9 K 3117/21

Leitsatz: 1. Die Bestimmung der „geringen Entfernung“ in § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG (juris: BRKG 2005) ist im jeweiligen Einzelfall aufgrund der konkreten örtlichen Gegebenheiten zu bestimmen.(Rn.19) 2. Ziffer 6.1.3. BRKGVwV dient als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift der Gewährleistung einer möglichst einheitlichen Bestimmung und Anwendung durch die Behörden, ist aber für die Verwaltungsgerichte nicht bindend.(Rn.20) 3. Die pauschale Fixierung der „geringen Entfernung“ auf zwei Kilometer in Ziffer 6.1.3 BRKGVwV wird dem § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG zugrundeliegenden Zweck nicht gerecht. Gegen eine derartige generalisierte Fixierung auf eine konkrete Distanz spricht bereits der Umstand, dass eine solche auch durch den Gesetzgeber selbst hätte erfolgen können und müssen.(Rn.21) Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 20.03.2020 und ihres Widerspruchsbescheids vom 11.05.2021 verpflichtet, der Klägerin Reisekostenvergütung in Form von Tagegeld in Höhe von 336,- EUR zu gewähren. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Der Klägerin steht ein Anspruch auf die Gewährung von Reisekostenvergütung in Form von Tagegeld in Höhe von 336,- EUR für ihre Dienstreisen im Zeitraum zwischen dem 21.01.2020 und dem 28.02.2020 zu. Die als Bescheid anzusehende Reisekostenabrechnung Nr. xxx der Beklagten vom 20.03.2020 und deren Widerspruchsbescheid vom 11.05.2021 erweisen sich daher als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BRKG in der seit 01.01.2014 geltenden Fassung erhalten Dienstreisende als Ersatz von Mehraufwendungen für Verpflegung ein Tagegeld. Die Höhe des Tagegeldes bemisst sich nach der Verpflegungspauschale zur Abgeltung tatsächlich entstandener, beruflich veranlasster Mehraufwendungen im Inland nach dem Einkommensteuergesetz (EStG), § 6 Abs. 1 Satz 2 BRKG. § 9 Abs. 4a Satz 3 Nr. 3 EStG bestimmt dabei, dass die Verpflegungspauschale 14 Euro für jeden Kalendertag, an dem der Arbeitnehmer ohne Übernachtung außerhalb seiner Wohnung mehr als 8 Stunden von seiner Wohnung und der ersten Tätigkeitsstätte abwesend ist, beträgt. Die Klägerin war unstreitig im Zeitraum zwischen dem 21.01.2020 und dem 28.02.2020 an insgesamt 26 Tagen zu einer bankgeschäftlichen Prüfung an einem anderen Ort als ihrer Dienststätte tätig, wobei es sich um Dienstreisen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG gehandelt hat. An 24 dieser Tage dauerte die Abwesenheit der Klägerin von ihrer Wohnung und ihrer Dienststätte länger als 8 Stunden an. Für diese Dienstreisen steht der Klägerin somit ein Anspruch auf Tagegeld in Höhe von 14 EUR x 24 Tage = 336,- EUR zu. Diesem Anspruch steht der Ausschlussgrund des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG nicht entgegen. Danach wird Tagegeld nicht gewährt, wenn zwischen der Dienststätte oder der Wohnung und der Stelle, an der das Dienstgeschäft erledigt wird, nur eine geringe Entfernung besteht. Das gesetzliche Tatbestandsmerkmal der geringen Entfernung wird im Bundesreisekostengesetz nicht definiert; es handelt sich um einen sogenannten unbestimmten Rechtsbegriff. Die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung sowie das Rechtsstaatsprinzip verwehren es dem Gesetzgeber nicht, unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden, soweit das Gebot der Normenklarheit und der Justitiabilität gewahrt ist. Nach dem Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze ist der Gesetzgeber gehalten, Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Dabei sind die Anforderungen an den Grad der Klarheit und Bestimmtheit umso strenger, je intensiver der Grundrechtseingriff ist, den eine Norm rechtfertigen soll. Allerdings fehlt es an der notwendigen Bestimmtheit nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist. Das Bestimmtheitsgebot schließt die Verwendung wertausfüllungsbedürftiger Begriffe bis hin zu Generalklauseln nicht aus. Der Gesetzgeber muss in der Lage bleiben, der Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden. Dabei lässt sich der Grad der für eine Norm jeweils erforderlichen Bestimmtheit nicht abstrakt festlegen, sondern hängt von den Besonderheiten des jeweiligen Tatbestands einschließlich der Umstände ab, die zur gesetzlichen Regelung geführt haben. Gegen die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe bestehen keine Bedenken, wenn sich mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Norm gewinnen lässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.07.2018 - 2 BvR 309/15, 2 BvR 502/16 -, juris Rn. 77 f. m. w. N.). Gemessen hieran begegnet die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der geringen Entfernung in § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Im Wege der Auslegung lässt sich hinreichend konkret ermitteln, an welche Kriterien der Gesetzgeber den Ausschluss der Gewährung von Tagegeld knüpfen wollte. Mit den Regelungen zum Tagegeld hat der Gesetzgeber einen Ausgleich derjenigen Mehraufwendungen geschaffen, die für die Verpflegung auf einer Dienstreise üblicherweise entstehen. Die dabei vorgenommene Pauschalierung des Verpflegungsbetrags soll die gleichmäßige und verwaltungsmäßig einfachste Behandlung der Dienstreisen sicherstellen, nicht zuletzt aber auch die zu erstattenden Aufwendungen im Interesse eines sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln auf das sachlich notwendige und der dienstlichen Stellung des Dienstreisenden angemessene Maß beschränken (BVerwG, Urteil vom 21.09.2010 - 2 C 54.09 -, juris Rn. 6 m. w. N.). Hieraus folgt zugleich, dass nach der Einschätzung des Gesetzgebers auf einer Dienstreise typischerweise Mehraufwendungen für die Verpflegung entstehen, es sich mithin nicht bloß um Einzelfälle handelt, die einer individuellen Abrechnung ohne Weiteres zugänglich wären. Die Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG soll demgegenüber den Tagegeldanspruch für diejenigen Dienstreisen ausschließen, bei denen diese Vermutung nicht greift, die folglich typischerweise keine Mehraufwendungen für die Verpflegung erwarten lassen. Wann dies anzunehmen ist, lässt sich aufgrund der Vielgestaltigkeit der Sachverhalte abstrakt nur schwer beantworten. Der Gesetzgeber durfte die Entscheidung daher im Einzelfall der zuständigen Behörde überlassen, wobei er mit der Bezugnahme auf die Entfernung das Kriterium der räumlichen Distanz vorgegeben hat. Eine der einheitlichen Anwendung dienende Konkretisierung hat der Begriff der geringen Entfernung in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesreisekostengesetz vom 01.06.2005, zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 01.12.2022 des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BRKGVwV) erfahren. Nach Ziffer 6.1.3. BRKGVwV ist eine Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG als gering anzusehen, wenn sie nicht mehr als zwei Kilometer beträgt. Eine Bindung der Gerichte an derartige Vorgaben besteht unter bestimmten Voraussetzungen bei normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, wenn die Exekutive bei ihrem Erlass höherrangigen Geboten und dem für deren Konkretisierung wesentlichen Erkenntnis- und Erfahrungsstand Rechnung getragen hat bzw. wenn die vom Gesetz getroffenen Wertungen beachtet werden und wenn dem Erlass ein umfangreiches Beteiligungsverfahren vorangeht, dessen Zweck es ist, vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auszuschöpfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 17 m. w. N.; bejaht für TA-Luft, TA-Lärm und Rahmen-AbwasserVwV). Dem genügt die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundesreisekostengesetz nicht; bei ihr handelt es sich daher nicht um eine normkonkretisierende, sondern um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift. Eine solche dient der Gewährleistung einer möglichst einheitlichen Bestimmung und Anwendung durch die Behörden und ist für die Verwaltungsgerichte nicht bindend (BVerwG, Beschluss vom 01.12.2009 - 4 B 37.09 -, juris Rn. 5 mit Verweis auf Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 - BVerwGE 107, 338 ). Die Gerichte dürfen ihren Entscheidungen vielmehr nur materielles Recht zugrunde legen und sind lediglich befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer norminterpretierenden Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 18.96 -, juris Rn. 15 mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 31.05.1988 - 1 BvR 520/83 -, juris). Die erkennende Kammer vermag sich, anders als die bisher zu § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG ergangene und veröffentlichte Rechtsprechung (vgl. VG München, Gerichtsbescheide vom 07.08.2007 - M 17 K 06.3137 -, juris Rn. 24 und vom 08.09.2008 - M 17 K 08.3122 -, juris Rn. 20; OVG Lüneburg, Urteil vom 25.09.2018 - 5 LC 126/16 -, juris Rn. 33 sowie ohne nähere Bezugnahme auf Ziffer 6.1.3. der BRKGVwV von einer geringen Entfernung unter zwei Kilometern ausgehend: VG Magdeburg, Urteil vom 05.10.2010 - 5 A 22/10 -, juris Rn. 19), der in Ziffer 6.1.3. BRKGVwV enthaltenen Festlegung der geringen Entfernung auf zwei Kilometer nicht anzuschließen. Gegen eine derartige generalisierte Fixierung auf eine konkrete Distanz spricht bereits der Umstand, dass eine solche auch durch den Gesetzgeber selbst hätte erfolgen können. Durch die offene Formulierung des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG kommt aber gerade zum Ausdruck, dass eine Ermittlung der geringen Entfernung im konkreten Anwendungsfall individuell zu erfolgen hat. Mehraufwendungen für die Verpflegung entstehen bei Dienstreisen aufgrund geringer Entfernung typischerweise dann nicht, wenn der Dienstreisende zur Verpflegung an seine Dienststätte zurückkehren kann oder wenn davon auszugehen ist, dass er mit den Verpflegungsmöglichkeiten am Ort der Dienstreise hinreichend vertraut ist (so auch: VG München, Gerichtsbescheid vom 08.09.2008 - M 17 K 08.3122 -, juris Rn. 20; VG Magdeburg, Urteil vom 05.10.2010 - 5 A 22/10 -, juris Rn. 22). Ob eine dieser Möglichkeiten besteht, hängt maßgeblich davon ab, wo diese Orte belegen sind. In einer Großstadt dürfte typischerweise nicht von einer Verpflegungsmöglichkeiten erfassenden Ortskenntnis im Radius von 2 km zur Dienststätte oder Wohnung auszugehen sein Aufgrund der regelmäßig vielfältigen Verpflegungsmöglichkeiten in unmittelbarer Nähe zur Dienststätte kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Dienstreisende mit den innerhalb seiner Pausenzeit erreichbaren Verpflegungsmöglichkeiten in einer Entfernung von zwei Kilometern von seiner Dienststätte (bei einem gedachten Kreis mit der Dienststätte als Mittelpunkt ergibt sich eine Fläche von 12.56 km2) vertraut ist. In ländlichen Bereichen zeichnet sich hingegen ein gänzlich anderes Bild. Hier ist aufgrund der üblicherweise geringeren Zahl an Verpflegungsstätten typischerweise davon auszugehen, dass der Dienstreisende auch in größerer Entfernung von seiner Dienststätte mit den Versorgungsmöglichkeiten vertraut ist. Aber auch andere Umstände können die typischer Weise zu erwartenden Ortskenntnisse beeinflussen. So können natürliche (Berge, Täler) oder von Menschen geschaffene (Flugplätze, Großbaustellen) Hindernisse der Wahrnehmung von Verpflegungsmöglichkeiten auch auf einer kurzen Luftlinien-Distanz von zwei Kilometern entgegenstehen. Hierbei verkennt die Kammer nicht, dass dem Gesetzgeber an einer Pauschalierung der Tagegeldgewährung gelegen war und er eine Betrachtung jedes Einzelfalls gerade vermeiden wollte. Diesem Anliegen der Pauschalierung steht es jedoch nicht entgegen, ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Ortskenntnisse des betroffenen Dienstreisenden zu ermitteln, in welcher Entfernung von der Dienststätte aufgrund der konkreten örtlichen Gegebenheiten typischerweise von einer Rückkehr an die Dienststätte oder ausreichender Ortskenntnis ausgegangen werden kann. Hätte der Gesetzgeber der zur Anwendung der Regelung berufenen Behörde auch diesen Aufwand ersparen wollen, hätte er eine konkrete Entfernung vorgeben können und müssen. Dies zugrunde gelegt kann im vorliegenden Fall nicht davon ausgegangen werden, dass zwischen der Dienststätte der Klägerin und dem Ort ihrer Dienstreise eine geringe Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG vorliegt. Die Dienststätte der Klägerin befindet sich in der Innenstadt. Der Ort der Dienstreise befindet sich rund zwei Kilometer hiervon entfernt ebenfalls im Stadtgebiet. Innerhalb S. ist nicht zu erwarten, dass ein Beamter in einer Entfernung von knapp zwei Kilometern von seiner Dienststätte mit den Verpflegungsmöglichkeiten vertraut ist. Ebenso wenig ist zu erwarten, dass er während seiner Pausenzeit vom knapp zwei Kilometer entfernt liegenden Ort der Dienstreise zur Verpflegung an den Ort der Dienststätte und damit in das ihm bekannte Umfeld zurückkehrt. Ungeachtet der von den Beteiligten aufgeworfenen Frage, ob die anzusetzende Entfernung nach der Luftlinie (dann weniger als zwei Kilometer) oder nach der zurückzulegenden Wegstrecke (dann mehr als zwei Kilometer) zu ermitteln ist, handelt es sich damit jedenfalls nicht um eine Distanz, die innerhalb S. das Entstehen von Mehraufwendungen für die Verpflegung typischerweise nicht erwarten lässt. Dies gilt insbesondere unter Berücksichtigung der topographischen Situation des Stadtgebietes, nämlich einer Kessellage mit der Notwendigkeit, Höhenunterschiede auf kurzer Strecke bewältigen zu müssen, was die Erreichbarkeit von Verpflegungsstätten in kurzer Zeit erheblich einschränkt. Der Anspruch auf Gewährung von Tagegeld ist daher nicht aufgrund bloß geringer Entfernung nach § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG ausgeschlossen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die hier entscheidungserhebliche Frage der Auslegung des Begriffs der geringen Entfernung in § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG stellt sich in einer Vielzahl von die Gewährung von Tagegeld im Anwendungsbereich des Bundesreisekostengesetzes betreffenden Fällen. An einer einheitlichen Rechtsprechung sowie an einer sich hiermit argumentativ auseinandersetzenden obergerichtlichen Rechtsprechung mangelt es. Die Klägerin begehrt die Gewährung von Tagegeldern im Sinne einer Reisekostenvergütung für durchgeführte Dienstreisen. Die Klägerin steht als Bundesbeamtin (Bundesbankrätin) im Dienst der Beklagten, ihre Dienststätte befindet sich in S., K.-Str. xx. In der Zeit vom 21.01. bis 28.02.2020 war die Klägerin, die damals in L. wohnte, auf insgesamt 26 eintägigen Dienstreisen zur bankgeschäftlichen Prüfung in der Zentrale der S. in S., R.-Str. xx. Mit zwei Anträgen vom 02.03.2020 beantragte die Klägerin Reisekostenvergütung für diese Dienstreisen. Das Servicezentrum (Reise- und Umzugskosten, Trennungsgeld) der Beklagten erließ am 20.03.2020 die Reisekostenabrechnung Nr. xxx. Die Gewährung von Tagegeld wurde gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 Bundesreisekostengesetz (BRKG) i. V. m. Ziffer 6.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BRKG (BRKGVwV) abgelehnt, da der Ort des auswärtigen Dienstgeschäfts sich in einem Umkreis von weniger als zwei Kilometern zur Dienststätte der Klägerin und damit in einer lediglich geringen Entfernung zu dieser befunden habe. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 30.03.2020 Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, die Entfernung zwischen dem Ort des auswärtigen Dienstgeschäfts und der Dienststätte sei anhand der verkehrsüblichen Straßenverbindung, die mit dem Auto (so auch das OVG Lüneburg, Urteil vom 25.09.2018 - 5 LC 126/16 -), dem ÖPNV, dem Fahrrad oder zu Fuß zurückgelegt werden könne, zu beurteilen. Dies zugrunde gelegt, habe die Entfernung bei ihren Dienstreisen jeweils mindestens 2,1 km betragen, sodass sie Anspruch auf Gewährung von Tagegeld habe. Mit Widerspruchsbescheid vom 11.05.2021 - zugestellt am 14.05.2021 - wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück und führte zur Begründung aus, die geringe Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG werde durch Ziffer 6.1.3 BRKGVwV konkretisiert. Danach sei die Entfernung als gering anzusehen, wenn sie nicht mehr als zwei Kilometer Luftlinie betrage. Da die Gewährung von Tagegeld allein das Ziel verfolge, die den Bediensteten aus Anlass einer Dienstreise entstandenen Mehraufwendungen für die Verpflegung zu erstatten, komme es nach Sinn und Zweck der Vorschrift darauf an, ob sich der Dienstreisende nach allgemeiner Lebenserfahrung in einer vertrauten örtlichen Umgebung befinde, die es ihm ermögliche, sich ohne durch die Dienstreise bedingte Mehraufwendungen zu verpflegen. Daher sei für die Frage der Entfernung auf den Umkreis der Dienststätte oder der Wohnung abzustellen und nicht auf die Wegstrecke, die der Dienstreisende zurückzulegen habe (so auch Entscheidungen des VG München vom 07.08.2007 - M 17 K 06.3137 - sowie vom 08.09.2008 - M 17 K 08.3122 -). Am 14.06.2021 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, zu deren Begründung sie auf die Ausführungen im Widerspruchsschreiben verweist. Die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 20.03.2020 und deren Widerspruchsbescheid vom 11.05.2021 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr Reisekostenvergütung in Form von Tagegeld in Höhe von 336,- Euro zu gewähren. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie wiederholt und vertieft die im Widerspruchsbescheid dargelegte Auffassung zur Auslegung des Begriffs geringe Entfernung. Einen den Beteiligten durch Beschluss der Kammer vom 12.11.2021 unterbreiteten Vorschlag zur gütlichen Beilegung des Rechtsstreits durch vergleichsweise Einigung hat die Beklagte aus grundsätzlichen Erwägungen abgelehnt. Die Klägerin hat sich hierzu nicht geäußert. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte verwiesen.