8 E 544/05

Leitsatz: Der Anspruch eines Beamten auf Einhaltung eines amtsweit einheitlichen Beurteilungsmaßstabes ist verletzt, wenn in der Behörde mehrere Vergleichsgruppen bestehen, denen teilweise Beamte der gleichen Besoldungsgruppe angehören und deren Beurteilungsmaßstäbe unterschiedlich sind Der Bescheid des Statistischen Bundesamtes vom 16.02.2004 und dessen Widerspruchsbescheid vom 07.03.2004 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verurteilt, den Kläger zum Stichtag 01.06.2003 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Klage ist hinsichtlich des Widerspruchsbescheids als Anfechtungsklage und im Übrigen als allgemeine Leistungsklage zulässig (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 25.10.1978 - 1 OE 93/74 -, ESVGH 29, 40). Die Aufhebung des Bescheides vom 15.02.2004 hat nur klarstellenden Charakter. Die Klage ist auch begründet. Bei der Beurteilung eines Beamten steht dem Dienstherrn eine Beurteilungsermächtigung zu. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat sich daher darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Klägers durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwGE 60, 245; bestätigt durch BVerfG, DVBl 02, 1203). Unter Anlegung dieser Maßstäbe erweist sich die angegriffene Beurteilung als rechtswidrig. Durch die Erst- und Zweitbeurteilung wurde der Kläger in seinem Anspruch auf Einhaltung eines amtsweiten Maßstabes unter Orientierung an seinem statusrechtlichen Amt verletzt. Bei der Bildung des Beurteilungsmaßstabes, der die vergleichende Abwägung dienstlicher Beurteilungen ermöglichen und ihre Überprüfbarkeit gewährleisten soll, ist über die Aufgabenbewältigung im konkret-funktionellen Amt hinaus in erster Linie in den Blick zu nehmen, welche Anforderungen an die Leistung aller Beamten einer Dienststelle in derselben Laufbahn- und Besoldungsgruppe gestellt werden (HessVGH, Beschluss vom 07.11.2005 - 1 UE 3659/04 -; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 10.05.2006 - 2 B 2/06 -). Dies wird zwar grundsätzlich auch bei dem Statistischen Bundesamt so gesehen. Die Beklagte verweist insoweit auf die hausinternen "Informationen zur Vorbereitung und Durchführung der Regelbeurteilungen". Im Vergleich der beiden Dienstpostengruppen "A 11/A 12" und "A 12/ 13g" wird aber hiergegen durch das Statistische Bundesamt verstoßen. Der Vergleichsmaßstab für einen Beamten im statusrechtlichen Amt nach A 12 BBesG ist im Statistischen Bundesamt bei einer Zugehörigkeit zu der Gruppe der "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter" ein anderer (strengerer) als derjenige für einen Beamten nach A 12 BBesG auf einem verbunden nach A11/A 12 bewerteten Dienstposten. Dies war neben personellen Veränderungen in der Vergleichsgruppe der wesentliche Grund für die schlechtere Beurteilung des Klägers. So führt das Statistische Bundesamt in dem Bescheid vom 16.02.2004 aus, wegen der herausgehobenen Bedeutung der Dienstposten der "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter" und dem damit verbundenen anspruchsvolleren Anforderungsprofil sei bei der Erstellung von Beurteilungen für diese Vergleichsgruppe ein strenger Beurteilungsmaßstab anzulegen. Die Beurteilungsnoten des Klägers seien Ausfluss dieses Beurteilungsmaßstabes. Im Widerspruchsbescheid vom 07.03.2005 heißt es, es müsse darauf verwiesen werden, dass das anspruchsvollere Anforderungsprofil der Dienstposten der neuen Vergleichsgruppe, der auch der Kläger angehöre, einen strengeren Beurteilungsmaßstab bedinge. Auch der Erstbeurteiler hat in seiner Stellungnahme vom 22.02.2005 ausgeführt, im Verlaufe des Beurteilungszeitraums habe sich für den Kläger als Folge personeller Veränderungen in der Gruppe ZA sowie durch die Einführung einer neu abgegrenzten amtsweiten Vergleichsgruppe, der sein Dienstposten zugeordnet worden sei, die beurteilungsrelevante Konkurrenzsituation verschärft. In der Klageerwiderung vom 25.08.2005 schließlich hat die Beklagte dargelegt, dass sie eine neue Vergleichsgruppe "herausgehobene Hauptsachbearbeiter" geschaffen habe, sei nicht zu beanstanden. Durch diese werde vielmehr ein differenzierterer Vergleich möglich. Zum einen sei es nun möglich, in der Gruppe "Hauptsachbearbeiter A 11/A 12" stärker zu differenzieren und damit auch mehr Spitzennoten zu vergeben, da sie nicht mehr in Konkurrenz zu den besonders qualifizierten und leistungsstarken Beamten stünden, die sich nunmehr in der Vergleichsgruppe "Herausgehobene Hauptsachbearbeiter" befänden. Dort wiederum sei eine differenziertere Betrachtung möglich, aber auch erforderlich, da diese Gruppe von besonders leistungsstarken Beamten des gehobenen Dienstes geprägt sei, die allesamt bereits in der bisherigen Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" durch herausragende Leistungen aufgefallen seien und deshalb mit diesen herausgehobenen Dienstposten betraut worden seien. Um die durch die Richtlinien festgeschriebenen Richtwerte einhalten zu können, sei es erforderlich, höhere Anforderungen an die Leistungen der Beamten in dieser neuen Vergleichsgruppe zu stellen. Viele Leistungen, die in der früheren Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" noch als herausragend zu bezeichnen gewesen seien, könnten aufgrund des höheren Leistungsniveaus in der Gruppe "Herausgehobene Hauptsachbearbeiter" insgesamt nicht mehr als herausragend bezeichnet werden. Damit hat die Beklagte im Ergebnis nicht die Anforderungen des statusrechtlichen Amtes, sondern diejenigen des Dienstpostens als Maßstab zugrunde gelegt. Die Anforderungen des Dienstpostens und die Aufgabenbewältigung des Beamten auf dem konkreten Dienstposten sind aber nur als Tatsachenmaterial für die Beurteilung einzustellen. Ausgehend von dem einheitlichen auf Grundlage der Anforderungen an das statusrechtliche Amt gebildeten Vergleichsmaßstab ist zu beurteilen, wie die von dem Beamten auf dem konkreten Dienstposten erbrachten Leistungen zu bewerten sind. Hierbei sind die Anforderungen des Dienstpostens zu berücksichtigen. Zur Klarstellung wird darauf hingewiesen, dass das Gericht den Fehler nicht in der Bildung der Dienstpostengruppen (also der Dienstpostenbewertung) sieht, sondern im Zuschnitt der Vergleichsgruppen. Hierbei liegt das Problem in dem Umstand, dass Beamte der gleichen Laufbahn- und Besoldungsgruppe unterschiedlichen Vergleichsgruppen angehören. Ein rechtmäßiger Beurteilungsvorgang dürfte bei Beibehaltung der Dienstpostengruppen voraussetzen, dass die statusrechtlich nach A 12 BBesG eingestuften Beamten "dienstpostenübergreifend" eine gemeinsame Vergleichsgruppe bilden. Lediglich ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die Beklagte nicht plausibilisiert hat, wie sie die Zeit der Tätigkeit des Klägers im BMI berücksichtigt hat. Nachdem der Kläger die Nichtberücksichtigung der dort erbrachten Leistungen gerügt hat, sind die Ausführungen der Beklagten, die Leistungen seien angemessen berücksichtigt worden, nicht ausreichend. Es ist nicht erkennbar, von welchen Leistungen die Beurteiler ausgegangen sind, wie sie diese ermittelt haben und wie sie sie in der Beurteilung konkret berücksichtigt haben. Insoweit hätte es näherer Aufklärung seitens des Gerichts bedurft. Dieser Aspekt ist deshalb nicht entscheidungstragend. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm §§ 708 ff ZPO. Gründe für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor. Der Kläger ist Regierungsamtsrat beim Statistischen Bundesamt. In der Regelbeurteilung zum Stichtag 01.06.2003 wurde der Kläger in durch den Erstbeurteiler mit 7 Punkten und durch den Zweitbeurteiler mit 6 Punkten beurteilt. Mit Schreiben vom 29.01.2004 beantragte der Kläger die Änderung seiner Beurteilungsnote auf die Gesamtnote acht Punkte. Zur Begründung führte er aus, bei der Bildung der neuen Vergleichsgruppe "herausgehobener Hauptsachbearbeiter A 12/A 13 BBesO - III Fg. 1a BAT" seien auch Dienstposten mit der Wertigkeit A 11/A 12 BBesO - IVa Fg. 1a BAT einbezogen worden. Da er seit Anfang der neunziger Jahre auf einem spitz A 12 BBesO - III Fg. 1a BAT bewerteten Dienstposten arbeite und laut Anmerkungen des Präsidenten kein Leistungsabfall bei ihm gegenüber früheren Beurteilungen (acht Punkte) zu verzeichnen sei, könne die neue Gesamtnote nur auf den Vergleich mit tatsächlich niedriger bewerteten Dienstposten zurückzuführen sein. Die in der Leistungsbewertung aufgeführten Einzelnoten seien für ihn - auch ohne die obigen Ausführungen - nicht nachvollziehbar. Er habe im Beurteilungszeitraum sowohl Aufgaben für das Bundesverwaltungsamt als auch das Bundesministerium des Inneren wahrgenommen. Beide Behörden hätten diese schwierigen Tätigkeiten entsprechend gewürdigt. Die jeweiligen Schreiben seien auch zu seiner Personalakte genommen worden. Aus seiner Sicht seien damit allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet worden. Mit Bescheid vom 16.02.2004 lehnte der Präsident des Statistischen Bundesamtes diesen Antrag ab. Der Kläger gehöre der neuen Vergleichsgruppe "herausgehobene Hauptsachbearbeiter/innen Dienstposten A 12/A 13g" an. Wegen der herausgehobenen Bedeutung dieser Dienstposten und dem damit verbundenen anspruchsvolleren Anforderungsprofil sei bei der Erstellung von Beurteilungen für diese Vergleichsgruppe ein strenger Beurteilungsmaßstab anzulegen. Die Beurteilungsnoten des Klägers seien Ausfluss dieses Beurteilungsmaßstabes, der einheitlich im amtsweiten Vergleich aller herausgehobenen Hauptsachbearbeiter und Hauptsachbearbeiterinnen auf der Basis der Notendefinitionen (Ziffer 5.3 der Richtlinien für die Beurteilung der Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten Geschäftsbereich des BMI) von ihm angewandt worden sei. Seine Tätigkeit im Beurteilungszeitraum für das Bundesverwaltungsamt und das Bundesministerium des Inneren sei in seiner Beurteilung angemessen berücksichtigt worden. Hiergegen legte der Kläger am 15.02.2005 Widerspruch ein. Er trug vor, die Bildung der neuen amtsweiten Vergleichsgruppe "herausgehobene Hauptsachbearbeiter" sei nicht anhand objektiver Kriterien erfolgt. In den Beurteilungsrunden 1997 und 2000 seien die Dienstposten A 11 bis A 13g zu einer Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" zusammengefasst worden. Die für die Vergleichsgruppen anzuwendenden Quoten der einzelnen Notenstufen seien für diese Dienstposten insgesamt berechnet worden. In diesen beiden Beurteilungsrunden habe er jeweils die Notenstufe acht "übertrifft die Anforderungen durch überwiegend herausragende Leistungen" erhalten. Im Zusammenhang mit der Beurteilungsrunde 2003 sei die bisherige Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" in die Vergleichsgruppen "Hauptsachbearbeiter A 11/A 12" und "herausgehobene Hauptsachbearbeiter A 12/A 13" unterteilt worden. Er beanstande die Zuordnung der Dienstposten zu diesen Vergleichsgruppen. Seine Leistungen auf einem höherwertigen Dienstposten würden mit Leistungen von geringer bewerteten Dienstposten verglichen. Die Quoten für die einzelnen Notenstufen seien auf einzelne Organisationseinheiten heruntergebrochen worden. Dies habe dazu geführt, dass bereits die Notenvergabe durch den Erstbeurteiler nicht mehr unabhängig habe erfolgen können, sondern in Abhängigkeit zu den zufällig in der jeweiligen Organisationseinheit vorhandenen Beamten der Vergleichsgruppe zu sehen sei. Seiner individuellen Beurteilung lägen unrichtige Sachverhalte zu Grunde. Die Gewährung der Leistungsstufe sei nicht berücksichtigt worden. Seine Leistungen bei den Tätigkeiten für des BMI und BVA seien nicht berücksichtigt worden. In keinem Personalführungsgespräch sei er darauf hingewiesen worden, dass sich an seiner Beurteilungsnote etwas ändern könnte. Daraufhin holte das Statistische Bundesamt eine Stellungnahme des Erstbeurteilers und Leiters ... vom 22.02.2005 zur Bildung der neuen Dienstpostengruppen und zur Erstbeurteilung ein. Mit Widerspruchsbescheid vom 07.03.2005 wies das Statistische Bundesamt den Widerspruch als unbegründet zurück. Es führte zu den Umständen der Bildung der neuen Dienstpostengruppen aus. Das anspruchsvollere Anforderungsprofil der Dienstposten der neuen Vergleichsgruppe, der auch der Kläger angehöre, bedinge einen strengeren Beurteilungsmaßstab. Auch habe sich die personelle Zusammensetzung der Vergleichsgruppe wesentlich verändert. Die Anwendung von Richtwerten sei rechtlich unbedenklich. Die Gewährung einer Leistungsstufe sei nicht zwingend an die letzte dienstliche Beurteilung gebunden. Etwas anderes gelte nur, wenn die dienstliche Beurteilung in engem zeitlichen Zusammenhang zur Vergabeentscheidung liege. In diesem Fall dürfe die dienstliche Beurteilung nicht im Widerspruch zur Vergabe der Leistungsstufe stehen. Vorliegend sei die Leistungsstufe im Frühjahr 2002 beantragt und im Juni 2002 gewährt worden. Hiergegen hat der Kläger am 19.04.2005 Klage erhoben. Zur Begründung bezieht sich der Kläger zunächst auf den vorangegangenen Schriftverkehr. Weiterhin legt er mehrere Schriftstücke vor, in denen er für herausragende Leistungen gelobt werde. Zusammen mit den vorausgegangenen Beurteilungen ergebe sich, dass er kontinuierlich über mindestens 10 Jahre hinweg gute Leistungen erbracht habe. Eine Leistungsstufe werde für kontinuierlich gute Leistungen gewährt. Konkrete Verschlechterungen der Leistungen des Klägers seien nicht vorgetragen worden. Die Beurteilungskriterien für die neue Vergleichsgruppe seien nicht bekannt. Die Bildung der neuen Dienstpostengruppe mit einem Unterschied von nur einer Besoldungsgruppe rechtfertige nicht die Absenkung der Beurteilung um 2 Punkte. Der Bedienstete ... sei ohne Ausschreibung zum herausgehobenen Hauptsachbearbeiter umgesetzt worden, obwohl sein Arbeitsplatz nicht neu bewertet wurde und demnach immer noch der Gruppe A 11/A 12 zuzuordnen sei. Der Kläger beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 16.02.2004 und des Widerspruchsbescheides vom 07.03.2005 zu verurteilen, den Kläger zum Stichtag 01.06.2003 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie trägt vor, die Zweitbeurteilung des Klägers beruhe nicht auf einem Leistungsabfall, sondern sei ausschließlich Folge der im amtsweiten Vergleich aller herausgehobenen Hauptsachbearbeiter des Amtes vorgenommenen, an den Notendefinitionen ausgerichteten Beurteilung. Dies habe der Zweitbeurteiler am Ende der Beurteilung ausdrücklich vermerkt. Der Kreis der in den Vergleich einzubeziehenden Beamten sei erweitert worden. 1997 sei Zweitbeurteiler noch der Gruppenleiter gewesen, 2000 der Abteilungsleiter und nunmehr der Präsident des Statistischen Bundesamtes. Auch sei der Kläger nunmehr in der neuen Vergleichsgruppe "herausgehobener Hauptsachbearbeiter" beurteilt worden. Die Bildung dieser neuen Vergleichsgruppe sei nicht zu beanstanden. Zum einen sei es nun möglich, in der Gruppe "Hauptsachbearbeiter A 11/A 12" stärker zu differenzieren und damit auch mehr Spitzennoten zu vergeben, da sie nicht mehr in Konkurrenz zu den besonders qualifizierten und leistungsstarken Beamten stünden, die sich nunmehr in der Vergleichsgruppe "herausgehobene Hauptsachbearbeiter" befänden. Dort wiederum sei eine differenziertere Betrachtung möglich, aber auch erforderlich, da diese Gruppe von besonders leistungsstarken Beamten des gehobenen Dienstes geprägt sei, die allesamt bereits in der bisherigen Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" durch herausragende Leistungen aufgefallen seien und deshalb mit diesen herausgehobenen Dienstposten betraut worden seien. Um die durch die Richtlinien festgeschriebenen Richtwerte einhalten zu können, sei es erforderlich, höhere Anforderungen an die Leistungen der Beamten in dieser neuen Vergleichsgruppe zu stellen. Viele Leistungen, die in der früheren Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" noch als herausragend zu bezeichnen gewesen seien, könnten aufgrund des höheren Leistungsniveaus in der Gruppe "herausgehobene Hauptsachbearbeiter" insgesamt nicht mehr als herausragend bezeichnet werden. Bei der Bildung von Vergleichsgruppen könne nach § 41 a BLV ebenso wie nach den Beurteilungsrichtlinien des BMI sowohl nach Besoldungsgruppen wie nach Funktionsebenen differenziert werden. Die hierbei entstehenden Probleme seien in den Ausführungshinweisen berücksichtigt worden. Dort sei darauf hingewiesen worden, dass die Berücksichtigung der Leistung nach den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes zwingend erforderlich sei. Dies werde weiter dahingehend erläutert, dass an Bedienstete, die ein höheres statusrechtliches Amt innehaben, ein strengerer Maßstab angelegt werden könne. Das Verfahren, indem die Beklagte die neue Vergleichsgruppe gebildet habe, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Es seien alle Dienstposten aufgenommen worden, die der Wertigkeit der Vergütungsgruppe III Fallgruppe 1 a BAT entsprächen. Hiermit seien ganz konkrete, tarifvertraglich festgeschriebene, objektive Kriterien aufgestellt worden. Demnach könne ein Dienstposten nur dann nach A 12/A 13g bewertet werden, wenn die dort zu verrichtende Tätigkeit gründliche, umfassende Fachkenntnisse und eigenständige Leistungen erfordere und besonders verantwortungsvoll sei. Außerdem müsse sie sich durch besondere Schwierigkeit und Bedeutung aus der Vergütungsgruppe IV b Fallgruppe 1a BAT und durch das Maß der mit ihr verbundenen Verantwortung erheblich aus der Vergütungsgruppe IV a Fallgruppe 1a BAT herausheben. Die Zuordnung sei nicht schematisch, sondern einzelfallbezogen erfolgt. Die vorgenommene Zuordnung sei von den Personalräten, der Gleichstellungsbeauftragten und der Schwerbehindertenvertretung akzeptiert worden. Der Bedienstete ... sei ebenso wie der Kläger in die Liste der "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter" aufgenommen worden, weil sich die Wertigkeit seines Dienstpostens verändert habe. Um den durch die Richtlinien festgeschriebenen Richtwerte einhalten zu können, sei innerhalb jeder Vergleichsgruppe ein Ranking der Beamten vorzunehmen gewesen. Seien nach diesem Ranking die Notenstufen 1 und 2 vergeben, so komme bei den übrigen Beamten nur noch die Notenstufe drei unter noch schlechter in Betracht, auch wenn frühere Beurteilungen erheblich besser ausgefallen seien. Der Begriff der "dauerhaft herausragende Gesamtleistung" für die Gewährung einer Leistungsstufe sei anders auszulegen als die Begrifflichkeit in den Beurteilungsrichtlinien. Über die Gewährung einer Leistungsstufe werde auf Abteilungsebene entschieden. Die Tätigkeit, für die dem Kläger die Leistungsstufe gewährt worden sei, habe sich nicht über den gesamten Beurteilungszeitraum erstreckt. Mit Beschluss vom 04.07.2006 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Einzelrichter übertragen. Gegenstand des Verfahrens waren die Gerichtsakte, die Personalakte des Klägers sowie ein Hefter Verwaltungsvorgänge.