4 A 2847/08

Untersagung von Sportwettenvermittlung wegen unionsrechtlicher Inkohärenz des Glücksspielmonopols • Das staatliche Sportwettenmonopol ist unionsrechtlich nicht gerechtfertigt, wenn sektorenübergreifende Werbe- und Marktpraktiken der Monopolträger sowie die Expansion des gewerblichen Automatenspiels die Zielerreichung der Suchtprävention und Spielerschutzes unterlaufen. • Eine Untersagungsverfügung nach dem GlüStV ist als Dauerverwaltungsakt auch ex tunc aufhebbar, wenn Vollstreckungsmaßnahmen hierauf gestützt wurden und die Verfügung rechtswidrig ist. • Bei Zweifeln über die Erlaubnisfähigkeit kann die Behörde Nebenbestimmungen statt genereller Untersagung erwägen; eine komplette Ermessenreduzierung auf Null setzt das offensichtliche Nicht-Erlaubnisfähigsein voraus. Der Kläger ist langjährig zugelassener Buchmacher und vermittelte in mehreren Betriebsstätten Sportwetten an im EU-Ausland ansässige Veranstalter. Die Beklagte untersagte mit Verfügung vom 20.10.2006 die Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten in fünf Annahmestellen und drohte Zwangsgelder an; der Widerspruch wurde abgelehnt. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab, das OVG Nordrhein-Westfalen gab dem Kläger in der Berufung statt. Die Beklagte begründete die Untersagung mit dem staatlichen Sportwettenmonopol und Gefahren für die öffentliche Sicherheit; der Kläger rügte u.a. Verstöße gegen Grundfreiheiten und trug vor, in einigen Betriebsstätten würden ohnehin keine Wetten mehr vermittelt. Auf Grundlage der Verfügung wurden hohe Zwangsgelder festgesetzt und bereits beigetrieben. • Die Klage ist zulässig; das Unterlassungsgebot ist als Dauerverwaltungsakt auch mit Wirkung für die Vergangenheit aufhebungsfähig, weil Vollstreckungsmaßnahmen anknüpfen und Rückabwicklung erforderlich ist. • Die Ordnungsverfügung war nach der bei Entscheidung geltenden Rechtslage rechtswidrig, weil das Sportwettenmonopol unionsrechtlich die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit beschränkt und die Beschränkung nicht verhältnismäßig ist (§9 Abs.1 GlüStV relevant). • Die Beschränkung könnte zwar legitime Ziele verfolgen (Suchtbekämpfung, Spielerschutz, Kriminalitätsbekämpfung), sie ist aber ungeeignet, weil die Werbepraxis der Monopolträger systematisch zum Wetten anreizt und die kohärente, sektorenübergreifende Begrenzung der Spielgelegenheiten fehlt. Insbesondere die Expansion des gewerblichen Automatenspiels und dessen hohes Suchtpotenzial untergraben die Eignung des Monopols. • Eine Rechtfertigung der Beschränkung erfordert, dass vergleichbare Gefährdungen in anderen Glücksspielsektoren gleichermaßen erfasst werden; hiervon ist vorliegend wegen Umsetzungsmängeln, werbender Dachmarkenstrategie und massiver Zunahme der Geldspielgeräte nicht auszugehen. • Mangels Feststellungen zur Erlaubnisfähigkeit der konkreten Vermittlungstätigkeit war die Behörde ermessensfehlerhaft: der Erlaubnisvorbehalt rechtfertigt nicht zwingend eine vollständige Untersagung, soweit eine Erlaubnis (ggf. mit Nebenbestimmungen) grundsätzlich möglich sein könnte; eine Ermessensreduzierung auf Null liegt nicht vor. • Die Untersagungsverfügung war bereits in der Zeit vor Inkrafttreten des GlüStV unionsrechtswidrig, weil das frühere Monopol ebenfalls die Grundfreiheiten verletzte; Verwaltungspraktiken oder verfassungsgerichtliche Maßgaben beseitigen diese Europarechtswidrigkeit nicht. • Folge ist die Aufhebung der Ordnungsverfügung und des Widerspruchsbescheids sowie die ggf. rückwirkende Rückabwicklung der festgesetzten und beigetriebenen Zwangsgelder. Die Berufung des Klägers ist erfolgreich; das angefochtene Urteil wird geändert und die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20.10.2006 sowie der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung vom 23.07.2007 werden aufgehoben. Die Verfügung war rechtswidrig, weil das staatliche Sportwettenmonopol in der praktischen Umsetzung und vor dem Hintergrund der werblichen und marktlichen Verhältnisse nicht geeignet und kohärent ist, die mit einer Beschränkung verfolgten legitimen Ziele zu erreichen; damit konnten dem Kläger die Vermittlungen nicht wirksam untersagt werden. Die Beklagte trägt die Verfahrenskosten; die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt. Die Entscheidung ist auch hinsichtlich bereits festgesetzter und beigetriebener Zwangsgelder relevant, da diese zurückzuwickeln sind.