11 ME 130/17

Fehlende Beteiligung des Glücksspielkollegiums macht länderübergreifende Aufsichtsmaßnahme rechtswidrig • Das Glücksspielkollegium der Länder muss vor Erlass länderübergreifender aufsichtlicher Maßnahmen nach § 9a Abs. 8 GlüStV beteiligt werden; fehlt dessen Beschluss, ist die außenwirksame Anordnung rechtswidrig. • Bei gebündelten Erlaubnissen nach § 19 Abs. 2 GlüStV kann die zuständige Landesglücksspielaufsichtsbehörde im Außenverhältnis tätig werden, ihre Entscheidung ist jedoch intern durch das Glücksspielkollegium zu legitimieren. • Eine nachträgliche Heilung des fehlenden Beschlusses durch nachträgliche Beteiligung oder bloße Rechtfertigung der Behörde scheidet insoweit regelmäßig aus; es handelt sich um einen unheilbaren Verfahrensfehler. • Bei der summarischen Prüfung überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung, wenn die aufsichtliche Anordnung voraussichtlich rechtswidrig ist. Die Antragstellerin betreibt bundesweit gewerbliche Vermittlung staatlicher Lotterien im Internet. Sie erhielt 2013 eine gebündelte Erlaubnis, die 2016 auf die Vermittlung mittels produktspezifischer Voucher für das Miles-&-More-System erweitert wurde. Die Antragstellerin wollte diese Aktivierungscodes nunmehr für 5,50 EUR auch über Supermärkte, Tankstellen und Kioske vertreiben und beantragte hilfsweise die Erlaubnis für den Einzelhandelsvertrieb. Der Antragsgegner untersagte mit Bescheid vom 8. Juli 2016 den Vertrieb der Voucher über andere Handelspartner als Miles & More, ordnete deren Entfernung an und drohte ein Zwangsgeld an. Das Verwaltungsgericht hob die Zwangsgeldandrohung auf, wies die Klage im Übrigen ab und gewährte teils aufschiebende Wirkung. Die Antragstellerin beschwerte sich gegen die Beschränkung der aufschiebenden Wirkung. In der Folge lehnte der Antragsgegner einen Erlaubnisantrag für den Einzelhandel ab; dieses Verfahren ist ausgesetzt. • Zulässigkeit und Zeitpunkt der Prüfung: Maßgeblich ist die Lage bei der gerichtlichen Entscheidung; es handelt sich um einen Dauerverwaltungsakt, der nach den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages zu beurteilen ist (§§ 9a, 19 GlüStV). • Zuständigkeit: Nach § 19 Abs. 2 GlüStV obliegt bei gebündelten Erlaubnissen die Außenzuständigkeit der niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde; § 9a Abs. 3 GlüStV verleiht länderübergreifende Anordnungsbefugnisse. • Beteiligung des Glücksspielkollegiums (normative Funktion): § 9a Abs. 5–8 GlüStV ordnen an, dass das Glücksspielkollegium als internes Willensbildungsorgan zu beteiligen ist und für länderübergreifende Entscheidungen einen mit Zwei-Drittel-Mehrheit gefassten, zu begründenden Beschluss zu fassen hat. • Fehlen des Beschlusses: Vor Erlass der angefochtenen Untersagungs- und Entfernungsanordnung wurde kein Beschluss des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 GlüStV gefasst; eine Ersatzbeteiligung lag nicht vor. • Rechtsfolgen des Fehlens: Mangels intern bindendem Beschluss ist die außenwirksame Aufsichtsmaßnahme rechtswidrig; Fehler des Kollegiums hätten auf die Außenentscheidung durchgeschlagen, ein fehlender Beschluss ist daher materiell relevant. • Unbeachtlichkeit/Nicht-Heilung: Eine nachträgliche Heilung nach § 45 VwVfG kommt nicht in Betracht, weil die vorherige Mitwirkung des Glücksspielkollegiums aus spezialgesetzlichen Gründen erforderlich und nicht durch bloße Nachbesserung ersetzbar ist; ebenso scheidet Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG aus, da es sich um einen absoluten Verfahrensfehler handelt. • Summarische Folgen für das Eilverfahren: Aufgrund der voraussichtlichen Rechtswidrigkeit der Anordnung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Die Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg; das Oberverwaltungsgericht ordnete die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 8. Juli 2016 insgesamt an. Begründend greift die Entscheidung auf die zentrale Pflicht zur Beteiligung des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 GlüStV zurück: Mangels eines vor Erlass der Aufsichtsmaßnahme getroffenen, intern bindenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums ist die streitgegenständliche Untersagungs- und Entfernungsanordnung voraussichtlich rechtswidrig. Eine nachträgliche Heilung oder Unbeachtlichkeit der Verfahrensverletzung kommt nicht in Betracht, weil die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums eine unersetzliche und verfassungsrelevante Funktion erfüllt; deshalb überwiegt im summarischen Rechtsschutz das Interesse der Antragstellerin. Der Antragsgegner hat die Kosten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens zu tragen; der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wurde auf 7.500 EUR festgesetzt.