3 E 980/07

Leitsatz: Zutreffende Kritik eines Mitglieds einer Fraktion der Gemeindevertretung an einem Bundestagsabgeordneten rechtfertigt nicht den Ausschluss aus der Fraktion, dies kann nicht durch neue Gründe "nachgebessert" werden, die nicht Gegenstand der Entscheidung der Fraktion waren und zu dessen der Betroffene sich nicht hat äußern können. 1. Es wird festgestellt, dass der Ausschluss des Klägers aus der G-Fraktion der Gemeindevertretung A-Stadt in der Fraktionssitzung am 19. Juli 2007 rechtswidrig erfolgt ist. 2. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. 3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, falls der Kostengläubiger nicht Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Klage ist zulässig und begründet. Bei Streitigkeiten zwischen der Fraktion und ihren Mitgliedern über Rechte und Pflichten handelt es sich um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO (HessVGH HSGZ 1990, 287; HSGZ 1987, 209). Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO auch statthaft. Danach kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht hier nicht entgegen, da es für eine Anfechtungs-, Verpflichtungs- sowie Fortsetzungsfeststellungsklage eines Verwaltungsaktes bedarf. Daran fehlt es hier bei dem Ausschluss aus der Fraktion. Eine Fraktion im Sinne des § 36a HGO stellt einen freiwilligen, auf gewisse Dauer angelegten Zusammenschluss von in kommunalpolitischen Grundüberzeugungen und Zielsetzungen gleichgesinnten Mandatsträgern zu dem Zweck, ihre übereinstimmenden politischen Ziele durch geschlossenes Auftreten in der Vertretungskörperschaft durchzusetzen, dar (HessVGH, NVwZ 1990, 391 ) und ist somit eine organschaftliche Vereinigung von Gemeindevertretern (HessVGH, NVwZ 1986, 328 ). Streitende Organe oder Organteile stehen zueinander materiell-rechtlich in einem Verhältnis der Gleichordnung, nicht aber in einem für den Erlass eines Verwaltungsaktes typischen Über- bzw. Unterordnungsverhältnis. Auch werden die gemeindlichen Organe oder Organteile nicht als Behörde tätig, sondern handeln als Willensbildungsorgane. Letztlich fehlt es an einer für einen Verwaltungsakt unabdingbaren Regelung im Außenverhältnis (HessVGH, DVBl. 1989, 934). Die Leistungsklage entspricht dem Rechtsschutzbegehren nicht, soweit das Klageziel darauf gerichtet ist, die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer Maßnahme festzustellen, was hier der Fall ist, oder Zuständigkeiten zu klären (VGH Bad.-Württb. DÖV 1983, 862; BayVGH BayVBl. 1988, 16). Richtige Klageart ist in diesen Fällen die Feststellungsklage (vgl. HessVGH 1971, 30, 31; BVerwG NVwZ-RR 1994, 352). Der Kläger ist klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO analog, da er durch die Rüge des Fraktionsausschlusses geltend machen kann, in seinen eigenen subjektiven Organ- oder Mitgliedschaftsrechten, also Fraktionsrechten, verletzt zu sein. Auch liegt ein besonderes Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO vor, da der Kläger geltend macht, in eigenen organschaftlichen Rechten verletzt zu sein, was ein Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art darstellt (vgl. BVerwG NJW 1996, 1046). Die Beteiligtenfähigkeit ergibt sich für den Kläger aus § 61 Nr. 1 VwGO analog und für die Beklagte aus § 61 Nr. 2 VwGO analog. Die Klage ist auch begründet, da eine Verletzung organschaftlicher Rechte des Klägers durch eine Organhandlung festzustellen ist. Der Ausschluss des Klägers aus der Fraktion erfolgte formell rechtmäßig. Insbesondere hatte der Kläger in der Sitzung vom 19.07.2007 Gelegenheit zur Stellungnahme im Sinne des § 28 HVwVfG analog, auch wenn er daran letztlich nicht teilnahm. Die Tagesordnung wurde ihm rechtzeitig mitgeteilt und sein Ausschluss wurde einstimmig beschlossen. Mit Schreiben vom 20.07.2007 wurden ihm auch die Gründe mitgeteilt, was den Erfordernissen der §§ 37, 39 HVwVfG analog entspricht, dies bezieht sich aber lediglich auf die Gegebenheiten und Sachverhalte, die der Beratung und der Entscheidung im Rahmen der Fraktionssitzung am 19.07.2007 zugrunde gelegt und die dem Kläger mit Schreiben vom 20.07.2007 mitgeteilt worden sind.Ob die Abstimmung hätte geheim vorgenommen werden sollen (so VG Wiesbaden HSGZ 1995, 109; a.A. VG Darmstadt HSGZ 1990, 285), kann hier dahin stehen, da der Ausschluss zumindest materiell rechtswidrig erfolgte. Trifft die Fraktion, so wie hier, in ihrer Geschäftsordnung keine Regelung, so ist ein Ausschluss nur aus wichtigem Grund zulässig (HessVGH NVwZ-RR 1997, 308 ; NVwZ 1990, 391 ), also ist auf den Maßstab zurückzugreifen, der allgemein für die Beendigung von Beteiligungen in Dauerrechtsverhältnissen gilt (HessVGH, 8. Senat, 5.1.1998, AZ: 8 TG 3361/97). Dieser ist in der Regel materiell rechtmäßig, wenn jemand das Vertrauensverhältnis nachhaltig stört, indem er bei einer zentralen Frage, auf die sich der politische Konsens bezieht, abweichend stimmt und damit einer weiteren Zusammenarbeit den Boden entzieht (HessVGH NVwZ 1990, 391 ; HSGZ 1987, 209; NVwZ 1984, 55 ; VG Wiesbaden HSGZ 1995, 109, 112) bzw. wenn der Einzelne in zentralen Bereichen abweicht oder in Kernfragen dissentiert, die große Linie der Fraktion verlässt, eine grobe Schädigung der Fraktion verursacht und damit einer weiteren Zusammenarbeit den Boden entzieht (VG Wiesbaden, 3. Kammer, 10.11.1994, AZ: 3/3 G 1094/94). Der Kläger äußerte sich in der Presse vorliegend dahingehend, dass die Finanzierung der Monatszeitung der Kontrolle der G-Gremien völlig entzogen sei und auch vor dem Hintergrund großflächiger Werbeanzeigen einen möglichen Gewinn bringen möge, womit sich der BA selbst demontiere und der eigenen Partei schade. Gemäß § 9 des Finanzstatus der G Hessen müssen Mandatsträger einen festzulegenden Betrag der Mandatsgehälter an die Partei abführen. Im Beschluss vom 10. Mai 2007 stellte das Kammergericht Berlin fest, dass es wahr sei, dass dieser Beitrag durch den BA nicht gezahlt werde. Dass der Kläger durch seine Äußerungen und durch seine Kritik an dem BA die große Linie der Fraktion verlässt oder eine grobe Schädigung verursacht und damit einer künftigen Zusammenarbeit den Boden entzieht, ist hier nicht ersichtlich. Zwar teilte die Fraktion dem Kläger mit, dass sie hinter dem BA stehe und forderte eine Entschuldigung von ihm, die jedoch nicht erfolgte. Dies kann jedoch nicht als politischer Dissens bei einer zentralen Frage angesehen werden, die eine künftige Zusammenarbeit unzumutbar werden lässt. Die Bildung einer Fraktion verfolgt primär den Zweck, durch gemeinschaftliche Vorbereitung der Willensbildung in einer Gruppe politisch Gleichgesinnter den Meinungsbildungsprozess einer Vertretungskörperschaft durch Straffung und Konzentration zu erleichtern. Weitere wesentliche Funktionen sind die Wahrnehmung von Mitwirkungsrechten, die Repräsentation der Partei oder Wählergruppe und die Umsetzung politischer Entscheidungen auf kommunaler Ebene. Der Kläger hat hier von seinem Recht auf freie Meinungsäußerung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht, was nichts mit einer Verwaltungstätigkeit für die Gemeinde nach § 50 HGO zu tun hatte. Vielmehr hat er sich kritisch zu der Tatsache geäußert, dass der BA den festgesetzten Beitrag nicht zahlt. Der Artikel vom 15.06.2007 bezweckt nicht dessen Herabwürdigung. Vielmehr appelliert der Kläger darin selbst, dass es höchste Zeit sei, dass sich der Parteitag als Organ diesem Problem annehme. Auch der Landesverband solle seinen Pflichten nachkommen. Es ging ihm also erkennbar um eine Lösungsfindung und nicht um eine Äußerung in Diffamierungsabsicht. Der Kläger hat hier nicht die positive Repräsentation der Partei schädigen wollen, sondern wollte eine nach seiner Meinung zutreffende Kritik äußern. Die Äußerung dieser Kritik erfolgte auch nicht durch den Kläger allein, sondern auch andere Parteimitglieder der G haben dies geäußert, wie sich aus den Artikeln des H-Kuriers vom 19.12.2006 und 01.03.2007 ergibt.Das Grundrecht auf freie Meinungskundgabe des Klägers überwiegt hier also den Zweck der Fraktion, gewisse Entscheidungen vorher abzustimmen. Ein wichtiger Grund für den Ausschluss liegt demzufolge nicht vor. Die nachgereichten Gründe für einen Fraktionsausschluss haben der Fraktionsentscheidung vom 19.07.2007 nicht zugrunde gelegen und können diese Entscheidung nicht nachträglich "nachbessern", da dies eine erneute Fraktionssitzung und eine erneute Beschlussfassung der Fraktion erfordern würde. Darüber hinaus hätte dem Kläger die Möglichkeit eingeräumt werden müssen, sich vor einer Entscheidungsfindung zu diesen Gesichtspunkten äußern zu können. Aber selbst, wenn diese nachträglichen Gründe einbezogen werden würden, überzeugen sie nicht. Dass es mehrfach zu Unstimmigkeiten hinsichtlich des Mitgliederverhaltens des Klägers gekommen sei, mag dahinstehen. Jedenfalls stellen Beanspruchungen auf Listenplätze ohne vorherige Abstimmung oder das frühzeitige Verlassen aus dem Sitzungsraum keine grobe Schädigung dar, die einer künftigen Zusammenarbeit den Boden entzieht. Vielmehr hätte der Kläger auch diesbezüglich vorher gemahnt werden können und sollen, was als milderes Mittel als der Fraktionsausschluss dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprochen hätte. Nach alledem liegt eine Verletzung des Rechts des Klägers als Mitglied einer Fraktion vor, wonach er seine Tätigkeit nach seiner freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung ausübt. Dieses organschaftliche Recht des Klägers wurde durch eine Organhandlung, nämlich durch den Fraktionsausschluss, verletzt. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Kläger gehört der G-Fraktion der Gemeindevertretung in A-Stadt an. Der Bundestagsabgeordnete des Wahlkreises G., Herr F. (künftig Bundestagsabgeordneter, BA), wohnt ebenfalls in A-Stadt und ist Vorsitzender des Kreisverbandes der G im G.-Kreis. Gemäß § 9 des Finanzstatus der G Hessen müssen Mandatsträger einen festzulegenden Betrag der Mandatsgehälter an die Partei abführen. Am 19.12.2006 erschien in der Zeitung "A.- Kurier" ein Artikel über den BA unter anderem mit dem Inhalt, dass er seiner innerparteilichen Verpflichtung in Form der Zahlung einer Mandatsabgabe nicht nachkomme. Er erklärte, dass er stattdessen Sachleistungen in mindestens gleichem Kostenvolumen dadurch erbringe, dass das Anzeigen-Blatt, welches er herausgebe, teilweise auf Bezahlung verzichte, wenn die G inseriere. Am 01.03.2007 schrieb der frühere Vorsitzende der Nachwuchsorganisation der G in H-Stadt in einem Artikel im A.-Kurier, dass dies ein "satzungswidriges Verhalten" wäre. Es seien nach internen Schätzungen immerhin 250 € im Monat, auf die der Kreisverband verzichten müsse. Der Monatsanzeiger könne sich obendrein für den Abgeordneten lohnen, da er nationale und internationale Rüstungskonzerne habe überzeugen können, in seinem Blatt zu werben. Es sollten nun Ordnungsmaßnahmen eingeleitet werden, damit die G nicht wieder mit einem Parteispenden-Sumpf in Verbindung gebracht werde. Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung und eine Beschwerde durch den BA wurden zurückgewiesen durch das Landgericht Berlin, einer sofortigen Beschwerde vor dem Kammergericht wurde nicht abgeholfen. Im Beschluss vom 10.05.2007 stellte das Kammergericht Berlin fest, dass es zutreffend sei, dass die Mandatsabgabe nicht gezahlt werde. Diese Verfahren waren jeweils gegen den A.-Kurier gerichtet. Der Kläger wurde vom A.-Kurier am 15.06.2007 unter der Überschrift "Harsche Kritik an F." zitiert: Die Finanzierung der Monatszeitung sei der Kontrolle der G-Gremien völlig entzogen und möge auch vor dem Hintergrund großflächiger Werbeanzeigen einen möglichen Gewinn bringen, womit sich dieser selbst demontiere und der eigenen Partei schade. Es sei höchste Zeit, dass sich der Parteitag als Organ diesem Problem annehme. Auch der Landesverband solle seinen Pflichten nachkommen. In der Presseerklärung vom 17.06.2007 der G A-Stadt forderte die Partei- und Fraktionsvorsitzende eine Entschuldigung von dem Kläger. Er wisse genau, dass die Mandatsabgabe als Sachleistung erbracht werde und der BA einer der großzügigsten Spender der G im Kreis sei. Am 19.07.2007 beschloss die Fraktion im Rahmen der Fraktionssitzung einstimmig den Ausschluss des Klägers aus der G Fraktion. Der Kläger nahm an der Sitzung nicht teil. Zu der Sitzung waren die Fraktionsmitglieder mit Schreiben vom 1.207.2007 unter Nennung des Tagesordnungspunkts 1: "Beratung und Beschlussfassung - Fraktionsausschluss A." geladen worden. Mit Schreiben vom 20.07.2007 wurde dem Kläger die Entscheidung mitgeteilt. In der Begründung hieß es, diese Art der innerparteilichen Auseinandersetzung sei nicht tragbar und eines langjährigen G-Mitglieds unwürdig. Mit der Einschaltung der Presse habe der Kläger einen groben Verstoß gegen die Interessen der G A-Stadt begangen, der dem politischen Gegner in die Hand spiele. Sein Verhalten habe das Vertrauen zu ihm so erschüttert, dass die Fraktion sich zu dem Ausschluss veranlasst gesehen hätte. Mit Schriftsätzen vom 16.08.2007, die an diesem Tag bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden eingegangen sind, hat der Kläger gegen seinen Ausschluss aus der Fraktion Klage erhoben und einstweiligen Rechtsschutz beantragt. Er trägt vor, dass sein Ausschluss aus der Fraktion rechtswidrig sei, da keine Ausschlussgründe vorlägen. Seine Kritik an der Person des BA sei kein Ausschlussgrund. Solche müssten gemäß einer analogen Anwendung des § 723 BGB einen Bezug zur Fraktion aufweisen. Diese Kritik habe nichts mit einer Verwaltungstätigkeit für die Gemeinde gemein und sei somit kein Ausschlussgrund. Zu einem anderen Ergebnis komme man auch nicht über eine analoge Anwendung des § 626 BGB, da die Kritik keine entschiedene Stellungnahme gegen elementare Grundpositionen oder Meinungen der G sei, da keine inhaltlichen politischen Aussagen getätigt worden seien. Er stelle nur unter Berufung auf den rechtskräftigen Beschluss des Kammergerichts Berlin fest, dass der BA seinen privatrechtlichen Pflichten als Parteimitglied in Form der Mandatsabgabe seit Jahren nicht nachkomme. Der Kläger beantragt, festzustellen, dass der Ausschluss des Klägers aus der G Fraktion der Gemeindevertretung A-Stadt in der Fraktionssitzung am 19. Juli 2007 rechtswidrig erfolgt ist. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beklagte trägt vor, dass es mehrfach zu Unstimmigkeiten hinsichtlich des Mitgliederverhaltens des Klägers gekommen sei. Die Ausschlussentscheidung beruhe also auf einer Vielzahl einzelner Vorgänge. Zum einen habe der Kläger im November 2005 plötzlich Ansprüche auf einen Listenplatz, der zu der Zeit die Frau des BA innegehabt habe, für die Gemeindevertretung A-Stadt angemeldet, obwohl ihm bekannt gewesen sei, dass die Kandidaten bereits im Vorfeld aufgestellt würden. In der Folgezeit habe der Kläger wiederum ohne Abstimmung mit seinem Vorstand und dem Wahlkampfteam Wahlwerbung ausschließlich für seine eigene Person und zu bestimmten Inhalten gemacht. Dann habe er seinem Bundestagsabgeordneten gegenüber einen Platz im Gemeindevorstand beansprucht, wohl wissend, dass dieser insoweit keine Entscheidungsmöglichkeit habe. In einem weiteren Gespräch habe der Kläger die Absicht geäußert, im Kreisausschuss mitzuarbeiten, obwohl er auch hier auf keiner Kreistagsliste aufgestellt gewesen sei, und er habe seinen örtlichen Vorstand wieder nicht entsprechend informiert. Am 11.04.2006 habe er nach der Wahl zum Gemeindevorstand, die für ihn negativ ausgefallen sei, wortlos frühzeitig den Sitzungsraum verlassen. Auch in den folgenden Fraktionssitzungen, sei der Kläger unregelmäßig erschienen oder habe sie frühzeitig wegen angeblicher anderer Termine verlassen. Er habe somit den Eindruck erweckt, dass ihn nur einige wenige Themen interessierten. Im Januar 2007 sei ein Artikel im H-Kurier erschienen, in dem sich der Kläger u.a. über Personalien hinsichtlich der Besetzung der Position des Ersten Kreisbeigeordneten geäußert habe, woraufhin er von der Fraktion aufgefordert worden sei, solche Artikel vorher abzustimmen. In der Gemeindevertretersitzung am 21.05.2007 sei ihm dann auch hinsichtlich der Diskussion um den BA deutlich gemacht worden, dass die Fraktion hinter diesem stehe und der Kläger persönlich mit ihm sprechen solle. Er sei auch in der Folgezeit darauf hingewiesen worden, dass der Kreisvorstand bereits 2002 und erneut einstimmig beschlossen habe, auf die Mandatsabgabe aus den bekannten Gründen zu verzichten. Schließlich sei dem Kläger mitgeteilt worden, dass diesbezügliche Veröffentlichungen in der Presse nicht vom Willen der Fraktion getragen seien. Trotzdem sei der Artikel am 15.06.2007 veröffentlicht worden. Auf das daraufhin an ihn gerichtete Schreiben der Fraktion vom 21.06.2007, in dem ihm die Position der Fraktion nochmals erläutert worden sei und eine öffentliche Richtigstellung und Entschuldigung gefordert worden seien, sei keine Reaktion gefolgt. Deshalb sei der Ausschluss aus der Fraktion erfolgt. Dies sei auch rechtmäßig. Das dargestellte Verhalten des Klägers stelle einen wichtigen Grund im Sinne eines nachhaltig gestörten Vertrauensverhältnisses dar, da es einen erheblichen Einfluss auf die Fraktionsarbeit habe. Eine breite Akzeptanz in der Bevölkerung für eine erfolgreiche politische Tätigkeit der Fraktion könne nur durch eine entsprechende Erscheinung in der Öffentlichkeit erreicht werden, was jedoch durch die Kritik geschädigt worden sei. Der Alleingang des Klägers in dieser Frage, die vollständige Ignorierung der Fraktionsmeinung und seine Verweigerungshaltung im Hinblick auf eine mögliche Aussprache verdeutliche einen erheblichen Dissens zwischen ihm und seiner Fraktion, was eine vertrauensvolle und vernünftige Zusammenarbeit unmöglich mache. Er habe sogar selbst gesagt, dass ihm die Fraktionsarbeit in der aktuellen Form nicht gefalle und er sich in der Fraktion nicht wohlfühle. Eine unbedingte Ausschlussentscheidung sei somit auch verhältnismäßig erfolgt. Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte.