5 S 1867/15

Nichtigkeit bebauungsplanersetzender städtebaulicher Verträge wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit • Ein städtebaulicher Vertrag, der die bauplanungsrechtlich typischen Festsetzungen eines Bebauungsplans ersetzt (bebauungsplanersetzender Vertrag), verstößt gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit (§ 1 Abs. 1 BauGB) und ist nichtig. • Die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge nach § 54 LVwVfG steht unter dem Vorbehalt entgegenstehender Rechtsvorschriften; ein inhaltliches Verbot kann sich aus den Regelungen des BauGB ergeben. • Verstoßende städtebauliche Vereinbarungen führen zur Gesamtnichtigkeit nach § 59 LVwVfG, wenn nicht anzunehmen ist, dass der Vertrag auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. • Bei der Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge sind § 62 LVwVfG sowie die Auslegungsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB anzuwenden. • Ein Unterlassungsanspruch aus einem nichtigen städtebaulichen Vertrag besteht nicht. Die Klägerin (Gemeinde) und die Beklagte (Investor/Eigentümer) schlossen 2012 einen städtebaulichen Vertrag sowie einen städtebaulichen Rahmenplan für ein Grundstück außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs. Der Vertrag enthielt konkrete Festsetzungen zur Nutzung, Geschosszahl und Bauweise sowie eine Bestimmung (§4 Abs.3), wonach im Erdgeschoss nur gewerbliche Nutzungen in Übereinstimmung mit dem städtischen Einzelhandelskonzept (EKO 2010) zulässig seien und innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzungen unzulässig sein sollten. Die Beklagte beantragte später die Nutzungsänderung des Erdgeschosses zu einem Drogeriemarkt; die Klägerin suchte dessen Unterlassung aus dem Vertrag. Das Verwaltungsgericht gab der Klägerin zunächst Recht und verurteilte die Beklagte zur Unterlassung; das Berufungsgericht änderte das Urteil und wies die Klage ab. • Der Senat stellte fest, dass es sich bei dem Vertrag insoweit, als er die bauliche Nutzung regelt, um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handelt, dessen Zulässigkeit nach §54 LVwVfG dem Vorbehalt entgegenstehender Rechtsvorschriften unterliegt. • Nach §1 Abs.1 BauGB ist Bauleitplanung Aufgabe der Gemeinden; verbindliche Festsetzungen gehören in einen Bebauungsplan (§1 Abs.2). Ein städtebaulicher Vertrag, der nicht nur Begleitregelungen trifft, sondern die inhaltlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans ersetzt (bebauungsplanersetzender Vertrag), umgeht die formellen und materiellen Anforderungen der Bauleitplanung und verletzt den Grundsatz der Planmäßigkeit. • §11 BauGB erlaubt städtebauliche Verträge nur im Zusammenhang mit, nicht an Stelle von, bauleitplanerischen Festsetzungen; daraus folgt, dass ein Vertragsinhalt, der einen Bebauungsplan ersetzt, unzulässig ist. • Der vorliegende Vertrag enthält zahlreche Festsetzungen, die in ihrer Art einem Bebauungsplan entsprechen; dies macht ihn planersetzend und daher inhaltlich unzulässig. • Ein Verstoß gegen ein solches gesetzliches Verbot führt nach §59 LVwVfG i.V.m. §134 BGB zur Nichtigkeit des Vertrags; die Nichtigkeit betrifft den gesamten Vertrag, weil die bauleitplanende Konzeption den Kern der Vereinbarung bildet. • Unabhängig hiervon wäre die Auslegung von §4 Abs.3 so zu prüfen, wie bei öffentlich-rechtlichen Erklärungen nach §62 LVwVfG i.V.m. §§133,157 BGB; Wortlaut und Begleitumstände ergeben jedoch keinen eindeutigen Vertragstext, der eine absolute Unzulässigkeit einer innenstadtrelevanten Nutzung unabhängig von der im EKO 2010 vorgesehenen Prüfung begründet. • Damit fehlt der Klägerin eine Rechtsgrundlage für ihren Unterlassungsanspruch; auch Fragen des Rechtsmissbrauchs oder der Berufung auf die Nichtigkeit waren nicht entscheidungserheblich. • Die Kostenentscheidung und die Ablehnung der Revision beruhen auf den einschlägigen prozessualen Vorschriften (z.B. §154 VwGO). Die Berufung der Beklagten hatte Erfolg; das Urteil des Verwaltungsgerichts wurde geändert und die Klage der Klägerin abgewiesen. Der geltend gemachte Unterlassungsanspruch aus §4 Abs.3 des städtebaulichen Vertrags bestand nicht, weil der Vertrag in den für die bauliche Nutzung maßgeblichen Teilen als bebauungsplanersetzend anzusehen und damit wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit nach §1 Abs.1 BauGB nichtig ist. Die Nichtigkeit betrifft den gesamten Vertrag, sodass der Klägerin keine durchsetzbare Rechtsgrundlage verbleibt. Die Klägerin trägt die Kosten beider Instanzen; die Revision wurde nicht zugelassen.