5 BV 20.2104

Leitsatz: 1. Die Videoüberwachung einer kommunalen Einrichtung gemäß Art. 24 Abs. 1 BayDSG ist keine Maßnahme zur Strafverfolgung oder zur Gefahrenabwehr im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DSGVO. Die Datenschutz-Richtlinie für Justiz und Inneres (RL EU 2016/680 – sog. JI-Richtlinie) ist dafür nicht einschlägig. (Rn. 24) 2. Art. 79 Abs. 1 DSGVO schließt eine Unterlassungsklage betroffener Personen analog § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG gegen eine rechtswidrige Verarbeitung ihrer Daten nicht aus. (Rn. 27 – 29) I. Der Gerichtsbescheid des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 6. August 2020 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, die Videobeobachtung und Aufzeichnung von Videobildern des Klägers im P. K.garten zu unterlassen. II. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreck-bar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne (weitere) mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). I. Streitgegenstand des Berufungsverfahrens ist der zuletzt in der mündlichen Verhandlung des Senats gestellte Antrag. In dem im Berufungsverfahren gestellten (Haupt-)Klageantrag liegt keine konkludente teilweise Klagerücknahme. Der Antrag war bereits im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nach seiner Begründung dahingehend auszulegen, dass der Kläger die Videoüberwachung seiner Person im K.garten unterbinden wollte. Dies hat der Kläger in der Klagebegründung erkennbar zum Ausdruck gebracht, wie er in seinem Schriftsatz vom 6. April 2021 im Berufungsverfahren ausführlich dargelegt hat. Der Kläger hat lediglich keine besonderen individuellen Gründe vorgetragen, wonach speziell seine Beobachtung rechtswidrig sein soll; vielmehr hat er vorgetragen, dass die Videoüberwachung jeder Person im K.garten, also auch seiner Person, rechtswidrig sei. Letztlich rührt die Argumentation des Klägers auch daher, dass bei (rechtskräftiger) Untersagung der Videobeobachtung seiner Person faktisch – im Vollzug – die Videoüberwachung im K.garten generell einzustellen sein dürfte, weil eine differenzierte, lediglich die Beobachtung des Klägers aussparende Videobeobachtung kaum möglich sein dürfte. II. Die zulässige Berufung des Klägers ist begründet, da die Klage entgegen dem Urteil des Verwaltungsgerichts zulässig und begründet ist. Die Videoüberwachung des Klägers im K.garten durch die Beklagte erweist sich zum maßgeblichem Zeitpunkt der Entscheidung des Senats als rechtswidrig und verletzt den Klägern in seinen Rechten, sodass er Anspruch auf Unterlassung hat. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg war daher aufzuheben und dem Klageantrag stattzugeben. Über den hilfsweise gestellten Feststellungsantrag ist daher nicht mehr zu entscheiden. 1. Die Unterlassungsklage nach § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB analog i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG ist zulässig. Für die streitgegenständliche Videoüberwachung ist die Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der RL 95/46/EG (ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 1-88, Datenschutz-Grundverordnung, im Folgenden: DSGVO) und nicht die Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 89-131, im Folgenden: JI-Richtlinie) anwendbar (hierzu Buchst. a). Der Anspruch auf Unterlassung der Datenverarbeitung ist nicht durch Art. 79 Abs. 1 DSGVO ausgeschlossen (Buchst. b). Der Kläger kann sich auf eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog berufen (Buchst. c); die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens war nicht erforderlich (Buchst. d). a) Kommunen, die gemäß Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BayDSG personenbezogene Daten mithilfe von optisch-elektronischen Einrichtungen (Videoüberwachung) verarbeiten und dies im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder in Ausübung des Hausrechts z.B. tun, um Leben, Gesundheit, Freiheit oder Eigentum von Personen, die sich im Bereich öffentlicher Einrichtungen oder sonstigen baulichen Anlagen öffentlicher Stellen aufhalten (Nr. 1), oder um öffentliche Einrichtungen sowie die dort befindlichen Sachen zu schützen (Nr. 2), sind keine zuständigen Behörden im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DSGVO. Der Schutz kommunaler Einrichtungen wie auch sonstiger in Art. 24 Abs. 1 BayDSG bezeichneter Gebäude und Orte durch eine Videoüberwachung ist keine Maßnahme zur Strafverfolgung oder zur Gefahrenabwehr im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DSGVO. Die speziellere Datenschutz-Richtlinie für Justiz und Inneres (JI-Richtlinie, a.a.O.) ist daher nicht einschlägig. Sie entfaltet entgegen der Auffassung des Klägers auch keine Sperrwirkung hinsichtlich der Videoüberwachung nach Art. 24 BayDSG. Es kann daher hier offenbleiben, ob zuständige Behörden im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DSGVO nur die in Art. 28 Abs. 1 BayDSG genannten öffentlichen Stellen (Polizei, Gerichte in Strafsachen und die Staatsanwaltschaften, Strafvollstreckung- und Justizvollzugsbehörden, Behörden des Maßregelvollzugs) sind und allgemeine Sicherheits- und Ordnungsbehörden, die nach Art. 6 LStVG für die Gefahrenabwehr zuständig sind, nicht darunterfallen (vgl. hierzu Erwägungsgrund 19 zur DSGVO sowie Wilde/Ehmann/Niese/Knobloch, Datenschutz in Bayern, Stand: Mai 2022, BayDSG, Art. 28 Rn. 20; DSGVO Art. 2 Rn. 5). Dass mit einer Videoüberwachung nach Art. 24. Abs. 1 BayDSG auch die Verhütung von Straftaten einhergeht, steht der Anwendbarkeit der Datenschutz-Grundverordnung nicht entgegen. Eine Videoüberwachung – außerhalb des privaten Bereichs – dient regelmäßig der Abwehr von Gefahren und der Verhütung von Straftaten. Das sind berechtigte Interessen, wenn eine Gefährdungslage besteht, die über das allgemeine Lebensrisiko hinausgeht (vgl. BVerwG, U.v. 27.3.2019 – 6 C 2.18 – juris Rn. 28 zu einer Arztpraxis). Mit einer Videoüberwachung einer öffentlichen Einrichtung oder Anlage sollen regelmäßig Raub, Diebstahl, Sachbeschädigung, ggfs. auch nur unbefugtes Betreten (Hausfriedensbruch) oder andere Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, wie bei jedem privaten Objekt (Tankstelle, Supermarkt etc.) auch, verhindert werden. Bei öffentlichen Einrichtungen kommt noch die Unterbindung sonstigen nicht normgerechten Verhaltens entsprechend den jeweiligen Satzungsbestimmungen oder Hausordnungen für die Einrichtung hinzu. Dass die Videoüberwachung nicht nur dergleichen verhindern will, sondern ggf. auch – durch Identifikation des Täters – die Strafverfolgung ermöglichen will, steht dem Ziel der Prävention nicht entgegen, weil eine mögliche Täterermittlung und Strafverfolgung direkt auch der Verhütung (Vorbeugung) von Straftaten dient (vgl. hierzu auch BVerwG, U.v. 25.1.2012 – 6 C 9.11 – BVerwGE 141, 329 Rn. 30). Die Beklagte handelt hier gerade nicht als Stelle oder Einrichtung, der durch das Recht der Mitgliedstaaten die Ausübung öffentlicher Gewalt und hoheitlicher Befugnisse für die Zwecke der JI-Richtlinie übertragen wurde (vgl. hierzu Erwägungsgrund 11 Satz 2 der Richtlinie). b) Art. 79 Abs. 1 DSGVO schließt entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts eine Unterlassungsklage betroffener Personen nach § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB analog i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG bei Verletzung ihres Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung durch eine rechtswidrige Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten nicht aus. Nach dieser Vorschrift hat jede betroffene Person unbeschadet eines verfügbaren verwaltungsrechtlichen oder außergerichtlichen Rechtsbehelfs einschließlich des Rechts auf Beschwerde bei einer Aufsichtsbehörde gemäß Art. 77 DSGVO das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf, wenn sie der Ansicht ist, dass die ihr aufgrund dieser Verordnung zustehenden Rechte infolge einer nicht im Einklang mit dieser Verordnung stehenden Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten verletzt wurden. Das Verwaltungsgericht geht unter Berufung auf die Kommentierung von Kreße (in Sydow/Marsch, DSGVO, Art. 79 Rn. 7 ff., 10 ff.) davon aus, dass mit der Formulierung „aufgrund dieser Verordnung zustehenden Rechte“ nur die „Rechte der betroffenen Personen nach Kapitel III der DSGVO“ (Art. 12 bis 23) gemeint sind. Das trifft nicht zu. Zwar ist in Kapitel III ein Unterlassungsanspruch gegen eine rechtswidrige Datenverarbeitung, wozu auch eine rechtswidrige Datenerhebung gehört, nicht ausdrücklich normiert. Die Vorschriften in Kapitel III regeln jedoch zugunsten der von der Datenerhebung jeweils betroffenen Personen Modalitäten und Besonderheiten im Einzelfall und befassen sich nur mit einer dem Grunde nach rechtmäßigen Datenerhebung. Weder der Wortlaut der Vorschrift, noch die Erwägungsgründe, die Normhistorie oder eine Auslegung nach Sinn und Zweck der Vorschrift geben einen Anhaltspunkt dafür, dass Art. 79 Abs. 1 DSGVO die Rechte von Betroffenen auch im Fall einer dem Grunde nach rechtswidrigen Datenverarbeitung nur auf die Rechte gemäß Kapitel III der DSGVO beschränken wollte und gerade den wirksamsten Rechtsbehelf zur Abwehr einer unrechtmäßigen Datenverarbeitung, nämlich die Unterlassungsklage, ausschließen wollte; von einer derartigen Sperrwirkung wird im Übrigen auch in der vorgenannten Kommentarstelle nicht ausgegangen. Hätte der Verordnungsgeber eine Beschränkung auf die in Kapitel III genannten Betroffenenrechte gewollt, hätte das im Normtext des Art. 79 Abs. 1 DSGV deutlich zum Ausdruck kommen müssen (vgl. Halder/Walker, ZD 2020, 605). Vielmehr betrifft die Rechtsschutzgarantie des Art. 79 Abs. 1 DSGVO alle subjektiven Rechte des einzelnen, welche die Datenschutz-Grundverordnung gleich an welcher Stelle (vgl. Martini in Paal/Pauly, DSGVO, 3. Aufl. 2021, Art. 79 Rn. 4, 8, 11b, 17) einräumt. Neben den in Kapitel III erwähnten Betroffenenrechten können folglich auch Vorschriften des materiellen Rechts einen derartigen Schutzzweck haben. Nach Art. 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GRC und Art. 16 Abs. 1 AEUV hat jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. Ist die Verarbeitung personenbezogener Daten eines Betroffenen materiell rechtswidrig (weil z.B. gegen Art. 6 Abs. 2, Abs. 3 DSGVO i.V.m. nationalen Durchführungsvorschriften wie etwa Art. 24 BayDSG verstoßend), so kann aus einer solchen, nicht in Einklang mit dieser Verordnung stehenden Verarbeitung der personenbezogenen Daten des Betroffenen auch eine Verletzung der dem Betroffenen aufgrund dieser Verordnung zustehenden Rechte resultieren, insbesondere eine Verletzung des Rechts, keiner rechtswidrigen Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten ausgesetzt zu sein. Von einem derartigen Verständnis geht offenbar auch der Bundesgesetzgeber aus, wenn er in § 44 Abs. 1 BDSG einen Gerichtsstand für Unterlassungsklagen bestimmt, was ohne Zulässigkeit solcher Klagen sinnlos wäre. Art. 79 Abs. 1 DSGVO ist keine Beschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten im Hinblick auf eine Unterlassungsklage nach § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB analog i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG gegen eine rechtswidrige Datenverarbeitung zu entnehmen (ebenso Nemitz in Ehmann/Selmayr, DSGVO, Art. 79 Rn. 3 und 5; Schaffland/Wiltfang, DSGVO, 9. EL 2022, Art. 79 Rn. 1 und 1c m.w.N.; Martini in Paal/Pauly, a.a.O., Art. 79 Rn. 17.; Herbricht, jurisPRITR/2020; LG Frankfurt, B.v. 15.10.2020 – 2-03 O 356/20 – juris LS; LG Darmstadt, U.v. 26.5.2020 – 13 O 244/19 – juris Rn. 37 f.; Boehm in Simitis/Hornung/Spiecker, DSGVO, 1. Aufl. 2019, Art. 79 Rn. 10). c) Der Kläger kann sich auf die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog berufen, weil durch die Videoüberwachung des K.gartens möglicherweise sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG verletzt ist. Wie die mündliche Verhandlung des Senats ergeben hat, stellt die Videoüberwachung im K.garten eine personenbezogene Datenverarbeitung dar, weil die beobachteten Personen auf den an die Kameras angeschlossenen Monitoren und auf den Aufzeichnungen identifizierbar sind, was ausreicht (vgl. Art. 4 Nr. 1 DSGVO und EuGH, U.v. 11.12.2014 – C-212/13 – BayVBl 2015, 409 Rn. 22). d) Die gerichtliche Geltendmachung eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs analog § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB setzt nicht die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens voraus. Weder Bundes- noch Landesrecht oder EU-Recht normieren eine solche Pflicht. Das Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO hat eine besondere Situation der betroffenen Person zur Voraussetzung. Es handelt sich nicht um eine allgemeines Widerspruchsrecht gegen jede Art von Datenverarbeitung. Die Vorschrift setzt vielmehr voraus, dass die Datenverarbeitung nach Art. 6 Abs. 2 Buchst. e und f DSGVO „an sich“ rechtmäßig ist, aber im Einzelfall besondere Gründe vorliegen, sodass dem Schutz der personenbezogenen Daten der Vorrang gebührt. Lediglich wenn ein derartiges Recht aufgrund des Vorliegens besonderer Gründe geltend gemacht wird, bedarf es eines vorgeschalteten Widerspruchsverfahrens (vgl. Nemitz in Ehmann/Selmayr, a.a.O., Art. 79 Rn. 5; Schaffland/Wiltfang, a.a.O., Art. 21 Rn. 2 m.w.N.). 2. Die Klage ist auch begründet. Die Videoüberwachung im K.garten ist rechtswidrig und der Kläger hat einen Anspruch auf deren Unterlassung. Die Videoüberwachung des Klägers im K.garten der Beklagten, in dem er sich berechtigt aufhält, stellt eine Datenverarbeitung im Sinne der DSGVO dar. Sie bedarf einer Rechtfertigung entsprechend den Bestimmungen in Art. 6 DSGVO, da nach Art. 6 Abs. 1 DSGVO die Verarbeitung personenbezogener Daten nur rechtmäßig ist, wenn mindestens eine der in Abs. 2 geregelten Bedingungen erfüllt ist. Da die Voraussetzungen des auf der Rechtsgrundlage von Art. 6 Abs. 2 Buchst. e, Abs. 3 Satz 1 Buchst. b DSGVO erlassenen Art. 24 Abs. 1 BayDSG für die Videoüberwachung des Klägers im K.garten der Beklagten aber nicht vorliegen und Wiederholungsgefahr besteht, hat der Kläger einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch gemäß § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB analog i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG wegen Eingriffs in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht, hier in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Im K.garten der Beklagten besteht keine Gefährdung, die eine Videoüberwachung zum Schutz der in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayDSG genannten Rechtsgüter erforderlich macht. Unabhängig davon überwiegen die schutzwürdigen Interessen der betroffenen Besucher und Passanten. Es kann daher offenbleiben, ob der innerkommunale Abstimmungs- und Abwägungsprozess bei dem ursprünglichen Beschluss zur Einführung der Videoüberwachung im Jahr 2018 ordnungsgemäß erfolgt ist. Nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO ist eine Verarbeitung nur rechtmäßig, wenn die Verarbeitung für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Diese Voraussetzung ist erfüllt, soweit eine Kommune eine Videoüberwachung nach Art. 24 BayDSG in rechtmäßiger Weise betreibt. Denn Art. 24 BayDSG ist eine Rechtsgrundlage nach nationalem Recht, die den Zweck der Verarbeitung und die öffentliche Aufgabe des Datenverarbeiters festlegt (vgl. Art. 6 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Buchst. b und Satz 2 DSGVO). Nach Art. 24 Abs. 1 BayDSG ist die Verarbeitung personenbezogener Daten mit Hilfe von optisch-elektronischen Einrichtungen (Videoüberwachung) zulässig, wenn dies im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder in Ausübung des Hausrechts erforderlich ist, 1. um Leben, Gesundheit, Freiheit oder Eigentum von Personen, die sich im Bereich öffentlicher Einrichtungen, öffentlicher Verkehrsmittel, von Dienstgebäuden oder sonstigen baulichen Anlagen öffentlicher Stellen oder in deren unmittelbarer Nähe aufhalten, oder 2. um Kulturgüter, öffentliche Einrichtungen, öffentliche Verkehrsmittel, Dienstgebäude oder sonstige bauliche Anlagen öffentlicher Stellen sowie die dort oder in deren unmittelbarer Nähe befindlichen Sachen zu schützen und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass überwiegende schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen beeinträchtigt werden. Beim K.garten handelt es sich zwar um eine öffentliche Einrichtung (hierzu a), sodass eine Videoüberwachung zum Schutz der in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayDSG genannten Rechtsgüter grundsätzlich infrage kommt (b). Die Videoüberwachung des K.gartens ist jedoch zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, insbesondere zum Schutz der in der Vorschrift genannten Rechtsgüter, nicht geeignet und erforderlich (c); im Übrigen überwiegen die schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen (d) . a) Beim K.garten handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 BayDSG . Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. U.v. 1.2.2022 – 4 N 21.757 – BayVBl 2022, 380 Rn. 2, 21 ff.) können auch Grünanlagen, die gewidmet sind, öffentliche Einrichtungen im Sinne von Art. 21 GO sein. Wie das Verwaltungsgericht zurecht ausführte (GA S. 28), wurde der K.garten im Zuge der Umsetzung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Neue Mitte P. – Teilgebiet 1“ als öffentliche Grünfläche mit besonderer Zweckbestimmung als Stadtpark hergestellt. Als öffentliche Grünanlage wird der K.garten von der Satzung über die Benutzung von öffentlichen Grünanlagen, städtischen Spiel- und Fußballplätzen sowie Freizeitanlagen der Beklagten erfasst. Öffentliche Grünanlagen im Sinne dieser Satzung sind die im Eigentum der Beklagten stehenden Grünflächen und Parkanlagen, die der Allgemeinheit zugänglich sind und von der Beklagten unterhalten werden, wobei Bestandteil der Grünanlagen auch die dort vorhandenen Wege und Plätze, etc. sowie Anlageneinrichtungen sind (§ 1 Abs. 2 der Satzung). In §§ 2 ff. der Satzung wird das Verhalten unter anderem in den öffentlichen Grünanlagen geregelt, ebenso Betretensverbote und Ordnungswidrigkeitstatbestände. Der K.garten ist damit als öffentliche Einrichtung gewidmet. Gründe, den Begriff der öffentlichen Einrichtung bei Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung anders auszulegen als in den Kommunalgesetzen, sind nicht ersichtlich. Im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und den Schutz betroffener Personen besteht dafür auch keine Notwendigkeit, weil insofern je nach Art der Einrichtung differenziert werden kann. Dem Charakter als öffentliche Einrichtung steht nicht entgegen, dass Teile des K.gartens auch als Fußgängerwege genutzt werden. Als öffentliche Verkehrsfläche mit dem Recht zum Gemeingebrauch ist der K.garten nicht gewidmet. Es besteht allenfalls – neben einem zeitweisen Veranstaltungsplatz, wobei die Videoüberwachung bei der Durchführung von Veranstaltungen abgeschaltet wird – eine tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche, da die Wege von jedermann genutzt werden können und die Beklagte, wie sie in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, dies duldet. Dass Passanten eine öffentliche Grünanlage auch zum bloßen Durchqueren nutzen, steht der Widmung als Naherholungsfläche aber nicht entgegen. b) Die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Sinne von Art. 24 Abs. 1 BayDSG und Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO kann hier nur darin liegen, die öffentliche Einrichtung K.garten gemäß ihrem Widmungszweck als Naherholungsfläche zu schützen und zu erhalten, das Leben, die Gesundheit, die Freiheit oder das Eigentum von Personen, die sich darin aufhalten, sowie das Eigentum der Beklagten hinsichtlich der eingebrachten Sachen zu schützen. Diese „erweiterte Eigensicherung“ (vgl. Orientierungshilfe des Bayerischen Landesdatenschutzbeauftragten zur Videoüberwachung durch öffentliche Stellen, Stand Feb. 2020, S. 22 Rn. 37 – https://www.datenschutz-bayern.de; im Folgenden: Orientierungshilfe) durch eine Videoüberwachung kann grundsätzlich geeignet sein, eine ordnungsgemäße Benutzung einer Naherholungsfläche zu sichern und Gefahren der in Art. 24 Abs. 1 BayDSG beschriebenen Art zu verhüten. Die Videobeobachtung erfasst hier auch nur die kommunale Einrichtung als solche und greift nicht auf angrenzende Grundstücke über. Die Aufklärung und Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten steht bei einer Videoüberwachung nach Art. 24 Abs. 1 BayDSG nur insoweit inmitten, als sie dem Schutz der in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG geschützten Rechtsgüter, der Sicherung der öffentlichen Einrichtung und der Sicherstellung des Widmungszwecks gemäß Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG dient. Sie kann Nebeneffekt der Videoüberwachung sein und darf als solcher auch beabsichtigt werden, weil regelmäßige Aufklärung und Verfolgung von Straftaten auch der Begehung solcher Straftaten vorbeugen (vgl. hierzu auch BVerwG, U.v. 25.1.2012 – 6 C 9.11 – BVerwGE 141, 329 Rn. 30); dieser beabsichtigte Nebeneffekt stellt keinen Übergriff in den polizeilichen Befugnisbereich dar. c) Art. 24 Abs. 1 BayDSG setzt die Tatbestandsmäßigkeit und die Verhältnismäßigkeit der Videoüberwachung voraus. Dies erfordert zunächst das Vorliegen einer Gefahr für die dargestellten Rechtsgüter und die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Videoüberwachung zur Abwehr der Gefahr. Um festzustellen, ob und in welchem Umfang eine Videoüberwachung zur Eigensicherung einer öffentlichen Einrichtung erforderlich ist, muss zunächst festgestellt werden, ob und welche Gefahren für die in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayDSG genannten Rechtsgüter im Einzelnen bestehen. Eine bloß theoretische Gefährdungsmöglichkeit oder ein subjektiv empfundenes Unsicherheitsgefühl reicht für eine Videoüberwachung nicht aus. Die Einschätzung der Gefahrensituation setzt eine Prognose voraus. Diese Prognoseentscheidung muss auf einer Tatsachenbasis erfolgen. Hierzu muss im Regelfall eine Vorfallsdokumentation erstellt werden (vgl. Orientierungshilfe, a.a.O., Rn. 46; Europäischer Datenschutzausschuss, Leitlinien 3/2019 zur Verarbeitung personenbezogener Daten durch Videogeräte, Version 2.0, vom 29.1.2020 S. 10 Rn. 20 – edpb_guidelines_201903_video_devices_de pdf –). Schädigungen und Gefährdungen in der Vergangenheit sind nach den Leitlinien des Europäischen Datenschutzausschusses möglichst genau in Bezug auf den Zeitpunkt, das betroffene Rechtsgut und den Ablauf des Vorfalls zu dokumentieren. Hierzu sollten Sachverhalte zusammengetragen und – soweit möglich – Belege wie Strafanzeigen oder Beweisfotos gesammelt werden. Eine Videoüberwachung kann zwar auch zulässig sein, wenn Schäden oder schwere Vorfälle in der Vergangenheit noch nicht aufgetreten sind (vgl. EuGH, U.v. 11.12.2019 – C-708/18 – ZD 2020, 148 Rn. 44); dann aber muss die Erforderlichkeit der Videoüberwachung auf andere Weise dargelegt werden, soweit es sich nicht um einen Ort handelt, an dem Gefahren für die in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayDSG genannten Rechtsgüter immanent sind. Das ist beim K.garten, als einer von allen Seiten einsehbaren, überschaubaren öffentlichen Grünfläche, nicht der Fall. Die Nachweislast für das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 BayDSG liegt bei der Beklagten. Gemäß Art. 5 Abs. 2 DSGVO ist der Verantwortliche für die Einhaltung der Grundsätze des Art. 5 Abs. 1 DSGVO verantwortlich und muss dessen Einhaltung nachweisen können („Rechenschaftspflicht“). Zu diesen Grundsätzen gehört auch, dass personenbezogene Daten für „legitime Zwecke“ erhoben werden (vgl. Art. 5 Abs. 1 Buchst. b DSGVO ). Die Videobeobachtung des Klägers im P. K.garten ist schon deswegen rechtswidrig, weil die erforderliche Gefährdungslage im Hinblick auf die Rechtsgüter des Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayDSG , der mit einer Videoüberwachung mit spürbarer Auswirkung begegnet werden könnte, zum Teil von der Beklagten nicht ausreichend dargelegt bzw. nachgewiesen worden ist, und im Übrigen nicht vorliegt. aa) Im K.garten lag schon von Anbeginn der Videoüberwachung an keine Gefahrenlage vor, die eine Videoüberwachung zum Schutz der in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG genannten Rechtsgüter erforderlich gemacht hätte. Auch zum maßgeblichem Zeitpunkt der Entscheidung des Senats ist die Prognose der Beklagten zu einer künftigen Gefahrenlage mangels entsprechender Tatsachengrundlage nicht plausibel. Ausgangspunkt für die Entscheidung der Beklagten zur Videoüberwachung des K.gartens war die Vorfallsdokumentation hinsichtlich der im K.garten im Jahr 2017 begangenen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten. Danach kam es in diesem Jahr zu 94 Ereignissen, die polizeilich aufgenommen, zur Anzeige gebracht und dokumentiert wurden. Das waren – neben mangels einer Gefahrensituation nicht relevanten Vorfällen (20 Fälle von „Fund/Verlust“) vier Körperverletzungsdelikte, vier Beleidigungen, eine Bedrohung und zwei Widerstandshandlungen, drei Eigentumsdelikte, eine Sachbeschädigung, 16 Verstöße gegen das BtMG (zehnmal Cannabis, sechsmal Kräutermischungen), ein Verstoß gegen das Waffengesetz, acht Fälle (ohne Veranstaltungsbezug), die mit „Streitigkeiten/Randalierer“ bezeichnet sind und 34 weitere „Ordnungswidrigkeiten nach dem LStVG, OWiG u.ä.“ (z.B. Alkoholkonsum, Urinieren, Vermüllung). Diese Zahlen belegen eine relativ geringe Dichte von Straftaten, Ordnungswidrigkeiten und Verstößen gegen die städtische Grünanlagensatzung im K.garten, nämlich 74 im Jahr, also nur ca. einen polizeilich dokumentierten Vorfall alle fünf Tage. Auch ist nicht dokumentiert, von welcher Art und Schwere die einzelnen Vorfälle waren (z.B. Schwere der Körperverletzungs- und Eigentumsdelikte). Bei mehreren Vorfällen ist zudem zweifelhaft, ob die Einordnung als Ordnungswidrigkeit ohne weiteres gerechtfertigt ist. Soweit die Beklagte anführt, dass die Zahl der Straftaten für „P. Verhältnisse“ relativ hoch sei, kann das keine Berücksichtigung finden, weil nicht die Verhältnisse in der Stadt, sondern die objektive Zahl der Vorfälle zu einem Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht im Verhältnis stehen muss. Nach Einführung der Videoüberwachung trat keine nennenswerte Veränderung der Zahl der Vorfälle ein. Nach dem am 23. Mai 2022 dem Stadtrat der Beklagten vorgelegten Sicherheitskonzept über sicherheitsrelevante Vorfälle und der von der Polizeiinspektion P. mit Schreiben vom 29. April 2022 übermittelten Vorfallsdokumentation betrug die Gesamtzahl polizeilich erfasster, relevanter Fälle (ohne „Fund/Verlust- ab 2020 auch lfSG“) im K.garten 101 im Jahr 2018, 57 im Jahr 2019, 80 im Jahr 2020 und 54 Fälle im Jahr 2021. Die Fälle von Gewalt gegen Personen (Körperverletzung, Beleidigung, Bedrohung) blieb mit elf (zwischenzeitlich 6, 4 und 11) im Ergebnis praktisch unverändert. Die Rauschgiftkriminalität verringerte sich von 16 Fälle im Jahr 2017 über 24, 16, 12 Fälle in den Folgejahren auf 12 im Jahr 2021. Dabei ging es in den Folgejahren nur sehr vereinzelt um sog. harte Drogen (Amphetamin, Metamphetamin, Heroin, LSD). Eigentumsdelikte sind nach 2017 und 2018 geringfügig angestiegen. An Sachbeschädigungen wurden 2017 bis 2019 nur jeweils eine erfasst, danach keine mehr. Bei sonstigen Vorfällen (z.B. Alkoholkonsum, Urinieren, Vermüllung) veränderte sich die Zahl der Fälle von 34 in 2017 über 63, 31, 48 auf 25. Die als „Streitigkeiten/Randalierer“ bezeichneten Vorfälle ohne Veranstaltungsbezug verringerten sich von acht im Jahr 2017 über vier, drei, fünf auf einen im Jahr 2021. bb) Diese Entwicklung der relevanten Vorfälle zeigt, dass es nicht nur an der Erforderlichkeit der Videoüberwachung, sondern größtenteils auch an der Geeignetheit der Videoüberwachung, d.h. an ihrer Wirksamkeit und Effizienz zur Gefahrenabwehr fehlt (vgl. zu diesem Erfordernis Niese in Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, a.a.O., Art. 6 DSGVO Rn. 29 m.w.N.). Verbale Beleidigungen können von der Videoüberwachung ohnehin nicht eingedämmt werden; für aus der Emotion heraus – spontan und affektiv – begangene Körperverletzungen ist die Videoüberwachung ebenfalls nicht relevant. Auch der Handel mit Betäubungsmitteln („Ameisenhandel“) dürfte durch die Videoüberwachung kaum eingedämmt werden können, zumindest soweit nicht erkennbar ist, welche Waren letztlich gehandelt werden. Zudem wird im vorgelegten Bericht der Polizeiinspektion P. vom 29. April 2022 darauf hingewiesen, dass der Bereich der „Neuen Mitte P.“, welche den K.garten beinhalte, in der „BtM-Szene“ als Anlaufadresse zwar bestens bekannt sei und tatsächlich zum illegalen BtM-Handel mit harten Drogen frequentiert werde. Diese Szene treffe sich im Bereich des K.gartens aber lediglich, um illegale Geschäfte zu vereinbaren. Die tatsächlichen Handlungen passierten dann meist abgesetzt, zum Beispiel in den dortigen Tiefgaragen. Auch diese Aussage zeigt, dass die Videobeobachtung insoweit keinen oder allenfalls geringen positiven Effekt haben kann. Dass insbesondere Leben und Gesundheit der Besucher des K.gartens, die ein besonderes wichtiges Interesse darstellen (vgl. hierzu auch die Wertungen in § 4 Abs. 1 Satz 2 BDSG ), gefährdet wäre, kann aufgrund der vorgelegten Dokumentationen nicht angenommen werden. Sofern Täter, die andernorts Straftaten begangen haben, ermittelt werden konnten, weil sie bei ihrer Flucht den K.garten durchquerten (vgl. Bericht der Polizeiinspektion P. vom 3.11.2020), kann das nicht für die Videobeobachtung des K.gartens angeführt werden, weil der K.garten insofern keine Gefahrenquelle darstellt; ansonsten könnte man jede Fläche, die fluchtgeeignet ist, videoüberwachen. Soweit Beklagte und Polizei vortragen, es seien in der Vergangenheit auch Spritzen (wohl nach Heroingebrauch) vorgefunden worden, ist der Vortrag auch mangels Dokumentation zu vage, zumal auch davon die Rede war, dass die Spritzen in der Nähe der Toilettenanlage auf der angrenzenden, nicht videoüberwachten Konzerthauswiese aufgefunden wurden, was im Übrigen auch naheliegt. cc) Die Gefahrensituation im Hinblick auf den Schutz der in Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG genannten Rechtsgüter ist von der Beklagten nicht ausreichend dargelegt bzw. durch Dokumentationen und Belege untermauert worden. Die Beklagte trägt vor, Schäden durch Vandalismus hätten in der Vergangenheit in einer Größenordnung von 25.000 Euro jährlich vorgelegen. Die Beklagte stellt diese Zahl in den Raum, ohne hierfür eine Vorfallsdokumentation vorzulegen, oder diese Zahl auch nur annähernd glaubhaft zu machen. Zu Recht weist der Kläger darauf hin, dass die Kosten für die routinemäßige Müllbeseitigung, aber auch für die routinemäßigen Erhaltungsmaßnahmen hinsichtlich der Bepflanzung hier nicht eingerechnet werden dürfen. Soweit Kinder Steine in den Brunnen werfen oder Pflanzen beschädigen oder ausreißen, lässt sich derartiges Verhalten durch eine Videoüberwachung ebenso wie z.B. Schäden durch das Verhalten von Hunden wohl kaum eindämmen. Ansonsten ist weder vorgetragen noch für den Senat ersichtlich, welche wertvollen Teile der im K.garten eingebrachten Sachen mit einem derartigen jährlichen Aufwand wiederhergestellt oder ersetzt worden wären. Eine grobe Schätzung aus der Erinnerung eines städtischen Mitarbeiters reicht zur Rechtfertigung einer Videoüberwachung nicht aus. Sollten in der Zukunft erhebliche Schäden an den städtischen Einrichtungen im K.garten auftreten, steht es der Beklagten frei, diese zu dokumentieren und gegebenenfalls punktuell wieder eine Videoüberwachung in Betracht zu ziehen. Der Schutz des kommunalen Eigentums rechtfertigt aber jedenfalls keine vollständige Überwachung des K.gartens, d.h. nicht auch für solche Bereiche, in denen keine Eigentumsgefährdung besteht. d) Im Hinblick auf die unter Buchst. c geschilderte Gefahrenlage im K.garten überwiegen die schutzwürdigen Interessen der von der Videoüberwachung im K.garten betroffenen Personen das Interesse der Beklagten an der Videoüberwachung (vgl. Art. 24 Abs. 1 a.E. BayDSG). Dieses Interesse der betroffenen Personen, im K.garten nicht videoüberwacht zu werden, ist von der Beklagten und vom Verwaltungsgericht zu gering eingeschätzt worden. Eine Videoüberwachung im öffentlichen Raum ist ein intensiver Eingriff (vgl. BVerfG, KB.v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 – BVerfGK 10, 330 Rn. 52). Da der K.garten auf vier Seiten von Straßen umgeben und trotz des Baumbewuchses gut einsehbar ist, kann zwar niemand erwarten, dass er dort gänzlich unbeobachtet ist. Der Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG entfällt aber nicht dadurch, dass lediglich Verhaltensweisen im öffentlichen Raum beobachtet werden. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht gewährleistet nicht allein den Schutz der Privat- und Intimsphäre, sondern trägt in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auch den informationellen Schutzinteressen des einzelnen, der sich in die Öffentlichkeit begibt, Rechnung (BVerfG, B.v. 23.2.2007 a.a.O., Rn. 39). Soweit der K.garten als Erholungsfläche genutzt wird, gehen dort Menschen spazieren, setzen sich auf die dort angebrachten Bänke zum Ausruhen, oder etwa, um in der Mittagspause Speisen zu verzehren. Dort kommunizieren Menschen und halten sich bevorzugt auch Eltern mit ihren Kindern auf, für die dort sogar Spielgeräte aufgestellt sind. Darüber hinaus gibt es auch eine Brunnenanlage. Betroffene Personen können davon ausgehen, dass sie in öffentlich zugänglichen Bereichen nicht überwacht werden, vor allem, wenn diese Bereiche typischerweise für Erholungs-, Entspannungs- und Freizeitaktivitäten genutzt werden. In Bereichen, in denen Menschen ihre Freizeit gestalten, sich länger aufhalten und miteinander kommunizieren, wird durch eine Videoüberwachung in der Regel erheblich in das Grundrecht informationelle Selbstbestimmung eingegriffen (vgl. Europäischer Datenschutzausschuss, a.a.O., S. 14 Rn. 38). Zudem sind in diesen Bereichen, wie auch hier, Kinder betroffen, bei denen die schutzwürdigen Interessen besonders schwer wiegen (vgl. hierzu Art. 6 Abs. 1 Buchst. f DSGVO ). Diese werden hier in ihrem Spiel- und Freizeitverhalten überwacht. Dabei ist zu beachten, dass die Beklagte sich nicht auf die bloße Aufzeichnung von Bildern, die nur anlassbezogen ausgewertet werden, beschränkt, sondern auch die zeitgleiche, dauerhafte Beobachtung über einen Monitor ermöglicht. Im Verhältnis der bloßen Beobachtung durch andere anwesende Personen oder von den angrenzenden Straßen aus stellt eine Videobeobachtung gegenüber dem menschlichen Auge eine großflächigere und intensivere Beobachtung auch bei schwierigen Lichtverhältnissen dar (VGH BW, U.v. 21.7.2003 – 1 S 377/02 – juris Rn. 35). Durch die zusätzliche Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials werden die beobachteten Lebensvorgänge zudem technisch fixiert und können in der Folge abgerufen, aufbereitet und ausgewertet werden. Hinzu kommt, dass der K.garten nach unbestrittenen Angaben des Klägers täglich von mehreren 1.000 Menschen durchquert wird, um den nahegelegenen Busbahnhof zu erreichen, und es sich dabei wohl nahezu ausschließlich um Personen handelt, die keinen Überwachungsanlass schaffen. Verdachtslose Eingriffe mit großer Streubreite, bei denen zahlreiche Personen in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben, weisen grundsätzlich eine hohe Eingriffsintensität auf (vgl. BVerfG, KB.v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 – BVerfGK 10, 330 Rn. 51, 56 m.w.N.). In der Gesamtabwägung der geschilderten Gefahrensituation für die in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayDSG genannten Rechtsgüter einerseits und der Intensität des Eingriffs in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG andererseits ist die von der Beklagten vorgenommene großflächige Videoüberwachung des K.gartens nicht gerechtfertigt; es ist bereits nicht nachvollziehbar, dass sie geeignet und erforderlich wäre. Auch ist sie im Hinblick auf die schutzwürdigen Belange der Besucher des K.gartens nicht verhältnismäßig im engeren Sinn, d.h. nicht angemessen. Auf die Rechtmäßigkeit der Dimensionierung der Videoüberwachung im Detail, nämlich die Beobachtung des gesamten K.gartens mit zehn Kameras, davon zwei sog. Dome-Kameras, die schwenkbar und zoombar sind, mit denen nicht nur eine jederzeitige Videobeobachtung durch das Aufsichtspersonal im hierfür errichteten Anbau an die Toilettenanlage auf dem Nachbargrundstück, der Konzerthauswiese, möglich ist, sondern auch eine Aufzeichnung in einem zeitlichen Ausmaß von täglich 19 Stunden und einer Speicherdauer von 72 Stunden erfolgt, kommt es daher nicht mehr an. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. IV. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. V. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.