeinheit. Die Klägerin übersehe zudem, dass der städtebauliche Vertrag aus dem Jahr 2007, in welchen sie eingetreten sei, nur zur Absicherung der Planungsziele aus dem Jahr 2003 diene, welche sich aber inzwischen hin zu einer stärkeren Verdichtung geändert hätten. Das Abwendungsrecht der Klägerin sei ausgeschlossen, da dieser eine zweckentsprechende Nutzung der Flächen nicht möglich sei. Die Klägerin erleide keinen unmittelbaren Nachteil; nur ihre ungewisse Renditeaussicht lasse sich nicht verwirklichen. Am 17.12.2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Zu deren Begründung macht sie geltend, bereits die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte sei rechtswidrig. Es sei nicht vom Wohl der Allgemeinheit gedeckt. Das hierfür von der Beklagten genannte Argument, ein Erwerb der für öffentliche Zwecke benötigten Grundstücke im Umlegungsverfahren sei ungewiss und aufwändig, reiche hierfür nicht aus. In den städtebaulichen Verträgen habe sie sich zu einem Flächenbeitrag im Umlegungsverfahren von insgesamt 50 % der Fläche der Einwurfsgrundstücke verpflichtet, was bereits sehr hoch sei. Jedenfalls stehe ihr aber ein Abwendungsrecht zu, da der gesetzliche Ausschluss nicht greife. Als renommiertes Wohnbauunternehmen habe sie bereit in zahlreichen Fällen bewiesen, dass sie innerhalb kürzester Zeit preisgünstigen Wohnraum schaffen könne. Die Klägerin beantragt, die beiden Verfügungen der Beklagten vom 15.05.2019 über die Ausübung von Vorkaufsrechten sowie deren weiteren Bescheid vom 17.06.2019 und deren beide Widerspruchsbescheide vom 02.12.2020 aufzuheben sowie die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Erwiderung macht sie geltend, das Umlegungsgebiet umfasse eine Gesamtfläche von 65.727 m2. Der Anteil städtischer Flächen daran habe im Mai 2019 rund 6 % betragen. Durch die für die übrigen Flächen abgeschlossenen städtebaulichen Verträge habe die Stadt Zugriff auf weitere 50 % der Fläche, insgesamt nach Umlegung auf 53,4 % der Gesamtfläche. Die Verträge entsprächen allerdings nicht mehr den Konditionen, die der Gemeinderat seit seinem Beschluss 2017 vorsehe. Mit der Ausübung ihrer Vorkaufsrechte an beiden Grundstücken werde die Durchführung der Umlegung gefördert, da sie ihre Einwurfsfläche erhöhen könne, was die zweckmäßige Neugestaltung der Grundstücke im Umlegungsgebiet fördere. Das gelte auch für Zuteilungsflächen für einbringende Eigentümer, die wegen eines zu kleinen Einwurfsgrundstücks sonst nur eine Geldentschädigung erhalten würden. Soweit hinsichtlich dieses Bedarfs auf das Grobkonzept aus dem Jahr 2006 abgestellt werde, sei dieses nicht mehr aktuell, da nach dem Beschluss des Gemeinderats aus dem Jahr 2017 wesentlich verdichteter gebaut werden müsse, was nur über Geschosswohnungsbau möglich sei. 73 % der Grundstücke im Umlegungsgebiet verfügten nach einem Flächenabzug von 50 % über eine Fläche von weniger als 500 m2. Die Abwendung des somit bestehenden Vorkaufsrechts durch die Klägerin sei kraft Gesetzes ausgeschlossen. Beide Grundstücke würden schon durch ihre Lage im Umlegungsgebiet unzweifelhaft für die Umlegung benötigt. Der Gesetzgeber habe in seiner Normbegründung klargestellt, dass er dies als Normalfall ansehe. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagtenvertreter noch darauf hingewiesen, es sei zweifelhaft, ob die städtebaulichen Verträge mit den Grundstückseigentümern im Umlegungsgebiet aufgrund der lange zurückliegenden Vertragsschlüsse und der Preisentwicklung noch belastbar seien. Zudem wisse man nicht, ob nicht mehr Ausgleichsflächen als zunächst gedacht benötigt würden. Auch im Falle eines Motivbündels sei das Abwendungsrecht der Klägerin ausgeschlossen. Diese hat betont, dass sie ausschließlich mit Eigenkapital arbeite, was ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit belege. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens wird auf die Gerichtsakte und die dem Gericht vorliegende Akte der Beklagten Bezug genommen.