10 LC 43/19

Unterschriftenlisten beim Bürgerbegehren: Vollständiger Text auf jeder Liste erforderlich • Jede Unterschriftenliste für ein Bürgerbegehren muss den vollen Wortlaut des Begehrens einschließlich Begründung und Benennung der Vertreter enthalten (§ 32 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 31 Abs. 3 NKomVG). • Eine nur durch Bezugnahme auf ein gesondertes Deckblatt verbundene oder in einem Schnellhefter zusammengefasste Mehrblattliste genügt den formellen Anforderungen nicht, weil sie Manipulationen und Unklarheiten nicht hinreichend ausschließt. • Die ablehnende Entscheidung des Gemeindegremiums kann die Form eines Verwaltungsakts erhalten; hierauf kommt es für die Berufungsentscheidung nicht an. Kläger initiierten ein Bürgerbegehren gegen den Verkauf eines oberen Kurpark-Grundstücks durch eine kommunalnahe GmbH. Nach mehrfacher Neugestaltung des Begehrens zeigten sie dieses an und reichten später 89 Unterschriftenlisten ein, wobei viele Listen nur durch Bezugnahme auf ein separates Blatt 1 verbunden und in einem Schnellhefter zusammengefasst waren. Der Hauptausschuss der Beklagten wies das Bürgerbegehren mit Schreiben vom 10. Juli 2018 als unzulässig zurück, weil die Unterschriftenlisten nicht den formellen Anforderungen entsprächen. Die Kläger erhoben Klage mit dem Ziel, die Zulässigkeit der Unterschriftenlisten feststellen zu lassen. Das Verwaltungsgericht gab insoweit der Klage teilweise Recht. Die Beklagten legten Berufung ein; der Senat musste entscheiden, ob die Bezugnahme auf ein Blatt 1 und die Abheftung in einem Schnellhefter ausreichen. • Rechtliche Grundlagen: § 32 Abs. 3, 4, 6 und § 31 Abs. 3 NKomVG verpflichten, dass jede Unterschriftenliste den vollen Wortlaut des Bürgerbegehrens enthält, einschließlich der Begründung und der Benennung der Vertreter. • Zweck der Vorschriften ist, dass jede unterzeichnende Person zum Zeitpunkt der Unterschrift über die vollständigen Informationen verfügt, um eine informierte Entscheidung treffen zu können; dies dient auch der Nachprüfbarkeit und Verhinderung von Manipulationen. • Die in den vorgelegten Listen überwiegend vorhandene Verweisung auf eine getrennte "Seite 1" und die bloße Zusammenfassung in einem Schnellhefter lassen nicht erkennen, dass den Unterzeichnenden tatsächlich und überprüfbar der vollständige Text vorgelegen hat; ein Austausch der Bezugsvorlage wäre ohne Weiteres möglich gewesen. • Demgegenüber rechtfertigt die gesetzliche Regelung eine strikte Auslegung: Nur eine körperlich in sich geschlossene Liste oder eine andere Form, die Manipulationen sicher ausschließt (z. B. Vorder- und Rückseite eines Blattes), genügt den Anforderungen. • Die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, dass durch Bezugnahme und Abheftung eine einheitliche Urkunde vorliegen könne, wird zurückgewiesen, weil sie den mit den gesetzlichen Vorgaben verfolgten Schutzfunktionen nicht ausreichend Rechnung trägt. • Zur formellen Natur der Ablehnungsentscheidung: Eine solche kann den Anschein eines Verwaltungsakts erhalten; im vorliegenden Berufungsverfahren war dies jedoch nicht entscheidungserheblich. • Folge: Mangels formgerechter Unterschriftenlisten waren nicht die erforderlichen Unterstützungsunterschriften nach § 32 Abs. 4 NKomVG vorgelegt, sodass das Bürgerbegehren formell unzulässig war. Der Senat ändert das Urteil des Verwaltungsgerichts und weist die Klage insgesamt ab. Die Berufung der Beklagten war erfolgreich, weil die Mehrheit der eingereichten Unterschriftenlisten nicht den formellen Vorgaben des NKomVG entspricht: Die bloße Bezugnahme auf ein getrenntes Deckblatt und die Abheftung in einem Schnellhefter reichen nicht aus, um die gesetzlich geforderte Nachprüfbarkeit und Manipulationssicherheit zu gewährleisten. Folglich lagen nicht die erforderlichen Unterstützungsunterschriften für ein zulässiges Bürgerbegehren vor. Die Kläger tragen die Verfahrenskosten; eine Revision wird nicht zugelassen.