20 N 20.2861

Leitsatz: 1. Als Rechtsgrundlage einer Verordnung nach § 32 Satz IfSG für die Absonderung von Einreisenden aus Risikogebieten kommt bis zum Inkrafttreten des § 36 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG nur § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG in Betracht. Ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG scheidet aus. (Rn. 58) 2. Die unbestimmten Rechtsbegriffe des „Ansteckungsverdachts“ und des „erhöhten Infektionsrisikos“ i.S.d. Infektionsschutzgesetzes sind auch bei Covid-19 nicht deckungsgleich. Die Schwelle des erhöhten Infektionsrisikos ist grundsätzlich eher erreicht als die des Ansteckungsverdachtes. (Rn. 70) 3. Die veröffentlichte Feststellung der Risikogebiete durch das Robert Koch-Institut i.S.d. § 1 Abs. 5 Satz 2 EQV stellt einen feststellenden Verwaltungsakt mit Regelungscharakter und nicht nur eine reine Wissenserklärung des Bundes dar. (Rn. 86) 4. Jedenfalls vor Einfügung des § 2 Nr. 17 IfSG verfügten das Bundesgesundheitsministerium und andere Bundesbehörden über keine Befugnisnorm für eine entsprechende Feststellung. (Rn. 88) I. Es wird festgestellt, dass § 1 der Verordnung über Quarantänemaßnahmen für Einreisende zur Bekämpfung des Coronavirus (EinreiseQuarantäneverordnung - EQV) vom 5. November 2020 unwirksam war. II. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner. III. Die Revision wird zugelassen. Der Antrag ist zulässig und begründet, weil § 1 der Verordnung über Quarantänemaßnahmen für Einreisende zur Bekämpfung des Coronavirus (Einreise-QuarantäneverordnungEQV) vom 5. November 2020, BayMBl. 2020 Nr. 630, unwirksam war. 1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthafte Normenkontrollantrag ist zulässig. Dass die angegriffene Rechtsvorschrift außer Kraft getreten ist, hat ihn nicht unzulässig gemacht. a) Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt er aber zulässig, wenn die Antragsteller weiterhin geltend machen können, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt (worden) zu sein. Darüber hinaus müssen sie ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (stRspr, vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 – 7 CN 1.03 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 164 S. 131 = juris Rn. 13 und vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 – BVerwGE 153, 183 Rn. 19; U. v. 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – juris Rn 13; B. v. 28.7.2022 – 3 BN 8.21 – juris Rn. 6 m. w. N.). b) Diese Voraussetzungen liegen hier vor. aa) Die Antragsteller haben den Normenkontrollantrag während der Geltungsdauer der Einreisequarantäneverordnung anhängig gemacht. Nach deren Außerkrafttreten mit Ablauf des 12. Mai 2021 können sie weiterhin geltend machen, durch die angegriffenen Vorschriften in ihren Rechten verletzt worden zu sein. Nach ihrem Vortrag erscheint es möglich, dass sie durch die Regelung des § 1 EQV, die sie verpflichtete, sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in die eigene Wohnung oder eine andere geeignete, eine Absonderung ermöglichende Unterkunft zu begeben und sich für einen Zeitraum von zehn Tagen nach ihrer Einreise ständig dort abzusondern sowie für diese Zeit unter Beobachtung stellte, in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG und Art. 11 GG verletzt sein könnten. Letztlich kommt es in diesem Zusammenhang auch nicht darauf an, dass die Antragsteller die geplante Reise tatsächlich durchgeführt haben, denn eine Rechtsbeeinträchtigung kann auch dann vorliegen, wenn wegen einer drohenden Quarantänepflicht von einer Reise abgesehen wird. Unabhängig davon sieht der Senat keine Veranlassung, an der entsprechenden hinreichend substantiierten Erklärung der Antragsteller, insbesondere des Antragstellers zu 1 in der mündlichen Verhandlung, zu ihrem Reiseverlauf und ihrer Einreise aus einem als Risikogebiet i.S.d. § 1 Abs. 5 EQV eingestuften Staat – hier die Vereinigten Arabischen Emirate – zu zweifeln. Die erforderliche Antragsbefugnis fehlt (auch) nicht deshalb, weil der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass die in § 30 Abs. 1 IfSG geregelte Absonderung die Freiwilligkeit des Betroffenen und damit seine „Einsicht in das Notwendige“ voraussetzt (BT-Drs. 14/2530 S. 75). Damit wird lediglich zum Ausdruck gebracht, dass freiheitsentziehende (Zwangs-)Maßnahmen nach § 30 Abs. 2 IfSG nur zulässig sind, wenn der Betroffene den seine Absonderung betreffenden Anordnungen nicht nachkommt oder nach seinem bisherigen Verhalten anzunehmen ist, dass er solchen Anordnungen nicht ausreichend Folge leisten wird. An dem bindenden Charakter einer Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ändert dieser Umstand nichts, dient diese doch auch als Grundlage für ggf. erforderliche Zwangsmittel und freiheitsentziehende Maßnahmen nach § 30 Abs. 2 IfSG (BayVGH, U. v. 26.7.2022 – 20 B 22.29, 20 B 22.30 – BeckRS 2022, 19876). bb) Die Antragsteller haben ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass die Verordnungsregelungen unwirksam gewesen sind. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (stRspr, vgl. BVerfG, B. v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77 m. w. N.; Kammerbeschlüsse v. 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 – juris Rn. 32 ff. und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 – juris Rn. 30 f.; BVerwG, U. v. 12.11.2020 – 2 C 5.19 – BVerwGE 170, 319 Rn. 15; B. v. 28. Juli 2022 – 3 BN 8.21 – juris Rn. 9 ff. m. w. N.). Danach ist ein schützenswertes Interesse der Antragsteller an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen anzuerkennen. Die zur Prüfung gestellte Norm hatte zwar eine Geltungsdauer vom 9. November 2020 bis 12. Mai 2021 und damit im Vergleich zu den Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen einen längeren zeitlichen Geltungsbereich. Diese Geltungsdauer war jedoch trotzdem zu kurz, um in diesem Zeitraum gerichtlichen Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren erlangen zu können. Dementsprechend hat der erkennende Senat im einstweiligen Rechtsschutzverfahren der Antragsteller keine summarische Rechtmäßigkeitsprüfung durchgeführt, sondern im Rahmen einer Folgenabwägung den Antrag unter Hinweis auf ein noch durchzuführendes Hauptsacheverfahren abgelehnt (B.v. 14.12.2020 – 20 NE 20.2860). An die Durchführung eines zeitnahen Hauptsacheverfahrens war angesichts der exorbitanten Belastung des für das Infektionsschutzrecht zuständigen Senates, bei dem allein während der Geltungsdauer der hier angegriffenen Norm insgesamt 599 Verfahren aus dem Infektionsschutzrecht eingingen und 490 Verfahren im einstweiligen Rechtsschutzverfahren erledigt wurden, überhaupt nicht zu denken. Ohne die Annahme eines berechtigten Feststellungsinteresses könnte auch die EQV keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden (vgl. hierzu BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 3.6.2020 – 1 BvR 990/20 – NVwZ 2020, 1038 = juris Rn. 8 und vom 10.2.2022 – 1 BvR 1073/21 – NVwZ-RR 2022, 321 = juris Rn. 25). Zudem machen die Antragsteller Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelungen rechtfertigt (BVerwG, U. v. 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – juris Rn. 14). 2. Der Antrag ist auch begründet, weil die Voraussetzungen des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG nicht gegeben waren und zudem der pauschale Verweis in § 1 Abs. 5 Satz 2 EQV auf die jeweils aktuelle Veröffentlichung des Robert Koch-Instituts (RKI) über die Einstufung als Risikogebiet gegen das Rechtsstaatsprinzip verstößt. a) Rechtsgrundlage der angegriffenen Verordnungsbestimmungen des § 1 Abs. 1 EQV (Häusliche Quarantäne und Beobachtung) sind § 32 i.V.m. §§ 30 Abs. 1 Satz 2, 29 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der Fassung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1385). § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen (u. a.) nach § 30 Abs. 1 Satz 2 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 32 Satz 2 IfSG können die Landesregierungen die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Hiervon hat die Staatsregierung des Freistaates Bayern (§ 9 Nr. 5 Delegationsverordnung – DelV) Gebrauch gemacht. Danach ist die Zuständigkeit für den Verordnungserlass auf das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege übertragen worden. Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 IfSG hat die zuständige Behörde anzuordnen, dass Personen, die an Lungenpest oder an von Mensch zu Mensch übertragbarem hämorrhagischem Fieber erkrankt oder dessen verdächtig sind, unverzüglich in einem Krankenhaus oder einer für diese Krankheiten geeigneten Einrichtung abgesondert werden. Bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern kann nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen, befolgen können oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährden. Ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist dabei ausgeschlossen, weil § 30 IfSG demgegenüber lex specialis ist (BVerwG, B.v. 31.3.2022 – 1 WB 37.21 – juris Rn. 31; BayVGH, U.v. 26.7.2022 – 20 B 22.29, 20 B 22.30 – juris; vgl. auch Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 30 Rn. 23a; Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 30 Rn. 20; Sangs in Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, § 30 Rn. 2; Poscher in Huster/Kingreen (Hrsg.), Hdb. Infektionsschutzrecht, 2. Aufl. 2022, Kap. 4 Rn. 76, 104; Stach, NJW 2021, 10/11; i.E. auch Folger/Wolff, VerwArch 2023, 297/306; a.A. OVG SH, B.v. 7.4.2020 – 3 MB 13/20 – juris Rn. 10). Hielte man dagegen Quarantänemaßnahmen durch Rechtsverordnung nach § 32 Satz 1 IfSG bei erhöhtem Infektionsrisiko aufgrund der Einreise aus einem Risikogebiet und fehlendem Ansteckungsverdacht auf der Grundlage der Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG trotz der Regelung des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG grundsätzlich für möglich (so wohl im Rahmen seines Prüfungsmaßstabs BayVerfGH, E.v. 23.11.2020 – Vf. 59-VII-20 – BeckRS 2020, 32354 Rn. 33), so spricht jedenfalls die Regelung des § 36 Abs. 7 IfSG gegen die Anwendung der Generalklausel. Denn diese Verordnungsermächtigung für das Bundesministerium für Gesundheit knüpft an die Einreise von Personen in das Bundesgebiet, die wahrscheinlich einem erhöhten Infektionsrisiko für eine bestimmte schwerwiegende übertragbare Krankheit ausgesetzt waren, lediglich die Rechtsfolge u.a. der Testpflicht (Satz 1 Nr. 1) und bei entsprechender Weigerung, eine ärztliche Untersuchung auf Ausschluss einer schwerwiegenden übertragbaren Krankheit im Sinne des Satzes 1 zu dulden, nicht aber eine Absonderungspflicht. Damit brachte der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass in solchen besonderen Risikolagen für bestimmte Personengruppen mit der ärztlichen Untersuchung zunächst ein Gefahrerforschungseingriff erfolgen sollte. Auch die besondere Anordnungsbefugnis des Bundesgesundheitsministeriums im Rahmen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite sah unbeschadet der Befugnisse der Länder eine Absonderung als Rechtsfolge zunächst noch nicht vor. Erst mit dem Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen (Epilage-Fortgeltungsgesetz vom 29. März 2021, BGBl. I S. 370) wurde mit der Bestimmung des § 36 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG eine entsprechende Verordnungsermächtigung zugunsten der Bundesregierung zur Absonderungspflicht bei der Einreise aus einem Gebiet mit erhöhtem Infektionsrisiko geschaffen, ohne dass es eines Ansteckungsverdachtes bedarf. Aber selbst wenn man nach alldem dennoch davon ausgeht, dass im Rahmen zu bestimmender Voraussetzungen Quarantänemaßnahmen auch auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden könnten, so scheitert die Heranziehung dieser Rechtsgrundlage im vorliegenden Fall letztlich daran, dass der Antragsgegner tatsächlich eine Verordnungsregelung nach den §§ 29, 30 IfSG getroffen hat. Dies ergibt sich bereits daraus, dass mit der Verwendung des Begriffes Quarantäne ein Terminus Technicus, also eine eindeutig definierte Bezeichnung innerhalb der Fachsprache des Infektionsschutzes, verwendet wurde. Eine Quarantäne bezieht sich aus medizinischer Sicht auf ansteckungsverdächtige Personen, die Isolation dagegen auf nachweislich Erkrankte (vgl. nur RKI-Fachwörterbuch Infektionsschutz und Infektionsepidemiologie, Stichwort „Quarantäne“, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/Service/Publikationen/Fachwoerterbuch_Infektionssch utz.pdf? blob=publicationFile). „Absonderung“ ist der übergeordnete Begriff, der sowohl Quarantäne als auch Isolation umfasst (BT-Drs. 19/178967 S. 59 zu Nummer 18). Davon ging die von Bund und Ländern gemeinsam erarbeitete „Musterquarantäneverordnung“ vom 14. Oktober 2020 auf der die Einreisequarantäneverordnungen des Antragsgegners beruht haben (vgl. nur Begründung der Verordnung zur Änderung der Zwölften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung und der EinreiseQuarantäneverordnung vom 29.11.2020, BayMBl. 2020 Nr. 682), aus. Dort ist ausdrücklich vermerkt, dass ein Ansteckungsverdacht bei einem Aufenthalt in einem Risikogebiet gegeben ist (S. 17 der Musterverordnung). Zudem hat der Antragsgegner den § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG in der Präambel ausdrücklich als Rechtsgrundlage der Verordnung aufgeführt. Die Tatsache, dass dies vom Antragsgegner nunmehr als überflüssig erachtet wird und er sich nicht an den Fachbegriffen des Infektionsschutzes festhalten lassen will, ändert an dieser Bewertung nichts. Der Antragsgegner kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, dass sich die von § 1 EQV begründeten Rechtsfolgen deshalb wesensmäßig von einer Absonderung i.S.d.§ 30 IfSG unterschieden hätten, weil die EQV eine zwangsweise Durchsetzung wie bei Maßnahmen im Sinne des § 30 IfSG nicht vorgesehen habe. Diese Einschätzung trifft schon deshalb nicht zu, weil ein (vorsätzlicher oder fahrlässiger) Verstoß gegen die Absonderungspflichten aus § 1 Abs. 1 Satz 1 EQV nach § 4 Nr. 1 und Nr. 2 EQV als Ordnungswidrigkeit i.S.d. § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG ausgestaltet war, weshalb zumindest über die sicherheitsrechtliche Generalklausel des Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG eine zwangsweise Unterbindung des Verstoßes möglich war. Von diesem Ergebnis ist auch der Bundesgesetzgeber ausgegangen. Mit der Neufassung des § 56 Abs. 1 Satz 2 IfSG durch das Dritte Gesetze zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 wurde geregelt, dass eine Person als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern eine Entschädigung nicht erhält, die durch Nichtantritt einer vermeidbaren Reise in ein bereits zum Zeitpunkt der Abreise eingestuftes Risikogebiet eine Absonderung hätte vermeiden können. Damit sollte eine Entschädigung wegen Verdienstausfalls nach § 56 Absatz 1 Satz 2 IfSG auch dann ausgeschlossen sein, wenn der Absonderung eine vermeidbare Reise in ein Risikogebiet zugrunde liegt (BT-Drs. 19/23944 S. 3 und 37). Insoweit wird deutlich, dass der Bundesgesetzgeber die Einreisequarantäneverordnungen der Bundesländer als echte Absonderungsregelungen im Sinne des § 30 Abs. 1 IfSG begriffen hat. b) Die Einreise aus einem sog. Ausländischen Risikogebiet ist aber bereits grundsätzlich nicht geeignet, allgemein einen hier nur in Betracht kommenden Ansteckungsverdacht nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG zu begründen. Ein Ansteckungsverdächtiger ist nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 7 IfSG eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. § 2 Nr. 7 IfSG (Ansteckungsverdächtiger) definiert damit eine Gefahrenverdachtslage, also einen Sachverhalt, bei dem zwar objektive Anhaltspunkte für eine Gefahr (Aufnahme und darauf beruhende Möglichkeit der Weiterverbreitung von Krankheitserregern) sprechen, die aber eine abschließende Beurteilung der Gefahrensituation nicht ermöglichen. Der Ansteckungsverdacht i.S. von § 2 Nr. 7 IfSG stellt im Rahmen des § 30 IfSG die geringsten Anforderungen an den Gefahrensachverhalt. Die Vermutung, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss naheliegen. Eine bloß entfernte Wahrscheinlichkeit genügt nicht. Demzufolge ist die Feststellung eines Ansteckungsverdachts nicht schon gerechtfertigt, wenn die Aufnahme von Krankheitserregern nicht auszuschließen ist (anders die abweichende Formulierung in § 1 Abs. 2 Nr. 7 TierSG zur Legaldefinition des ansteckungsverdächtigen Tieres). Andererseits ist auch nicht zu verlangen, dass sich die Annahme „geradezu aufdrängt“. Erforderlich und ausreichend ist, dass die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, wahrscheinlicher ist als das Gegenteil. Für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr gilt allerdings kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Es ist sachgerecht, einen am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten „flexiblen“ Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zu Grunde zu legen. Ob gemessen daran ein Ansteckungsverdacht i. S. von § 2 Nr. 7 IfSG zu bejahen ist, beurteilt sich unter Berücksichtigung der Eigenheiten der jeweiligen Krankheit und der verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen sowie anhand der Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und über deren Empfänglichkeit für die Krankheit (vgl. zum Ganzen BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16.11 – BVerwGE 142, 205). Nach § 32 Satz 1, § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG können auch abstrakt-generelle Regelungen zur Absonderungspflicht erlassen werden. Hier kann der Verordnungsgeber unter Ausübung seines Verordnungsermessens bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 4.10.2021 – 20 N 20.767 – juris Rn. 63) auch abstrakt-generelle Regelungen zur Absonderung ganzer Gruppen erlassen, soweit eine abstrakte Gefahr gegeben ist, wenn also eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt (BVerwG, U.v. 3.7.2002 – 6 CN 8.01 – NVwZ 2003, 95). Die Regelung mehrerer oder einer unbestimmten Zahl gleichartiger Sachverhalte ist ohnehin Rechtsnormen vorbehalten (BVerwG, U.v. 22.1.2021 – 6 C 26.19 – juris Rn. 26). Der Verordnungsgeber knüpfte zur Beschreibung des Ansteckungsverdachts abstrakt an die Einreise aus einem Risikogebiet an (§ 1 Abs. 1 EQV), also an Gebiete, für welche zum Zeitpunkt der Einreise nach Deutschland ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 bestand. Maßgeblich war die jeweils aktuelle Veröffentlichung des Robert Koch-Instituts (RKI) über die Einstufung als Risikogebiet (§ 1 Abs. 5 EQV). Der Begriff des Risikogebietes hat erst durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I 2397) Eingang in das Infektionsschutzgesetz gefunden. Gemäß § 2 Nr. 17 IfSG ist danach ein Risikogebiet ein Gebiet außerhalb der Bundesrepublik Deutschland, für das vom Bundesministerium für Gesundheit im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit einer bestimmten bedrohlichen übertragbaren Krankheit festgestellt wurde; die Einstufung als Risikogebiet erfolgt erst mit Ablauf des ersten Tages nach Veröffentlichung der Feststellung durch das Robert Koch-Institut im Internet unter der Adresse https://www.rki.de/risikogebiete. Im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen EQV existierte also keine entsprechende Begriffsdefinition. Allerdings war bereits in der Änderung des IfSG durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587 Nr. 14) u.a. vorgesehen, dass das RKI ausländische Gebiete im Hinblick auf ein erhöhtes Infektionsrisiko für bestimmte bedrohliche übertragbare Krankheiten als gefährdet einstufen kann (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 IFSG i.d.F. vom 27. März 2020). Die Begrifflichkeit des „erhöhten Infektionsrisikos“ fand erstmals durch das Gesetz zur Modernisierung der epidemiologischen Überwachung übertragbarer Krankheiten vom 24. Juli 2017 Eingang in das Gesetz. Im damaligen § 36 Abs. 6 IfSG (jetzt: § 36 Abs. 7 IfSG) wurde das Bundesministerium für Gesundheit ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates festzulegen, dass Personen, die in die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollen oder eingereist sind und die wahrscheinlich einem erhöhten Infektionsrisiko für eine bestimmte schwerwiegende übertragbare Krankheit ausgesetzt waren, vor oder nach ihrer Einreise ein ärztliches Zeugnis darüber vorzulegen haben, dass bei ihnen keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer solchen schwerwiegenden übertragbaren Krankheit vorhanden sind, sofern dies zum Schutz der Bevölkerung vor einer Gefährdung durch schwerwiegende übertragbare Krankheiten erforderlich ist. In der Beschlussempfehlung des Gesundheitsausschusses (Drucksache 18/12604 S.76) heißt es hierzu: 69 „In Buchstabe e wird der neue Absatz 6 eingefügt. Das Bundesministerium für Gesundheit wird danach ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates festzulegen, dass Personen, die in die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollen oder eingereist sind und die wahrscheinlich einem erhöhten Infektionsrisiko für eine bestimmte schwerwiegende übertragbare Krankheit (oder mehrere Krankheiten) ausgesetzt waren, vor oder nach ihrer Einreise ein ärztliches Zeugnis darüber vorzulegen haben, dass bei Ihnen keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer solchen schwerwiegenden übertragbaren Krankheit vorhanden sind, sofern dies zum Schutz der Bevölkerung vor einer Gefährdung durch schwerwiegende übertragbare Krankheiten erforderlich ist (Satz 1). Einem höheren Infektionsrisiko ausgesetzt gewesen sein können beispielsweise Personen, die sich in Ausbruchsgebieten aufhielten und die wahrscheinlich mit erkrankten Personen in Kontakt gekommen sein können. Insbesondere vor dem Hintergrund weltweit erhöhter Migrationsbewegungen und Flüchtlingsströme ist es notwendig, zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlichenfalls per Rechtsverordnung einreisende Personen aus Hochprävalenzgebieten einem Verfahren entsprechend den Absätzen 4 und 5 zu unterziehen, auch wenn die betroffenen Personen nicht in einer der dort genannten Einrichtungen aufgenommen werden. Es liegt im Ermessen des Verordnungsgebers, die Vorlage eines ärztlichen Zeugnisses bereits vor Einreise oder aber zumindest nach der Einreise zu fordern. In der Rechtsverordnung nach Satz 1 müssen die näheren Einzelheiten bestimmt werden. Dies umfasst etwa die betroffenen Personengruppen (Personen aus Hochprävalenzgebieten) und die Anforderungen an das ärztliche Zeugnis nach Satz 1 oder der ärztlichen Untersuchung nach Satz 2 (Satz 3). Hierbei kann das Robert Koch-Institut Empfehlungen abgeben (Satz 4) …“. Hieraus folgt, dass der Gesetzgeber ein erhöhtes Infektionsrisiko grundsätzlich in Hochprävalenzgebieten annimmt. Die Prävalenz (engl. prevalence) beschreibt Mengen von (i.a.) Personen in einem definierten Zustand, z.B. des Krankseins/Betroffenseins. Sie ist neben der Inzidenz ein Hauptaspekt der Beschreibung und Analyse der Verbreitung von Krankheiten/Gesundheitsproblemen. Die Prävalenz kann sich innerhalb eines bestimmten Zeitraums vergrößern (Epidemie), konstant sein (Gleichgewicht) oder sich verringern (Regression). Man kann in der Regel von der Häufigkeit des Krankseins nicht auf die Häufigkeit des Krankwerdens (Inzidenz) schließen. Für die Prävalenz gibt es spezielle epidemiologische Maßzahlen, die Prävalenzmaße. (https://www.rki.de/DE/Content/Gesundheitsmonitoring/Gesundheitsberichterstattung /Glossar/gbe_glossar_catalog.html?cms_lv2=3686300). Die Prävalenz gibt Aufschluss über bestehende Fälle, die Inzidenz hingegen über neu auftretende Fälle. Ein Hochprävalenzgebiet (high prevalence area, high-burden area) ist ein Gebiet, in dem das ständige Vorkommen einer bestimmten Krankheit vergleichsweise besonders hoch ist (https://www.rki.de/DE/Content/Service/Publikatione n/Fachwoerterbuch_Infektionsschutz.pdf? blob=publicationFile S. 33). Bei Einreisenden aus Hochprävalenzgebieten besteht eine höhere Wahrscheinlichkeit einer Infektion als bei Einreisenden aus Mittel- oder Niedrigprävalenzgebieten, was jedoch auch im Falle von SARS-CoV-2 nicht die generelle Annahme eines Ansteckungsverdachtes im Sinne der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16.11 – BVerwGE 142, 205) von Einreisenden rechtfertigt. Der Ansteckungsverdacht kann nicht so verstanden werden, dass in einer Pandemie bereits das allgemeine Risiko ausreicht, sich angesteckt zu haben (Evaluation der Rechtsgrundlagen und der Maßnahmen der Pandemiepolitik, Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Abs. 9 IfSG, S. 117). Ein Ansteckungsverdacht setzt voraus, dass die jeweilige Person mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem mit Krankheitserregern kontaminierten Gegenstand hatte, also eine konkret-individuelle Verbindung zwischen Gefahrenlage und ansteckungsverdächtiger Person besteht (BGH, U. v. 11.5.2023 – III ZR 41/22 – juris Rn 19). Die Schwelle des erhöhten Infektionsrisikos ist grundsätzlich niedriger einzustufen als die des Ansteckungsverdachtes. Während der Ansteckungsverdacht regelmäßig eindeutige Symptome und eine entsprechende Anamnese oder einen Kontakt mit einer infizierten Person erfordert, lässt sich aus einem erhöhten Infektionsrisiko lediglich eine (im Vergleich zu einem Mittel- oder Niedrigprävalenzgebiet) erhöhte Wahrscheinlichkeit im Sinne eines erhöhten Risikos herleiten. Beide Begriffe sind damit nicht deckungsgleich. Ein erhöhtes Risiko für die Infektion mit einer Krankheit begründet nicht ohne Weiteres den Verdacht der Ansteckung mit dieser Krankheit. Das ergibt sich mittlerweile auch unmittelbar aus der Systematik des Gesetzes, denn in § 36 Abs. 8 Satz 3 IfSG ist geregelt, dass Personen nach Satz 1 – also solchen, „bei denen die Möglichkeit besteht, dass sie einem erhöhten Infektionsrisiko für die Krankheit ausgesetzt waren“ – einer Beobachtung nach § 29 IfSG unterworfen werden können, auch wenn die in § 29 Absatz 1 IfSG genannten Voraussetzungen – also (zumindest) das Vorliegen eines Ansteckungsverdachts – nicht vorliegen. Erst mit dem Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen (Epilage-Fortgeltungsgesetz) vom 29. März 2021, BGBl. I S. 370 wurde durch die Änderung des § 36 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG der Bundesregierung die Befugnis eingeräumt, durch Rechtsverordnung eine Absonderungspflicht an die Einreise aus einem Gebiet mit erhöhtem Infektionsrisiko zu knüpfen. Lässt damit § 1 Abs. 1 EQV ein erhöhtes Infektionsrisiko bei einem Aufenthalt im Ausland für die Absonderungspflicht bei der Einreise ins Bundesgebiet ausreichen, verstößt er damit gegen § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG und ist damit unwirksam. c) Der Antragsgegner konnte auch keine hinreichenden Tatsachen benennen, welche – unabhängig von der Anknüpfung des § 1 Abs. 1 EQV an den Begriff des „Risikogebiets“ – die Annahme eines tatsächlichen Ansteckungsverdachtes von Reiserückkehrern aus Risikogebieten hätten rechtfertigen können. Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf die vom Antragsgegner aufgeworfene Thematik an, ob Einreisende aus festgesetzten Risikogebieten ein höheres Risiko aufwiesen als Einreisende aus Nicht-Risikogebieten. Entscheidend ist vielmehr allein die Frage, ob epidemiologische Kennzahlen bei Einreisenden aus Risikogebieten im streitgegenständlichen Zeitraum in der Lage waren, die Annahme eines Ansteckungsverdachtes zu rechtfertigen. Aus der Sicht des Senats sind weder Datensätze aus allgemein zugänglichen Quellen ersichtlich noch wurden solche vom Antragsgegner oder dem Bundesministerium für Gesundheit beigebracht, welche diese Annahme in qualitativer oder quantitativer Weise belegen könnten. So weist die Bundesregierung in einer Antwort auf eine kleine Anfrage von Bundestagsabgeordneten (BT-Drs. 19/22535) auf die Frage “b) Welche Anzahl dieser Personen wurden in den einzelnen Monaten des Jahres 2020 positiv auf das COVID-19-Virus getestet, und aus welchen Ländern sind sie eingereist?“ auf Folgendes hin: 76 „Dem Robert Koch-Institut (RKI) werden Angaben zu laborbestätigten COVID-19-Fällen übermittelt, u. a. auch in welchem Land sich die Person wahrscheinlich infiziert haben könnte. Diese Daten werden jeden Dienstag im Lagebericht des RKI ausgewertet und veröffentlicht:https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situat ionsberichte/2020-08-25-de.pdf? blob=publicationFile. Ferner wurde ab der 34. Kalenderwoche die Frage nach Testen bei Einreisenden auch in die RKI-Testlaborabfrage integriert. Für die 34. Kalenderwoche wurden dem RKI insgesamt 70.813 Tests berichtet, davon waren 629 positiv (0,89%). Bei den Daten handelt es sich um keine Vollerfassung, da nicht aus allen Testzentren in Deutschland Daten übermittelt wurden. Außerdem muss beachtet werden, dass zum Zeitpunkt der Testzahlabfrage noch Rückstaus in einigen Laboren vorlagen (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situations berichte/2020-08-26-de.pdf? blob=publicationFile)“. Der Bundesregierung lagen auch keine Daten für einzelne Monate des Jahres 2020 zur Anzahl der Testungen auf das Vorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 von Personen vor, die aus Gebieten nach Deutschland eingereist sind, für die eine Reisewarnung besteht (S. 4). Die Täglichen Lageberichte des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) konstatieren hernach (vgl. die Zusammenstellung auf: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Ar chiv_Situationsberichte.html?nn=13490888) für die KW 40/2020 eine Positivquote von 0,86%, für die KW 42/2020 eine von 1,67%, wobei dort darauf hingewiesen wurde, dass u.a. aufgrund der Schließung zahlreicher Testzentren die Daten nicht vergleichbar seien mit denen aus der KW 41/2020 mit einer Positivquote von 1,33%. Auch der Antwort des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 2. Oktober 2020 auf die schriftliche Anfrage der Abgeordneten Horst Arnold, Ruth Waldmann SPD vom 21. August 2020 (LT-Drs. 18/10281) lassen sich keine belastbaren Zahlen entnehmen, denn auf Basis der gesetzlichen Vorgaben des IfSG wurden nur Informationen zu positiven Fällen, nicht hingegen zur Zahl der insgesamt im jeweiligen Zeitraum aus einzelnen Ländern einreisenden Personen übermittelt. Zudem sind die Zahlen nicht repräsentativ, weil die Meldungen des (zudem i.d.R. nur mutmaßlichen) Expositionsortes auch nur einen Teil der positiv getesteten Fälle betrafen (vgl. S. 4 der Drucksache). Die Datenlage erweist sich damit als unzureichend, weil kein Zahlenmaterial speziell von Einreisenden aus Risikogebieten als repräsentative Gruppe erhoben wurde. Hierzu hätte jedoch Veranlassung bestanden, weil bereits mit Verordnung über Quarantänemaßnahmen für Einreisende zur Bekämpfung des Coronavirus (Einreise-Quarantäneverordnung – EQV) vom 9. April 2020 (GVBl 2020, 209, BayMBl. 2020, Nr. 192) eine Einreisequarantäne verhängt worden war. Zudem muss bedacht werden, dass Einreisende aus Risikogebieten mit Inkrafttreten der Verordnung zur Testpflicht von Einreisenden aus Risikogebieten zum 8. August 2020 und hernach durch die Verordnung zur Testpflicht von Einreisenden aus Risikogebieten vom 4. November 2020 einer Testpflicht unterlagen, die sie auch bis zu 48 Stunden vor der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland erfüllen konnten (§ 1 Abs. 2 COVTestpflVO). Man muss also davon ausgehen, dass ein großer Teil der Einreisenden bei der Einreise bereits negativ getestet war. Soweit der Antragsgegner in diesem Zusammenhang auf die OMTRAIR-Studie (Study on Omicron Transmission in Aircraft) hinweist, so ist diese erst im Dezember 2021 erstellt worden und betraf die Omikron-Variante des Coronavirus Sars-CoV-2. Die Omikronvariante bzw. ihre Sublinien wiesen einen epidemiologischen Übertragungsvorteil gegenüber den zuvor zirkulierenden Varianten auf, weshalb sich die Studienergebnisse auf den hier maßgeblichen Zeitraum nicht ohne weiteres übertragen lassen. Aus dem vorhandenen Datenmaterial lässt sich deswegen für alle Einreisenden aus Risikogebieten im Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitgegenständlichen Norm kein genereller Ansteckungsverdacht herleiten. d) Die streitgegenständliche Norm erweist sich – die Entscheidung selbständig tragend – aber auch deshalb als unwirksam, weil der Verweis in § 1 Abs. 5 Satz 2 EQV,“ Maßgeblich ist die jeweils aktuelle Veröffentlichung des Robert Koch-Instituts (RKI) über die Einstufung als Risikogebiet“ gegen das Rechtsstaatsprinzip verstößt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein Normgeber unter engen Voraussetzungen nicht nur auf eigene, sondern auch auf Regelungen anderer Normgeber verweisen darf (BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – BVerwGE 151, 386 Rn. 25 und – 5 C 8.14 – juris Rn. 25). Selbst die Verweisung auf Regelwerke, die von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffen wurden, ist nicht generell ausgeschlossen, solange für den Rechtsunterworfenen klar erkennbar ist, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen (BVerwG, U.v. 27.6.2013 – 3 C 21.12 – BVerwGE 147, 100 Rn. 39). Dies darf hingegen nicht in einer Weise geschehen, die dazu führt, dass der Bürger schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich noch mitgliedschaftlich legitimiert ist. Das widerspräche sowohl dem Rechtsstaatsprinzip, wonach Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen dürfen, als auch dem Demokratieprinzip, wonach die Ordnung eines nach dem Grundgesetz staatlicher Regelung offenstehenden Lebensbereichs auf eine Willensentschließung der vom Volk bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt werden muss. Nur soweit der Inhalt der von einem anderen Normgeber erlassenen Regelungen im Wesentlichen feststeht, genügt die verweisende Norm den Anforderungen, die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip ergeben. Für die Beantwortung der Frage, ob diese einer dynamischen Verweisung von Verfassungs wegen gezogenen rechtlichen Grenzen eingehalten wurden, kommt es neben dem Sachbereich und der damit verbundenen Grundrechtsrelevanz wesentlich auf den Umfang der Verweisung an (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 27.6.2013 – 3 C 21.12 – BVerwGE 147, 100 Rn. 42 f. m.w.N.). Dynamische Verweisungen sind daher grundsätzlich zulässig, wenn der Verweisungsumfang „eng bemessen“ ist. Bei einer begrenzten Bandbreite der zur Überprüfung stehenden Verweisung kann davon ausgegangen werden, dass der verweisende Verordnungsgeber die in Bezug genommenen Regelungen im Blick behält, so dass er auf den vorgegebenen Rahmen sprengende oder von ihm nicht gewünschte Änderungen umgehend reagieren kann (BVerwG, U.v. 27.6.2013 – 3 C 21.12 – BVerwGE 147, 100 Rn. 44 und vom 26.3.2015 – 5 C 9.14 – BVerwGE 151, 386 Rn. 25 sowie – 5 C 8.14 – juris Rn. 25). Diesen Anforderungen wird die Verweisung in § 1 Abs. 5 Satz 2 EQV nicht gerecht. Voraussetzung wäre hierfür zunächst gewesen, dass die genannten Bundesbehörden zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung überhaupt befugt waren, die Risikogebiete rechtswirksam zu bestimmen bzw. festzusetzen; bereits daran fehlt es jedoch. Die „Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete“ waren keine Empfehlungen einer Bundesbehörde, welche von den Bundesländern in ihre Verordnungen übernommen worden sind. Die Liste der festgesetzten Risikogebiete wurde insbesondere kein Bestandteil der EQV des Antragsgegners. Den Bekanntmachungen des RKI lässt sich vielmehr regelmäßig entnehmen, dass die Risikogebiete durch die Bekanntgabe im Internet verbindlich wirksam werden sollten. So heißt es in den Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete (Stand: 6. November 2020; https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Transport/Archiv_Ris ikogebiete/Risik…20.pdf? blob=publicationFile): 87 „Die neu ausgewiesenen Risikogebiete (s. unten stehend „Neu seit der letzten Änderung“) sind wirksam ab Sonntag, 8. November 2020, um 0:00 Uhr… Für Einreisende in die Bundesrepublik Deutschland, die sich zu einem beliebigen Zeitpunkt innerhalb der letzten 14 Tage vor Einreise in einem Risikogebiet aufgehalten haben, kann gemäß den jeweiligen Quarantäneverordnungen der zuständigen Bundesländer eine Pflicht zur Absonderung bestehen…“ Die Feststellung der Risikogebiete durch die Bundesbehörden hatte eine feststellende und gestaltende Wirkung und ist rechtlich als Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 VwVfG) einzustufen. Er legte verbindlich den persönlichen Anwendungsbereich für die Einreisequarantäneregelungen der Bundesländer fest und hatte damit Regelungswirkung. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern – als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts – auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung i. S. des § 35 VwVfG (BVerwG, U.v. 5.11.2009 – 4 C 3.09 – BVerwGE 135, 209). So liegt der Fall hier. Sowohl aus den Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete (Stand: 6. November 2020; https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neu artiges_Coronavirus/Transport/Archiv_Risikogebiete/Risik…20.pdf? blob=publicationFile) als auch aus der in das Verfahren eingeführten Stellungnahme des Bundesministeriums für Gesundheit vom 5. Mai 2023 ist ersichtlich, dass es sich bei der Festsetzung der Risikogebiete um eine ein mehrstufiges Verfahren abschließende Entscheidung handelte, welche über die bloße Feststellung eines Sachverhalts hinausging und Wertungen enthielt. Sie war auch auf die Setzung von Rechtsfolgen gerichtet, denn sie erfolgte ausdrücklich (auch) im Hinblick auf die durch die Länder geregelten Einreisequarantänebestimmungen und deren persönlichen Anwendungsbereich. Zwar mag es sich bei der Einstufung der Risikogebiete um eine im Wesentlichen auf epidemiologischen Kennzahlen beruhende Entscheidung handeln; das macht sie jedoch nicht nur zu einer behördlichen Wissenserklärung oder Auskunft. Die Bundesbehörden verfügten allerdings jedenfalls bis zur Einfügung des § 2 Nr. 17 IfSG durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite v. 18. November 2020 (BGBl. I 2397) nicht über die erforderliche Befugnis zur Feststellung von Risikogebieten, also Gebieten außerhalb der Bundesrepublik Deutschland, für die ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit einer bestimmten bedrohlichen übertragbaren Krankheit besteht. Dies wäre aber im Zeitpunkt des Erlasses der Einreisequarantäneverordnung am 8. November 2020 erforderlich gewesen, um auf die entsprechende Veröffentlichung des RKI ohne eigene inhaltliche Verordnungsregelung verweisen zu können. In der damaligen Fassung des § 5 Abs. 2 IfSG war lediglich eine Anordnungsbefugnis des Bundesministeriums für Gesundheit u.a. für Testungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 lit. d IfSG) vorgesehen für Personen, die in die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollen oder eingereist sind und die wahrscheinlich einem erhöhten Infektionsrisiko für bestimmte bedrohliche übertragbare Krankheiten ausgesetzt waren, insbesondere, weil sie aus Gebieten einreisen, die das Robert Koch-Institut als gefährdet eingestuft hat. Dies stellte jedoch keine allgemeine Befugnis zur Festsetzung von Risikogebieten durch das Bundesministerium für Gesundheit dar, zumal hier noch die Einstufung als „gefährdet“ durch das RKI erfolgen sollte. Das Inkrafttreten des § 2 Nr. 17 IfSG, in dem zumindest geregelt ist, dass das Bundesministerium für Gesundheit im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat ein erhöhtes Infektionsrisiko feststellt, war nicht in der Lage, diesen Rechtsmangel zu heilen. Das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I 2397) enthält keine entsprechenden Heilungsvorschriften. Den Weg, die Verordnung auf Grundlage der geänderten Rechtslage neu zu erlassen, hat der Antragsgegner nicht beschritten (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 23.11.2005 – 8 C 14.04 – juris Rn 13). Auch aus den sonstigen Vorschriften der zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Fassung des IfSG lässt sich eine entsprechende Befugnis nicht herleiten. Lediglich in § 36 Abs. 6 und 7 IfSG a.F. waren Verordnungsermächtigungen vorhanden, welche an eine Einreise von Personen aus dem Ausland mit erhöhten Infektionsrisiko anknüpften. Eine Ermächtigung zur allgemeinen Feststellung von Risikogebieten konnte hieraus nicht hergeleitet werden. Die auf § 36 Abs. 7 Satz 1, 3 und 5 IfSG gestützte Verordnung zur Testpflicht von Einreisenden aus Risikogebieten vom 4. November 2020 (BAnz AT 06.11.2020 V1) verwies außerdem ebenso nur auf die Veröffentlichung des RKI (§ 1 Abs. 1 Satz 3), ohne eine eigene Regelung zu treffen. Auf die weiterführende Frage nach der Zulässigkeit einer dynamischen Verweisung allein auf eine (jederzeit änderbare) Internet-Veröffentlichung einer Bundesbehörde kommt es danach schon nicht mehr an. 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG. 4. Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).