8 E 493/13 We

Der Antragsgegner wird verpflichtet, der Antragstellerin bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren 8 K 492/13 We die weitere Teilnahme an dem laufenden Prüfungsverfahren für Prüfingenieure für Brandschutz zu gestatten. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 € festgesetzt. Der mit Schriftsatz vom 17. Mai 2013 gestellte Antrag der Antragstellerin, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin die begehrte Anerkennung zum Prüfungsverfahrens für Prüfingenieure für Brandschutz gemäß ihres Antrages vom 21. Januar 2013 und des Nachantrags vom 4. Februar 2013 bis zum Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung über die Hauptsache zu erteilen, mit dem sie in der Sache die Zulassung zum weiteren Prüfungsverfahren begehrt, hat in der tenorierten Fassung Erfolg. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dem Wesen und Zweck dieses Verfahrens entsprechend kann das Gericht mit einer einstweiligen Anordnung grundsätzlich aber nur vorläufige Regelungen treffen und dem jeweiligen Antragsteller nicht schon in vollem Umfang das gewähren, was Klageziel des Hauptsacheverfahrens ist. Eine solche Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung kommt - mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) - vielmehr nur in Ausnahmefällen, und zwar nur dann in Betracht, wenn ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist (Anordnungsanspruch) und dem Rechtsschutz- suchenden schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (Anordnungsgrund). Der Grund für die Dringlichkeit der einstweiligen Anordnung und der Anspruch auf Regelung eines vorläufigen Zustandes sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO). Der Anordnungsgrund liegt vor. Auch die Vorwegnahme der Hauptsache ist hier - wie regelmäßig bei berufsbezogenen Prüfungen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, Rdnr. 14a zu § 123) - gerechtfertigt, da durch die angefochtene Entscheidung in die Berufswahlfreiheit gemäß Art. 12 GG eingriffen wird. Die begehrte Prüfung eröffnet der Antragstellerin die Tätigkeit als Prüfingenieurin für Brandschutz. Die Ablehnungsentscheidung des Antragsgegners vom 22. April 2013 schließt die Antragstellerin völlig vom laufenden Prüfungsverfahren aus und verweist sie auf die Teilnahme an einem nächsten Prüfungsverfahren, das frühestens in einem Jahr stattfindet. Diese zeitliche Verzögerung bedeutet einen erheblichen Eingriff in das Grundrecht. Es ist im vorliegenden Fall auch nicht zu erwarten, dass eine rechtskräftige Entscheidung in der Hauptsache bis zum Abschluss des laufenden Prüfungsverfahrens ergeht. Der nächste entscheidende Prüfungsteil ist die Ablegung der schriftlichen Prüfung, die nach Angaben des Antragsgegners im November 2013 stattfinden soll. Auch der Anordnungsanspruch liegt vor. Die Kammer der Auffassung, dass der Bescheid vom 22. April 2013, mit dem die Anerkennung der Antragstellerin als Prüfingenieurin für Brandschutz abgelehnt wurde, rechtswidrig ist. Dem Bescheid fehlt eine ausreichende Rechtsgrundlage. Die hier anzuwendende Thüringer Verordnung über Prüfingenieure und Prüfsachverständige vom 4. Dezember 2009 (GVBl. 2009, 789) weist einen inhaltlichen Mangel in Form eines Regelungsdefizits auf und stellt damit keine ausreichende Ermächtigung für einen belastenden Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG dar. Die Verordnung enthält in § 18 ThürPPVO, der das Prüfungsverfahren regelt, keine Festlegung zum Ausscheiden aus einem laufenden Prüfungsverfahren. Das Fehlen einer solchen ausdrücklichen gesetzlichen Festlegung stellt ein wesentliches Regelungsdefizit der Prüfungsverordnung des Antragsgegners dar. Da negative Entscheidungen im Rahmen einer berufsqualifizierenden Prüfung regelmäßig in den grundrechtlichen Schutzbereich der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) eingreifen, bedürfen sie einer gesetzförmigen Rechtsgrundlage, wobei es allein dem Gesetzgeber bzw. dem hierzu ermächtigten Verordnungsgeber vorbehalten ist, die Fragen des Bestehens bzw. Nichtbestehens einer solchen Prüfung abschließend zu regeln (BVerfG, Beschluss vom 14.03.1989, 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84; BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991, 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83, Juris). Es ist dem Gesetz- bzw. dem Verordnungsgeber dabei überlassen, unter Berücksichtigung des besonderen Charakters der jeweiligen Leistungskontrolle eine Gesamtlösung zu finden, bei der das Verfahren der Leistungsbewertung zu sachgerechten Ergebnissen führt. Dazu hat er einen weiten Gestaltungsspielraum. Im vorliegenden Fall hat der Verordungsgeber ganz darauf verzichtet, Regelungen über das Nichtbestehen der Prüfung und des Ausscheidens aus dem weiteren Prüfungsverfahren zu treffen. Regelungen hierzu enthält nur eine Richtlinie vom 4. April 2008. Dies ist nicht ausreichend. Eine Richtlinie stellt lediglich eine bloß verwaltungsinterne Maßnahme ohne Außenwirkung dar und hat nicht die Qualität einer Rechtsverordnung. Ebensowenig kann eine Regelung zum Ausscheiden aus dem weiteren Prüfungsverfahren durch einen Beschluss des Prüfungsausschusses getroffen werden. Sowohl der Zulassungsbehörde als auch den Prüfern ist es verwehrt, in ständiger Übung verfahrenstechnische Bestehensanforderungen in das Prüfungsverfahren einzubauen, die das geschriebene Recht nicht kennt (vgl. VG Meiningen, Urteil vom 03.05.2010, 1 K 611/07 Me; VG Hamburg, Urteil vom 04.11.1999, 20 VG 5392/96, Juris). Nach alldem stand es dem Prüfungsausschuss mangels einer Rechtsgrundlage nicht zu, die Antragstellerin von der Teilnahme an der weiteren Prüfung, insbesondere von der Teilnahme an der schriftlichen Prüfung, allein wegen der vom Ausschuss für nicht ausreichend erachteten Projektliste auszuschließen. Ebenso wenig konnte der Antragsgegner durch den Bescheid vom 22. April 2013 die Ablehnung der Anerkennung der Antragstellerin als Prüfingenieurin für Brandschutz aussprechen. Es spricht einiges dafür, dass die Prüfungsordnung vom 4. Dezember 2009 auch noch in weiteren Punkten defizitär ist. Denn die Prüfungsordnung beschränkt sich bei der Regelung des Prüfungsverfahrens auf die Festlegung, dass eine schriftliche und eine mündliche Prüfung stattzufinden hat (§ 18 Abs. 2 Satz 1 ThürPPVO), die mündliche Prüfung zu begründen ist (§ 18 Abs. 2 Satz 2 ThürPPVO) und trifft Regelungen zum Überdenkungsverfahren (§§ 18 Abs. 3, 12 Abs. 2 Satz 2 bis 4 ThürPPVO). Weitere Verfahrensregeln werden nicht getroffen. Dies dürfte insgesamt unzureichend sein; soweit die Kammer in dem Urteil vom 23. Oktober 2012 (8 K 138/12 We) eine andere Auffassung vertreten hat, wird hieran nicht festgehalten. Der verfahrensmäßigen Regelung des Prüfungsgeschehens mindestens in einer Rechtsverordnung kommt deshalb eine besondere Bedeutung zu, weil die jeweilige Leistungsbewertung - insbesondere die Vergabe einer Note für eine bestimmte Leistung - in ihrem Kern auf einer höchstpersönlichen Einschätzung und Wertung des Prüfers beruht, die als Teil seines Bewertungsspielraums nur eingeschränkt überprüfbar ist. Um das daraus resultierende und nicht zu vermeidende Defizit an Grundrechtsschutz auszugleichen, ist es erforderlich, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber besonders das Verfahren bei den Prüfungen in den wesentlichen Punkten selbst regeln muss (hierzu im Einzelnen Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Auflage 2010, Rdnr. 25 ff). Zu den in diesem Sinn wesentlichen Punkten zählt die Ausgestaltung des Prüfungsverlaufs (vgl. Niehues/Fischer a.a.O., Rdnr. 28) - hier die Dreistufigkeit des Verfahrens -, die Regelung der Zulassung (vgl. Niehues/Fischer a.a.O., Rdnr. 32) - hier die Zulassung zu den einzelnen Stufen - und die Regelung, wann ein Prüfungsteil bestanden ist (vgl. VG Meiningen, a.a.O.). Diese Regelungen sind bislang nur in der Richtlinie zu finden. Nach alledem war dem Antrag mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge stattzugeben. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG, wobei das Gericht den Wert in Nr. 36.3 des Streitwertkataloges (Kopp/Schenke, a.a.O., Anh. § 164) im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes um die Hälfte reduziert.