2 BvE 2/11

Parlamentarisches Auskunftsrecht vs. Geheimhaltungs- und Staatswohlinteressen • Art. 38 Abs.1 S.2 i.V.m. Art.20 Abs.2 S.2 GG begründet ein öffentliches parlamentarisches Frage- und Informationsrecht gegenüber der Bundesregierung; die Pflicht zur Auskunft erstreckt sich grundsätzlich auf Informationen aus dem Verantwortungsbereich der Regierung, einschließlich der Tätigkeit mehrheitlich oder vollständig im Eigentum des Bundes stehender privatrechtlicher Unternehmen. • Die Bundesregierung darf Auskünfte nur verweigern oder nur nicht öffentlich erteilen, wenn gewichtige verfassungsrechtliche Schutzgüter (Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, berechtigte Geheimhaltungsinteressen Dritter, Staatswohl) dem entgegenstehen; die Verweigerung ist substantiiert zu begründen. • Die Geheimschutzordnung des Bundestages ist ein grundsätzlich taugliches milderes Mittel; eine Hinterlegung als Verschlusssache kann aber das parlamentarische Kontrollrecht erheblich schwächen und bedarf besonderer Rechtfertigung. • Die Deutsche Bahn AG als 100%iges Bundesunternehmen ist nicht Träger materieller Grundrechte; die Bundesregierung trägt daher Verantwortung auch für unternehmerische Vorgänge der DB AG und kann insoweit Auskunftspflichten treffen. • Im Bereich der Finanzmarktaufsicht können konkret begründbare Staatswohlinteressen (Systemstabilität, Erfolg von Stützungsmaßnahmen) eine nicht öffentliche Behandlung oder Einstufung rechtfertigen; allerdings sind pauschale Verweigerungen unzulässig und bedürfen konkreter Darlegung. Abgeordnete und eine Bundestagsfraktion rügten, die Bundesregierung habe zwischen Oktober und Dezember 2010 mehrere Kleine und Schriftliche Anfragen nicht, unzureichend oder nur nicht öffentlich beantwortet. Die Fragen betrafen Gespräche und Fulda-Runden mit der Deutschen Bahn AG, Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten, das Gutachten und die Wirtschaftsprüfung zu Stuttgart 21, umfangreiche Pünktlichkeitsdaten der Bahn sowie aufsichtsrechtliche Maßnahmen der BaFin und Details zu Bankenrettungen einschließlich des Verkaufs der IKB. Die Bundesregierung hatte teils mit fehlenden bzw. nicht einheitlichen Unterlagen, teils mit aktien- und aufsichtsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten oder mit Gefährdung der Finanzmarktstabilität geantwortet; in mehreren Fällen wurden Informationen als VS-vertraulich hinterlegt. Die Antragsteller führten daraufhin ein Organstreitverfahren mit dem Begehren, die Antworten für verfassungswidrig zu erklären und die Bundesregierung zur (öffentlichen) Erteilung der Auskünfte zu verpflichten. • Verfassungsrechtliche Grundlage: Art. 38 Abs.1 S.2 i.V.m. Art.20 Abs.2 S.2 GG begründet ein parlamentarisches Frage- und Informationsrecht mit korrespondierender Antwortpflicht der Bundesregierung; Öffentlichkeit der Antworten ist grundsätzlich verfassungsimmanent und zentral für parlamentarische Kontrolle und demokratische Meinungsbildung. • Umfang der Antwortpflicht: Die Pflicht erstreckt sich auf Informationen aus dem Verantwortungsbereich der Bundesregierung; hierzu zählen neben hoheitlichem Verwaltungshandeln auch Tätigkeiten und Informationen zu Unternehmen, die vollständig oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen, weil demokratische Legitimation und Verantwortlichkeit gewahrt bleiben müssen. • Grenzen der Auskunft: Das Informationsrecht ist nicht schrankenlos; es ist durch den Schutzbereich exekutiver Eigenverantwortung, durch kollidierende Grundrechte Dritter (z. B. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, Art.12, Art.14 GG) sowie durch Staatswohlbelange (z. B. Stabilität des Finanzsystems, Erfolg von Stützungsmaßnahmen) begrenzt. Solche Schranken dürfen aber nur nach substantiierter, einzelfallbezogener Abwägung geltend gemacht werden. • Begründungspflicht: Verweigert die Bundesregierung die öffentliche Beantwortung oder erteilt sie nur nicht-öffentliche Antworten, muss sie die Gründe nachvollziehbar darlegen; pauschale Verweise auf gesetzliche Verschwiegenheitspflichten genügen nicht; nachträgliches Nachschieben von Gründen ist unzulässig. • Geheimschutzordnung: Die Hinterlegung von Antworten als Verschlusssache kann ein milderes Mittel zum Ausgleich sein, ist aber nur zulässig, wenn das Geheimhaltungsinteresse konkret dargelegt ist; die Praxis darf nicht das parlamentarische Kontrollinstrument faktisch entwerten. • Anwendung auf Deutsche Bahn AG: Die Bundesregierung trägt Verantwortlichkeit auch für Vorgänge der DB AG trotz deren privatrechtlicher Gestalt und des Art. 87e GG; die DB AG ist wegen Alleineigentum des Bundes nicht Träger materieller Grundrechte, sodass betriebliche Geheimhaltungsinteressen der DB AG die Auskunftspflicht der Regierung nicht pauschal verdrängen. • Anwendung auf Finanzmarktaufsicht: Bei Fragen zur BaFin und zu Banken können Staatswohlbelange (Gefährdung der Finanzmarktstabilität, Gefährdung der Aufsichtsfunktion, Erhalt der Wirksamkeit von Stützungsmaßnahmen) die öffentliche Beantwortung einschränken; die Bundesregierung muss aber konkret darlegen, weshalb und in welchem Umfang negative Marktreaktionen zu erwarten sind; bloße Generalbehauptungen genügen nicht. • Zumutbarkeit und Beschaffungsaufwand: Die Regierung hat im Rahmen der Zumutbarkeit vorhandenes und beschaffbares Wissen zu nutzen; Unzumutbarkeit der kurzfristigen Aufbereitung ist form- und inhaltlich zu belegen; Fristverlängerung ist möglich und zu prüfen. • Prozessrechtliches: Verpflichtungsaussprüche sind im Organstreit nur ausnahmsweise möglich; das Bundesverfassungsgericht stellt überwiegend Verletzungen fest, ohne regelmäßig die Regierung zu verurteilen, sie auskunftspflichtig zu machen. • Entscheidungsfolgen im konkreten Fall: Teilweise waren Antworten unzureichend oder unzureichend begründet; in mehreren Fällen war die Einstufung als Verschlusssache oder die Verweigerung der öffentlichen Antwort verfassungsrechtlich nicht ausreichend begründet, weshalb die Antragsteller in ihren Rechten verletzt wurden. Das Bundesverfassungsgericht hat die Beschwerden der Antragsteller insoweit für begründet erklärt, als die Bundesregierung bestimmte Antworten auf die gerügten parlamentarischen Anfragen nicht, nur unzureichend oder ohne ausreichende Begründung nur nicht öffentlich erteilt hatte. Es stellte eine Verletzung der Rechte der Abgeordneten aus Art. 38 Abs.1 S.2 und des Deutschen Bundestages aus Art.20 Abs.2 S.2 GG fest für die unter anderem betreffenden Auskünfte zu den Fulda-Runden, zu bestimmten Informationen aus dem Stuttgart-21-Gutachten, zu Zugverspätungsdaten und zu Teilen der Fragen zur Finanzmarktaufsicht und zum IKB-Verkauf; zugleich hielt das Gericht fest, dass eine Verpflichtung der Bundesregierung zur öffentlichen Erteilung sämtlicher begehrter Auskünfte im Organstreitfall nur ausnahmsweise angeordnet werden kann und hier überwiegend nicht geboten war. Konkret wurde ausgeführt, dass die Bundesregierung zwar berechtigte Geheimhaltungs- und Staatswohlinteressen beachten darf, eine pauschale oder unzureichend begründete Verweigerung aber verfassungswidrig ist; dort, wo Geheimschutz sachgerecht bleibt (z. B. risikobezogene Einstufungen der BaFin), ist die Nutzung der Geheimschutzordnung und die Hinterlegung als VS-vertraulich zulässig, jedoch nur bei konkreter Darlegung. Insgesamt bestätigte das Gericht das Gewicht des parlamentarischen Auskunftsrechts und verpflichtete die Bundesregierung zur sorgfältig begründeten Abwägung und, wo erforderlich, zur Nachbesserung ihrer Antworten; die Anträge auf Verpflichtung zur Erteilung aller begehrten Auskünfte wurden überwiegend abgewiesen, die Feststellungen der Verletzung aber getroffen und insoweit gerügt.