1 KO 587/19

Leitsatz: 1. Wird eine Gemeinde im übertragenen Wirkungskreis tätig, ist sie grundsätzlich nicht befugt, einen ihren Ausgangsbescheid abändernden Widerspruchsbescheid anzufechten; etwas anderes gilt, wenn der Widerspruchsbescheid unmittelbar korrigierend in Rechte der Gemeinde, insbesondere die zum Selbstverwaltungsrecht gehörende Finanzhoheit eingreift.(Rn.16) 2. Beschneidet die Widerspruchsbehörde die Gebührenforderung der Gemeinde aus Amtshandlungen des übertragenen Wirkungskreises, stehen der Gemeinde dagegen die allgemein gewährten Rechtsbehelfe zu.(Rn.16) 3. Eine Bauantragstellung durch eine Thüringer Hochschule löst eine Gebührenpflicht der Hochschule aus. (Rn.23) Auf die Berufung der Klägerin werden die Urteile des Verwaltungsgerichts Gera vom 1. Juni 2018 in dem Verfahren 4 K 940/17 Ge und vom 4. Juni 2018 in dem Verfahren 4 K 941/17 Ge abgeändert. Der Widerspruchsbescheid des Thüringer Landesverwaltungsamts vom 19. September 2017 wird aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die ihre Kosten selbst zu tragen hat. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die vom Senat zugelassene und fristgerecht begründete Berufung der Klägerin, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die durch den Senat zur gemeinsamen Entscheidung im Berufungsverfahren verbundenen Klagen der Klägerin zu Unrecht abgewiesen. 1. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) der Klägerin gegen den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 19. September 2017 ausgegangen. Die mit den Aufgaben der Bauaufsichtsbehörde beauftragte Klägerin ist wegen der Aufhebung ihrer Kostenbescheide durch die Widerspruchsbehörde klagebefugt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO, denn sie kann die Möglichkeit geltend machen, durch den angegriffenen Widerspruchsbescheid in ihren Rechten verletzt zu sein. Grundsätzlich ist eine Gemeinde, die wie hier nach § 6 Abs. 1 Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung - Thüringer Kommunalordnung (ThürKO) -, § 57 Abs. 1 Nr. 1 Thüringer Bauordnung - ThürBO - im übertragenen Wirkungskreis tätig wird, nicht nach § 42 Abs. 2 VwGO befugt, einen ihren Ausgangsbescheid abändernden Widerspruchsbescheid anzufechten (vgl. grundlegend nur BVerwG, Urt. v. 11. November 1988 - 8 C 9/87 - juris Rn. 12). Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn der Widerspruchsbescheid wie hier unmittelbar korrigierend in Rechte der Gemeinde, insbesondere die zu ihrem Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz - GG -) gehörende Finanzhoheit, eingreift (vgl. BVerwG, Urt. v. 29. Mai 2002 - 8 C 15.01 - BVerwGE 116, 273 ff. = NVwZ 2002, 1254 = juris Rn. 16; Beschl. v. vom 22. Januar 2001 - 8 B 258/00 - NVwZ-RR 2001, 326 = juris Rn. 4). Die kommunale Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft, d. h. zu einer eigenverantwortlichen Regelung ihrer Finanzen. Für die Wahrnehmung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises erhalten die Gemeinden staatliche Finanzzuweisungen aufgrund der Finanzgarantie des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Freistaats Thüringen - ThürVerf - nach Maßgabe des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes - ThürFAG - in der jeweils geltenden Fassung (dazu grundlegend ThürVerfGH, Urt. v. 21. Juni 2005 - 28/03 - juris). § 1 Abs. 2 ThürFAG i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 2 und § 5 Thüringer Verwaltungskostengesetz - ThürVwKostG - bestimmt, dass den Gemeinden die Gebühren für die von ihnen im übertragenen Wirkungskreis vorgenommenen Amtshandlungen unmittelbar zufließen. Dieses Gebührenaufkommen steht ihnen als Teil der ihnen verfassungsrechtlich garantierten Finanzausstattung ebenfalls zur eigenverantwortlichen Bestimmung der Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung. Es ist Einnahmen aus sonstigen kommunalen Einnahmequellen gleichgestellt. Demnach haben die Gemeinden Anspruch auf die ihnen objektivrechtlich zustehenden Gebühren. Beschneidet die Widerspruchsbehörde, wie hier, die Gebührenforderung der Gemeinde aus Amtshandlungen des übertragenen Wirkungskreises, muss sich die Gemeinde dagegen mit den zur Verteidigung von Rechten allgemein gewährten Rechtsbehelfen, hier also der Anfechtungsklage, gegen den Widerspruchsbescheid zur Wehr setzen können. 2. Die Berufung ist auch begründet. Der angefochtene Widerspruchsbescheid erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass die streitgegenständlichen Baugenehmigungsgebühren ohne Rechtsgrund erhoben wurden. a. Die von der Klägerin mit Bescheiden vom 5. Dezember 2016 und 13. Januar 2017 erhobenen Baugenehmigungsgebühren sind - wovon auch die Beteiligten ausgehen - nach §§ 1, 6, 7, 15 und 21 Thüringer Verwaltungskostengesetz i. V. m. § 1 der Thüringer Baugebührenverordnung - ThürBauGVO - vom 27. April 2004 und dem als Anlage zu § 1 Abs. 1 erlassenen Verwaltungskostenverzeichnis in der zum Zeitpunkt der Erteilung der streitgegenständlichen Baugenehmigungen geltenden Fassung vom 6. Dezember 2020 in Höhe von 876 EUR und 745 EUR zutreffend berechnet worden. b. Die Klägerin hat die Beigeladene auch zu Recht als Veranlasserin und Begünstigte der verwaltungskostenpflichtigen Amtshandlung (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 ThürVwKostG) als Kostenschuldnerin (§ 6 ThürVwKostG) in Anspruch genommen. c. Die Beigeladene ist auch nicht persönlich nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürVwKostG von den Gebühren befreit. aa. Die Beigeladene wird von diesem Befreiungstatbestand nicht erfasst; er stellt nur den Freistaat Thüringen und seine unmittelbaren Behörden von Gebühren frei. Die Beigeladene ist jedoch nach § 2 Abs. 1 Thüringer Hochschulgesetz - ThürHG - vom 13. September 2016 eine eigenständige rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts. Unerheblich für die Gebührenpflichtigkeit ist, dass die Beigeladene nach § 2 Abs. 1 Halbs. 2 ThürHG zugleich eine staatliche Einrichtung ist. Ebensowenig kommt es hier darauf an, dass sie die sog. „staatlichen“ Angelegenheiten der Hochschulverwaltung - nach § 2 Abs. 4 ThürHG etwa die Personal-, Haushalts- und Finanzverwaltung - als Auftragsangelegenheiten wahrnimmt, denn die die Gebührenpflicht auslösende Bauantragstellung hat die Beigeladene nicht im Rahmen der staatlichen Haushalts- oder Finanzverwaltung vorgenommen. Die Stellung eines Bauantrags wird nicht dadurch zu einer staatlichen Angelegenheit des Landes, dass dafür Gebühren zu zahlen sind und insofern auch die Haushalts- und Finanzverwaltung der Hochschule betroffen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2010 - 3 C 43/09 -, BVerwGE 138, 316-321 = juris, dort Rn. 12). bb. Unerheblich ist zudem, dass der Freistaat Eigentümer der Flächen ist, für die die streitigen Baugenehmigungen erteilt wurden, denn die Beantragung und Erteilung einer Baugenehmigung knüpfen nicht an die Eigentümerstellung an (vgl. § 71 Abs. 4 ThürBO). Zudem ist der Beigeladenen durch § 15 Abs. 3 ThürHG die Bauherrenschaft und die Verantwortlichkeit für sämtliche Baumaßnahmen und die Eigentümerverantwortung für sämtliche von ihr genutzte Liegenschaften von Gesetzes wegen übertragen worden und ihr obliegt auch die Verwaltung und Bewirtschaftung für die Dauer der Nutzung (§ 14 Abs. 6 Satz 2 ThürHG). cc. Die Beigeladene kann der Gebührenforderung auch nicht erfolgreich entgegenhalten, dass sie bei der Bauantragstellung für die Rechnung des von der Zahlung der Gebühren befreiten Landes tätig geworden ist. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürVwKostG ist das Land von der Gebührenpflicht befreit, weil der Landeshaushalt nicht mit Gebühren belastet werden soll. Um diesen Anforderungen zu entsprechen, müssen die Einnahmen und Ausgaben der (die Gebührenschuld auslösenden) juristischen Person des öffentlichen Rechts im Haushaltsplan des Landes selbst konstitutiv, also nicht nur nachrichtlich, sowie vollständig erfasst werden und beim Vollzug des Haushaltsplanes die entsprechenden Zahlungseingänge und -ausgänge unmittelbar zu Gunsten oder zu Lasten des Landes gehen. Es genügt nicht, wenn das Land Zuschüsse an die juristische Person des öffentlichen Rechts leistet, ihm etwaige Überschüsse zufließen oder sonst das wirtschaftliche Ergebnis irgendwie im Landeshaushalt erscheint (so § 2 Abs. 1 GKG: BFH, Beschl. v. 9. Oktober 1974 - VII B 81/73-BFHE 113, 496 = juris und BGH, Beschl. v. 27. Oktober 1981 -VI ZR 108/76 (KG) -MDR 1982, 399 = juris ; und v. 16. Januar 1997 -IX ZR 40/96-MDR 1997, 503 = juris ). Bei dieser - auch mit Blick auf eine einfache Handhabung der Befreiungsregelung - formal auf die haushaltstechnische Erfassung abstellenden Betrachtungsweise kommt es nicht darauf an, inwieweit die juristische Person des öffentlichen Rechts gegenüber dem Land sachlich und wirtschaftlich selbständig ist oder aber von dessen finanziellen Zuweisungen abhängt (BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2010 - 3 C 43/09 -, juris Rn. 14). Ausgehend hiervon erfüllt die Beigeladene die Anforderungen für eine Gebührenbefreiung nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürVwKostG nicht, denn ihre Einnahmen und Ausgaben werden nicht konstitutiv im Landeshaushaltsplan erfasst. Nach § 14 Abs. 1 ThürHG stellt das Land den Hochschulen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Grundstücke und Einrichtungen zur Verfügung und deckt ihren Finanzbedarf nach Maßgabe der im Landeshaushalt bereitgestellten Mittel. Darüber hinaus tragen die Hochschulen durch die Einwerbung von Drittmitteln selbst zu ihrer Finanzierung bei. Sie werden nach einem eigenen Haushaltsplan in der Form eines Wirtschaftsplans (§ 110 Satz 1 Thüringer Landeshaushaltsordnung - ThLHO -, § 14 Abs. 7 ThürHG i. V. m. der Thüringer Verordnung über die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der staatlichen Hochschulen des Landes , hier in der Fassung vom 15. August 2017, GVBl. 184), verwaltet. Der Wirtschaftsplan der Hochschule muss nach § 14 Abs. 7 ThürHG einen Erfolgs- und Investitionsplan sowie einen Stellenplan enthalten und bildet die Grundlage für die Wirtschaftsführung der jeweiligen Hochschule. Er wird nach § 14 Abs. 7 Satz 4 ThürHG vorab im Zuge des Haushaltsaufstellungsverfahrens dem aufsichtsführenden für das Hochschulwesen zuständigen Ministerium vorgelegt, um schließlich im Landeshaushaltsplan lediglich abgebildet zu werden. Das ist auch bei der Beigeladenen der Fall. Aus § 29 Abs. 1 ThürHG ergibt sich, dass bei den staatlichen Hochschulen das Präsidium den Wirtschaftsplan aufstellt (dort Nr. 4) und bewirtschaftet (dort Nr. 7); der Senat der Hochschule nimmt im Rahmen der Aufstellung des Wirtschaftsplans und bei dessen Anpassung Stellung (§ 29 Abs. 1 Nr. 4 ThürHG). Dieser Wirtschaftsplan bleibt ungeachtet der erforderlichen Genehmigung des zuständigen Ministeriums ein Haushaltsplan der Hochschule. Eine Verwaltung nach dem Haushaltsplan des Landes liegt damit nicht vor. Aufgenommen in das Kapitel 69 des Einzelplans 07 für das damalige Ministerium für Wirtschaft, Wissenschaft und Digitale Gesellschaft des Landeshaushalts für die Jahre 2016 und 2017 (vgl. Thüringer Gesetz über die Feststellung des Landeshaushaltsplans für die Haushaltsjahre 2026 und 2017 - Thüringer Haushaltsgesetz 2016/2017 - ThürHhG) wurde nur der vom Land getragene Zuschuss an die Hochschulen als Saldo aus deren Einnahmen und Ausgaben. Dieser Zuschuss ist Bestandteil der Ausgaben des Landes und wird als solcher im Landeshaushalt veranschlagt. Die Beifügung des Wirtschaftsplans der Beigeladenen (wie auch der anderen staatlichen Hochschulen im Freistaat) der die Einzelheiten ihres Erfolgs- und Finanzplans sowie eine Stellenplanübersicht enthält, als Beilage zum Einzelplan 07 erfolgt demgegenüber nur nachrichtlich. Das ergibt sich aus § 4 Abs. 2 ThürHhG 2016/2017, wonach die Wirtschaftspläne der Hochschulen nur Anlagen zum Landeshaushaltsplan sind. dd. Die Beigeladene kann sich für die persönliche Gebührenfreiheit auch nicht darauf berufen, dass es bei der Neufassung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürVwKostG um eine Verwaltungsvereinfachung und Anpassung der Verwaltungsvorschriften und nicht darum gegangen sei, die Hochschulen von der Gebührenprivilegierung auszuschließen, wie das Verwaltungsgericht meint. Denn allein die Norm selbst bestimmt die Voraussetzungen der Gebührenfreiheit und damit auch den Umfang der dadurch bewirkten Verwaltungsvereinfachung (BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2010 - 3 C 43.09 - a. a. O. juris, Rn. 16). Auch aus der Gesetzbegründung (LT-Drs. 4/912) ergeben sich keine Anhaltspunkte etwa dafür, dass der Landesgesetzgeber auch die Hochschulen von der Gebührenzahlung freistellen wollte oder es sich bei der Streichung der persönlichen Gebührenfreiheit für die Hochschulen des Landes gar um ein redaktionelles Versehen gehandelt haben könnte. ee. Schließlich entspricht es auch den Grundsätzen der Haushaltsklarheit und -wahrheit, dass die Kosten für die (staatlichen) Baugenehmigungen auf den Veranlasser und Nutznießer der Verwaltungsmaßnahme abgewälzt werden und deshalb im Haushalt desjenigen abgebildet werden, dem diese staatliche Verwaltungstätigkeit letztlich zu Gute kommt. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Beklagten nach § 162 Abs. 3 VwGO auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, die keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). 4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. 5. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (vgl. § 132 VwGO). Beschluss Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren gemäß § 63 Abs. 2 i. V. m. den §§ 47 und 52 Abs. 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz - GKG - auf 1.621 EUR festgesetzt. Hinweis: Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Die Klägerin, eine kreisfreie Universitätsstadt, wendet sich gegen die Aufhebung von ihr gegenüber der Beigeladenen, einer Thüringer Universität, erlassenen Baugebührenbescheiden durch die Widerspruchsbehörde. Die Beigeladene beantragte am 29. Juli 2015 bei der Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines Rückkühlwerks als Dachaufbau am Institut für physikalische Chemie in der L... in J... (Gemarkung Jena, Flur 14, Flurstücke a... und b...). Die Grundstücke stehen im Eigentum des beklagten Freistaats. In ihrem Bauantrag bezeichnete sich die Beigeladene als Bauherrin. Nachdem die Klägerin der Beigeladenen die beantragte Baugenehmigung im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren erteilt hatte, setzte sie gegen die Beigeladene mit Bescheid vom 13. Januar 2017 eine Gebühr in Höhe von 745 EUR fest. Mit Schreiben vom 2. Februar 2017 erhob die Beigeladene dagegen Widerspruch. Als staatliche Hochschule des Landes sei sie von der Gebührenzahlung befreit, denn sie werde im Auftrag des Landes tätig, erhalte ihre Mittel aus dem Landeshaushalt und es bestehe eine Einstandspflicht des Landes für ihr Tätigwerden. Mit einem weiteren Bauantrag vom 2. August 2016 begehrte die Beigeladene bei der Klägerin die Genehmigung zur Gestaltung der Pkw-Stellplatzfläche „I...“ auf dem Campus B...... in der W... in J... auf den ebenfalls landeseigenen Grundstücken Gemarkung Ammerbach, Flur 12, Flurstücke c__, d..., e..., f..., g... und trat wiederum als Bauherrin auf. Nach der Genehmigung des Bauantrags setzte die Klägerin gegen die Beigeladene mit Bescheid vom 5. Dezem-ber 2016 Baugenehmigungsgebühren in Höhe von 876 EUR fest. Am 9. Januar 2017 erhob die Beigeladene auch gegen diese Gebührenfestsetzung Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 19. September 2017, zugestellt am 22. September 2017, hob das Thüringer Landesverwaltungsamt beide Gebührenfestsetzungsbescheide auf. Es liege eine persönliche Gebührenfreiheit zugunsten der beigeladenen Hochschule vor. Zwar spreche § 3 Abs. 1 Thüringer Verwaltungskostengesetz - ThürVwKostG - entgegen der vorherigen Fassung die persönliche Gebührenfreiheit für Universitäten und Hochschulen nicht mehr ausdrücklich aus, die Gebührenfreiheit ergebe sich aber aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürVwKostG in Verbindung mit dem Thüringer Hochschulgesetz - ThürHG -. Die Hochschulen des Landes seien rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen und würden bei Rechtsgeschäften als Vertreterin des Landes tätig. Am 10. Oktober 2017 hat die Klägerin Klage gegen beide Gebührenbescheide erhoben. Das Verwaltungsgericht Gera hat die Klage gegen den Bescheid vom 5. Dezember 2016 unter dem Aktenzeichen 1 K 940/17 Ge und gegen den Bescheid vom 13. Januar 2017 unter dem Aktenzeichen 4 K 941/17 Ge geführt. Zur Begründung ihrer Klagen hat die Klägerin vorgetragen, dass der Beigeladenen keine persönliche Gebührenbefreiung zustehe. Dies ergebe sich aus der Änderungshistorie des § 3 ThürVwKostG und aus der Gesetzesbegründung. Der Gesetzgeber habe damit, dass er in der Fassung des Verwaltungskostengesetzes vom 17. August 1991 zwischen der Gebührenfreiheit des Landes und jener der Hochschulen unterschieden habe, zum Ausdruck gebracht, dass er selbst die Hochschulen nicht unter den Begriff des „Landes“ fasse. Nach der Neufassung des ThürVwKostG sei für die Hochschulen keine persönliche Gebührenfreiheit mehr vorgesehen und aus der Gesetzesbegründung lasse sich entnehmen, dass die persönliche Gebührenfreiheit nur noch für die Behörden des Landes, aber nicht mehr für die Hochschulen gelten solle. Etwas Anderes folge auch nicht daraus, dass die Hochschulen auch staatliche Einrichtungen seien. Die Beigeladene gehöre als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht zum staatsunmittelbaren öffentlichen Organisationsbereich, sondern sei Teil der mittelbaren Landesverwaltung. Das Verwaltungsgericht Gera hat die Klagen mit Urteilen vom 1. Juni 2018 (4 K 940/17 Ge) bzw. 4. Juni 2018 (4 K 941/17 Ge), der Klägerin jeweils am 7. Juni 2018 zugestellt, abgewiesen. Der Geltendmachung der Kosten stehe die persönliche Gebührenfreiheit der Beigeladenen entgegen, die die Bauanträge in Vertretung des Freistaats Thüringen als Grundstückseigentümer gestellt habe. Weder aus der Gesetzeshistorie des Thüringer Verwaltungskostengesetzes noch aus anderen Landesgesetzen folge, dass die staatlichen Hochschulen nach dem gesetzgeberischen Willen von der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 3 ThürVwKostG ausgenommen werden sollten. Bei der Neufassung des Gesetzes sei es um eine Verwaltungsvereinfachung und Anpassung der Verwaltungsvorschriften und nicht darum gegangen, die Hochschulen von der Gebührenprivilegierung auszuschließen. Der Geldfluss zwischen einzelnen Landesbehörden habe vermieden werden sollen. Für das Bestehen einer persönlichen Gebührenfreiheit sei allein maßgebend, ob der Gebührenschuldner eine staatliche Einrichtung des Landes sei und damit für den Freistaat gehandelt habe. Dies sei im Fall der Hochschulen grundsätzlich zu bejahen, weil sie als staatliche Einrichtungen im Rahmen der ihnen übertragenen Zuständigkeiten in Personalangelegenheiten und beim Abschluss von Rechtsgeschäften, die Landesmittel oder Landesvermögen betreffen, stets in Vertretung des Landes tätig würden. Da Hochschulen keine Landesbetriebe seien und eine Anwendung des § 26 der Thüringer Landeshaushaltsordnung nur entsprechend in Frage komme, sei die Beigeladene auch nicht nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 ThürVwKostG von der persönlichen Gebührenfreiheit ausgenommen. Mit Schreiben vom 21. Juni 2018 hat die Klägerin die Zulassung der Berufung beantragt. Die Beigeladene habe den Bauantrag im eigenen Namen gestellt, sei Bauherrin und damit Gebührenschuldnerin. Ihr sei die öffentliche Leistung individuell zuzurechnen (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 ThürVwKostG). Die Beigeladene habe nicht in Vertretung für den Beklagten gehandelt; sie habe keine entsprechende Vollmacht vorgelegt. Auch aus § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürHG folge keine solche Vertretung, denn die Vorschrift regele nur die Befugnis der Hochschulen, im Bereich der Personalangelegenheiten und beim Abschluss von bestimmten Rechtsgeschäften in Vertretung des Landes tätig zu werden. Die Stellung eines Bauantrags sei weder zivilrechtlicher Natur noch ein Rechtsgeschäft. Darauf, dass der Beklagte Eigentümer der betroffenen Baugrundstücke sei, komme es nicht an, weil die Baugenehmigung unbeschadet der privaten Rechte Dritter erteilt werde. Wenn der Beklagte als Bauherr hätte auftreten wollen, hätte sich das Genehmigungsverfahren nach § 76 Thüringer Bauordnung angeboten. Für die Bauherreneigenschaft der Beigeladenen spreche die Neufassung des § 15 Abs. 3 ThürHG. Da Universitäten und Hochschulen in § 3 Abs. 1 ThürHG nicht ausdrücklich genannt seien, sei nicht von ihrer persönlichen Gebührenfreiheit auszugehen, selbst wenn sie wie Landesbetriebe geführt würden. Die Einnahmen und Ausgaben der Beigeladenen würden im Landeshaushaltsplan nur nachrichtlich erfasst. Mit Beschluss vom 20. August 2019 hat der Senat die Berufung in den beim Oberverwaltungsgericht unter den Aktenzeichen 1 ZKO 498/18 und 1 ZKO 499/18 geführten Verfahren zugelassen und die Verfahren mit Beschluss vom 18. September 2019 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. Zur Begründung ihrer Berufung nimmt die Klägerin Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und ihr Vorbringen im Zulassungsverfahren. Die Klägerin beantragt sinngemäß, die Urteile des Verwaltungsgerichts Gera vom 1. Juni 2018 in dem Verfahren 4 K 940/17 Ge und vom 4. Juni 2018 in dem Verfahren 4 K 941/17 Ge abzuändern und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 19. September 2017 aufzuheben. Der Beklagte und die Beigeladene stellen keine Anträge. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakte des Verfahrens 1 KO 588/19 und die Verwaltungsvorgänge, (ein Ordner und zwei Heftungen), die Gegenstand der Beratung waren.