3 EO 350/18

Leitsatz: Eine Gemeinderatsfraktion ist hinsichtlich eines gegen sie gerichteten Anspruches auf Unterlassung rufschädigender Äußerungen der richtige Anspruchsgegner.(Rn.23) Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 28. März 2018 abgeändert und der Antragsgegnerin untersagt, wörtlich oder sinngemäß zu verbreiten, a) bei der Beschäftigung von freien Mitarbeitern des Antragstellers werde der gesetzliche Mindestlohn gezielt unterlaufen; b) bei der Beschäftigung freier Mitarbeiter des Antragstellers handele es sich um illegale Scheinselbständigkeit; c) das Unternehmen des Antragstellers sei unseriös; d) von der Bewerbung bei dem Antragsteller werde abgeraten. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 € festgesetzt. I. Der Antragsteller bietet als Dienstleistungsunternehmer gewerblich Datenerhebungen für Kommunen an. Er begehrt, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zur Unterlassung bestimmter Aussagen über seine Geschäftstätigkeit zu verpflichten. Nach einem Bewerbungsverfahren beauftragte die Stadt E... den Antragsteller im Frühjahr 2017 mit der Durchführung einer Aufnahme des Hundebestandes mittels Haushaltsbefragung. Im Zuge der Vorbereitungen zur Beschlussfassung über den Gemeindehaushalt brachte die Antragsgegnerin für die Sitzung am 3. März 2017 einen Dringlichkeitsantrag in den Stadtrat ein mit dem Ziel, die Durchführung der Hundebestandsaufnahme zu stoppen. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, dass an der Seriosität des beauftragten Unternehmens zu zweifeln sei. Pro befragtem Haushalt werde den Beschäftigten ein Entgelt in Höhe von 0,39 € gezahlt. Daraus könne errechnet werden, dass der Mindestlohn nicht erreicht werde. Bei der Vergabe ignoriere die Stadt ihre eigenen Vorgaben, nach denen nur Unternehmen beauftragt werden dürften, die den gesetzlichen Mindestlohn zahlen. Es sei davon auszugehen, dass es sich bei den Beschäftigungsverhältnissen um illegale Scheinselbständigkeit handele. Der Dringlichkeitsantrag wurde im Stadtrat mehrheitlich abgelehnt. Am 9. März 2017 veröffentlichte die Antragsgegnerin auf ihrer Internetseite eine Pressemitteilung, die unter dem Titel: „Stadtrat E...: Hundebestandsaufnahme: Nicht bewerben!“ den wesentlichen Inhalt des Antrages mit Erläuterung enthielt. Diese Pressemitteilung, der Text des Dringlichkeitsantrages sowie die Einbringungsrede sind nach wie vor auf der Internetseite der Antragsgegnerin abrufbar. Am 3. Juli 2017 hat der Antragsteller beim Landgericht Meinigen den Erlass einer einstweiligen Verfügung beantragt, mit der der Antragsgegnerin bei Androhung eines Ordnungsgeldes untersagt werden sollte, die genannten Darstellungen zu verbreiten. Mit Beschluss vom 17. Juli 2017 hat das Landgericht Meiningen den Rechtsstreit gemäß § 17a Abs. 2 GVG an das Verwaltungsgericht Meiningen verwiesen. Mit Beschluss vom 28. März 2018 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Antragsgegnerin nicht passiv legitimiert sei, weil ihre Äußerungen in einem sachlichen Bezug zu ihren von der Kommunalordnung zugewiesenen Aufgaben der Willensbildung im Stadtrat stünden; damit habe sie nicht als selbständiger Rechtsträger gehandelt, sondern als unselbständiger Teil der Körperschaft, der sie angehöre. Mit seiner am 4. Mai 2018 eingelegten Beschwerde greift der Antragsteller die erstinstanzliche Entscheidung an und meint im Wesentlichen, dass die Antragsgegnerin ihre organschaftlichen Befugnisse überschritten habe. Ihr Verhalten sei der Stadt E… nicht zurechenbar, daher sei sie passiv legitimiert. Im Übrigen verweist er auf seinen erstinstanzlichen Vortrag. Er beantragt, unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 28. März 2018 der Antragsgegnerin aufzugeben, 1. es zu unterlassen, wörtlich oder sinngemäß die Behauptung aufzustellen und/oder zu verbreiten, a) bei der Beschäftigung von freien Mitarbeitern des Antragstellers werde der gesetzliche Mindestlohn gezielt unterlaufen, b) bei der Beschäftigung freier Mitarbeiter des Antragstellers handle es sich um illegale Scheinselbständigkeit, c) das Unternehmen des Antragstellers sei unseriös/mache keinen seriösen Eindruck. 2. der Antragsgegnerin aufzugeben, es zu unterlassen, wörtlich oder sinngemäß die Aufforderung aufzustellen und/oder zu verbreiten, sich nicht für eine freie Mitarbeit bei dem Antragsteller zu bewerben. Die Antragsgegnerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung und wiederholt und vertieft ihren erstinstanzlichen Vortrag. II. Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Die auf die dargelegten Gründe beschränkte Prüfung (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ergibt, dass das Verwaltungsgericht den Antrag, die Antragsgegnerin zu verpflichten, die im einzelnen bezeichneten Äußerungen zu unterlassen, zu Unrecht abgelehnt hat. Die hier vorzunehmende Folgenabwägung hat zum Ergebnis, dass das Interesse des Antragstellers an der einstweiligen Untersagung einer Verbreitung der benannten Äußerungen das Interesse der Antragsgegnerin an deren Aufrechterhaltung überwiegt. Nachdem das Landgericht Meiningen mit Beschluss vom 17. Juli 2017 den Rechtsstreit gemäß § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG an das Verwaltungsgericht Meiningen verwiesen hat, ist der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht gemäß § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG bindend festgestellt. Die für den Erlass der begehrten Regelungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderlichen Voraussetzungen liegen vor. 1. Der Antragsteller hat zunächst einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1, 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Die hierfür erforderliche Eilbedürftigkeit ergibt sich weiterhin daraus, dass die streitgegenständlichen Äußerungen seit März 2017 auf der offiziellen Webseite der Antragsgegnerin abrufbar sind und die für den Antragsteller nachteiligen Auswirkungen unmittelbar eintreten können. Die vom Antragsteller unter Bezugnahme auf sein erstinstanzliches Vorbringen vorgetragenen Gründe reichen ferner für die Annahme eines Anordnungsanspruches im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1, 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO aus. a. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Antragsgegnerin hinsichtlich des geltend gemachten Unterlassungsanspruchs passiv legitimiert. Grundsätzlich sind, wie das Verwaltungsgericht zunächst zutreffend ausführt, im Prozess auftretende Organe und sonstige Vertreter von juristischen Personen oder beteiligungsfähigen anderen Rechtsträgern im Zweifel nicht als Kläger oder Beklagter anzusehen, da sie nicht in ihrer Eigenschaft als solche, sondern als Organ der juristischen Person handeln (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Auflage § 78 Rdn. 3). Es ist dem Verwaltungsgericht auch insoweit zu folgen, dass für Widerrufs- bzw. Unterlassungsbegehren im öffentlichen Recht anerkannt ist, dass derjenige, der wegen Rufschädigung den Widerruf einer ehrkränkenden dienstlichen Äußerung eines Beamten erreichen will, sich an die zuständige öffentlichrechtliche Körperschaft, nicht aber an den Beamten selbst zu halten hat. Dies beruht auf der Überlegung, dass der Beamte als Einzelperson gar nicht in der Lage ist, verbindlich über seine weitere Amtsführung - wozu der geforderte Widerruf gehört - zu entscheiden (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. September 1991 – 7 A 10359/91 –, juris Rdn. 39 f.). So, wie eine bei Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben getätigte Äußerung der hinter dem Beamten stehenden Körperschaft zugerechnet wird, ist auch der Widerruf eine Amtshandlung, für die nur die Körperschaft in Anspruch genommen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Dezember 1967, DÖV 68, 429). Das Verwaltungsgericht führt sodann nachfolgend dieser Rechtsprechung aus, dass eine derartige Zurechnung dann ihre Grenze finde, wenn das handelnde Organ den Rahmen der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben verlasse. Der Anspruch richte sich dann ausnahmsweise gegen den Amtsträger, wenn dieser den Rahmen seiner gesetzlichen Aufgabenstellung verlassen habe und die Äußerung dem privatrechtlichen Bereich zuzurechnen sei. Die Äußerungen der Antragsgegnerin seien, da sie die Ratsarbeit beträfen, aber noch von ihrer Aufgabenstellung gedeckt. Diese Überlegungen können auf den vorliegenden Fall aber nicht angewendet werden. Sie treffen für den Fall zu, in dem zwischen dem handelnden Organ und der vertretenen Körperschaft eine dem Beamtenverhältnis vergleichbare Beziehung der Über- bzw. Unterordnung besteht, die ein nach außen gerichtetes Vertretungshandeln und - als Korrektiv - entsprechende Einwirkungsmöglichkeiten auf das Organ, bzw. den Amtsträger erlaubt. Dies ist hier aber nicht der Fall. Die Fraktion ist gemäß § 25 ThürKO ein Zusammenschluss von Gemeinderatsmitgliedern, die ihr Ehrenamt gemäß § 24 Abs. 1 ThürKO nach dem Gesetz und ihrer freien, dem Gemeinwohl verpflichteten Überzeugung ausüben. Die Fraktion fällt in ihrer Rechtsposition nicht dahinter zurück; auch ist sie an Weisungen nicht gebunden. Ihr steht es frei, eine öffentliche Äußerung zu tätigen und sie freiwillig - oder ggf. auch auf gerichtliche Anordnung - zu widerrufen. Zu berücksichtigen ist hier zudem, dass politische Stellungnahmen und Meinungsäußerungen einer Gemeinderatsfraktion auch in der öffentlichen Wahrnehmung gerade nicht der Körperschaft, deren Organ sie mittelbar ist, zugerechnet werden, sondern als kollektiver politischer Standpunkt einer Gemeinschaft frei gewählter, unabhängiger Gemeinderatsmitglieder wahrgenommen werden (vgl. zur Stellung des einzelnen Ratsmitglieds: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. September 1991 – 7 A 10359/91 –, juris Rdn. 39 f.) b. Ob der somit gegen die Antragsgegnerin zu Recht gerichtete Unterlassungsanspruch besteht, ist im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend zu klären. Anspruchsgrundlage des Unterlassungsbegehrens ist § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB in entsprechender Anwendung i.V.m. § 823 Abs. 1 BGB. Der Antragsteller macht geltend, durch die streitgegenständlichen Äußerungen in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) rechtswidrig betroffen zu sein. Daneben beruft er sich auf sein Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 GG). Beides sind absolute Rechte im Sinn des § 823 Abs. 1 BGB. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht und auch das Recht am Gewerbetrieb werden nicht vorbehaltlos gewährleistet. Nach Art. 2 Abs. 1 bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG wird es durch die verfassungsmäßige Ordnung einschließlich der Rechte anderer beschränkt. Zu diesen Rechten gehört auch die Freiheit der Meinungsäußerung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Auch diese ist nicht vorbehaltlos garantiert. Sie findet nach Art. 5 Abs. 2 GG ihre Schranken unter anderem in den allgemeinen Gesetzen und in dem Recht der persönlichen Ehre (BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 2005 – 1 BvR 1696/98 – BVerfGE 114, 339-356, Rdn. 29). Ob die Einwirkung auf die Persönlichkeitssphäre des Antragstellers gerechtfertigt ist, ist durch eine Abwägung zwischen dem Grundrecht der Antragsgegnerin und den auf Seiten des Antragstellers zu berücksichtigenden grundrechtlich geschützten Interessen unter Würdigung der besonderen Umstände des Einzelfalls zu ermitteln (s. dazu insgesamt: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. März 2015 – 1 S 2444/14 –, juris Rdn. 36 ff.). Zum einen ist dabei von Bedeutung, ob die beanstandeten Äußerungen die besonders geschützte Sphäre des Antragstellers betreffen. Zum anderen ist die Einordnung einer Äußerung als Werturteil oder als Tatsachenbehauptung für die rechtliche Beurteilung von weichenstellender Bedeutung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 2005 - 1 BvR 1696/98 - BVerfGE 114, 339). Führt eine Tatsachenbehauptung zu einer Rechtsverletzung, hängt die rechtliche Bewertung vom Wahrheitsgehalt der Äußerung ab (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. November 1998 - 1 BvR 1531/96 - BVerfGE 99, 185-202). Bewusst unwahre Tatsachenäußerungen genießen den Grundrechtsschutz überhaupt nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 797/78 - BVerfGE 54, 208, 219). Ist die Wahrheit nicht erwiesen, wird die Rechtmäßigkeit der Beeinträchtigung eines anderen Rechtsguts davon beeinflusst, ob besondere Anforderungen, etwa an die Sorgfalt der Recherche, beachtet worden sind. Werturteile sind demgegenüber keinem Wahrheitsbeweis zugänglich. Sie sind grundsätzlich frei und können nur unter besonderen Umständen beschränkt werden, so wenn sie sich als Schmähkritik darstellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 1991 - 1 BvR 1555/88 - BVerfGE 85, 1, 16 f.). Der Begriff der Schmähung wird in der zivil- und verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung mit Rücksicht auf das Grundrecht der Meinungsäußerung eng verstanden. Wertungen sind grundsätzlich frei von Bindungen. Auch eine überzogene, polemische oder gar ausfällige Kritik reicht für sich genommen nicht aus, um eine Beschränkung zu rechtfertigen. Anders liegt es aber, wenn bei der Äußerung nicht mehr die Auseinandersetzung in der Sache, sondern die Diffamierung der Person im Vordergrund steht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 1995 - 1 BvR 1476/91 u.a. - BVerfGE 93, 266, 294, 303). Äußerungen, bei denen sich Wertung und Tatsache untrennbar verbinden, dürfen bei der Beurteilung nicht auseinandergerissen werden und sind im Zweifel insgesamt als Werturteil anzusehen (BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 1991 - 1 BvR 1555/88 - a.a.O. S. 15). Nach Maßgabe dieser Grundsätze ergibt sich für die von der Antragsgegnerin veröffentlichten, zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemachten Darstellungen folgendes: Bei den vom Antragsteller beanstandeten, in den nach wie vor auf der Internetseite abrufbaren Dokumenten nämlich der Pressemitteilung, dem Antragstext und der Einbringungsrede enthaltenen, Äußerungen handelt es sich um eine derartige Verbindung zwischen Tatsachenbehauptung und Meinungsäußerung. Die von der Antragsgegnerin verbreitete Feststellung, dass es der Antragsteller durch seine Vertragsgestaltung, insbesondere durch die Festlegung einer bestimmten, auf Basis der einzelne Befragung gezahlten Vergütung im Ergebnis vermeide, den Mindestlohn an die Beschäftigten zu zahlen, ist zunächst eine Tatsachenbehauptung, die der Antragsteller im gerichtlichen Verfahren auch durch eine Berechnung nachzuweisen versucht. Auf Grundlage dieser aufgestellten Behauptung zieht sie den weiteren, den Charakter einer Tatsachenbehauptung aufweisenden, aber schon mit einer Wertungskomponente versehenen Schluss, dass der Antragsteller in der Weise, wie er die mit der Befragung beauftragte Personen beschäftige, die illegale Scheinselbständigkeit fördere. Die Aussage, dass deshalb „erhebliche Zweifel an der Seriosität des Unternehmens“ bestehen, ist dem Bereich der Meinungsäußerung zuzuordnen. Die in der Pressemitteilung ausdrücklich ausgesprochene „Warnung“, sich nicht für die Befragungstätigkeit zu bewerben, ist zweifellos Ausdruck einer Meinung; sie verlässt aber als Aufruf zu einem konkreten Tun bzw. hier Unterlassen bereits den durch die Meinungsfreiheit grundrechtlich geschützten Bereich. Angesichts der engen thematischen Beziehung und des jeweils aufbauenden, auf der Verknüpfung von Tatsachenbehauptung und Meinungsäußerungen beruhenden Zusammenhangs sind die Äußerungen hinsichtlich des möglichen Eingriffes in die Persönlichkeitsrechte des Antragstellers insgesamt als Einheit zu betrachten. Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass Ausgangspunkt der in unterschiedlicher Weise vermischten Tatsachenbehauptungen und Meinungen, die - grundsätzlich dem Nachweis zugängliche - Annahme ist, die arbeitsvertraglichen Regelungen führten dazu, dass die im Rahmen der Hundebestandsaufnahme in E... Beschäftigten unterhalb der Mindestlohngrenze bezahlt werden. Ob dies den Tatsachen widerspricht, damit den angegriffenen Äußerungen die Grundlage fehlt und die Äußerungen von der Schutzwirkung des Art. 5 Abs. 1 GG nicht mehr gedeckt sind, kann im Rahmen des Eilverfahrens nicht eindeutig und abschließend geklärt werden. c. Die Anordnung ist gleichwohl zu erlassen, denn der Senat gelangt nach der hier vorzunehmenden Folgenabwägung zu dem Ergebnis, dass das Interesse der Antragsgegnerin an der Verbreitung ihrer Äußerungen hinter dem Interesse des Antragstellers an einer vorläufigen Unterbindung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zurücktritt. Sollte sich nach Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung herausstellen, dass ein Unterlassungsanspruch nicht gegeben ist, bestünde ihr Nachteil darin, dass ihr für einen bestimmten Zeitraum die Verbreitung ihrer Darstellungen nicht möglich gewesen ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Meinungsäußerungsfreiheit der Fraktion als Zusammenschluss von Gemeinderatsmitgliedern, die nicht an Aufträge und Weisungen gebunden sind und ihre Aufgabe nach dem Gesetz und ihrer freien, dem Gemeinwohl verpflichteten Überzeugung ausüben (§ 24 ThürKO), gegenüber den Gemeindeorganen einen besonderen Schutz genießt. Die Zielrichtung der von der Fraktion zu erfüllenden Aufgaben ist jedoch primär auf den Bereich der Willensbildung innerhalb der Gemeindevertretung gelenkt. Zweck der im Gemeinderat gebildeten Fraktionen ist es, durch kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter die Arbeit im Plenum zu straffen und zu konzentrieren (BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 1979 – 7 B 77/78 –, juris, Rdn. 5, vgl. auch Rücker/Dieter/Schmidt, Kommunalverfassungsrecht Thüringen, Stand: Juli 2018, § 25 Nr. 8; Uckel/Dressel/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, Stand: Oktober 2018, § 25 Nr. 1). Daraus folgt, dass entsprechend der kommunalrechtlichen Aufgabenstellung ein gesteigerter Schutz der Meinungsäußerungsfreiheit der Gemeinderatsfraktion gegenüber den Gemeindeorganen, namentlich dem Bürgermeister, anderen Ratsfraktionen und einzelnen Stadtratsmitgliedern gilt, nicht jedoch in gleichem Maße gegenüber von politischen Meinungsäußerungen betroffenen Dritten. Zudem steht der Zweck der Koordinierung der politischen Gemeinderatstätigkeit und der politischen Willensbildung, dem auch die öffentliche Bekundung und Verbreitung der gemeinsamen Überzeugung dienen kann, hier nicht mehr im Vordergrund, denn die im Zentrum der angegriffenen Äußerungen stehende Hundebestandsaufnahme ist bereits abgeschlossen. Der Antragsgegnerin geht es vielmehr um die nachträgliche Dokumentation einer politischen Standortbestimmung. Dem Interesse der Antragsgegnerin steht jedoch ein erheblicher, im umgekehrten Fall mit begründeter Wahrscheinlichkeit eintretender Schaden des Antragstellers gegenüber: Würde die begehrte Anordnung nicht erlassen, und es stellte sich später heraus, dass dem Antragsteller der Unterlassungsanspruch zusteht, so würde über den gesamten Zeitraum bis zur rechtskräftigen Entscheidung rechtswidrig die Belastung seiner Persönlichkeitsrechte und auch eine Gefährdung seiner Geschäftsinteressen fortbestehen. Diese Gefährdung des Geschäftsbetriebes des Antragstellers könnte sich beispielsweise dadurch realisieren, dass mit der Eingabe relevanter Suchbegriffe in Internet-Suchdiensten, wie etwa „Hundebestandsaufnahme“, die von der Antragsgegnerin auf ihrer Internetseite veröffentlichten Dokumente aufgefunden werden und möglicherweise nach Rückschluss auf das Unternehmen des Antragstellers durch dergestalt informierte Dritte nachteilige Geschäftsentscheidungen getroffen werden könnten. 3. Von der Androhung eines Ordnungsgeldes für den Fall der Zuwiderhandlung gemäß § 167 Abs. 1 VwGO, § 890 Abs. 1, 2 ZPO wird abgesehen, sie wurde im Beschwerdeverfahren auch nicht beantragt. Dafür, dass die Antragsgegnerin der gerichtlichen Anordnung nicht Folge leisten wird, sieht der Senat keine Anhaltspunkte. 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Hinweis: Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).