13 B 600/19

Aufschiebende Wirkung gegen Zwangsgeldfestsetzung wegen unbestimmter Untersagungsverfügung • § 137 Abs. 1 TKG schließt auch Vollstreckungsmaßnahmen der Bundesnetzagentur in Ausführung des TKG von der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage grundsätzlich aus. • Ein inhaltsmäßig unbestimmter Verwaltungsakt ist auch nach Bestandskraft nicht ohne Weiteres vollstreckbar; Unbestimmtheit kann Vollstreckungsmaßnahmen ausschließen. • Bei summarischer Prüfung im vorläufigen Rechtsschutz können gewichtige Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Vollstreckungsmaßnahmen zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO führen. • Zur Bestimmtheit einer Untersagungsverfügung sind die Entscheidungssätze, die Begründung und die Umstände des Verfahrens heranzuziehen; eine pauschale Wiederholung des Gesetzeswortlauts genügt nicht, wenn aus Gründen oder Verfahren nicht klar hervorgeht, welches konkrete Verhalten untersagt ist. Die Bundesnetzagentur untersagte der Antragstellerin per Verfügung vom 1. März 2018 Telefonwerbung gegenüber Verbrauchern ohne gesetzeskonforme Einwilligung und setzte wegen angeblicher Verstöße Zwangsgeld fest sowie dessen Androhung. Die Antragstellerin klagte vor dem Verwaltungsgericht Köln gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur und begehrte vorläufigen Rechtsschutz gegen die Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung. Das Verwaltungsgericht wies den Eilantrag insoweit zurück; mit der Beschwerde vor dem Oberverwaltungsgericht verlangte die Antragstellerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung und die Rückerstattung des beigetriebenen Zwangsgeldes. Die Bundesnetzagentur berief sich auf § 137 Abs. 1 TKG, wonach Widerspruch und Klage gegen ihre Entscheidungen keine aufschiebende Wirkung haben. Strittig waren insbesondere die Bestimmtheit der Untersagungsverfügung sowie die Frage, ob die Vollstreckungsmaßnahmen auf einem hinreichend konkreten rechtlichen und tatsächlichen Prüfungsstand beruhten. • Anwendbarkeit § 137 Abs. 1 TKG: Die Vorschrift schließt nach Auslegung nicht nur materielle TKG-Entscheidungen, sondern auch Vollstreckungsmaßnahmen zur Durchsetzung telekommunikationsrechtlicher Entscheidungen von der aufschiebenden Wirkung aus, weil der Gesetzgeber dem Sofortvollzug telekommunikationsrechtlicher Entscheidungen ein besonderes Gewicht beigemessen hat. • Summarische Prüfung nach § 80 Abs. 5 VwGO: Trotz des Gewichts des öffentlichen Interesses an der Vollziehung bestehen gewichtige Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahmen, sodass die Aufhebung der Vollziehung anzuordnen ist. • Bestimmtheitsanforderungen (§ 37 Abs. 1 VwVfG): Die Untersagungsverfügung wiederholt pauschal den Wortlaut von § 7 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 UWG, lässt aber unter den Verfahrensumständen nicht erkennen, welches konkrete Geschäftsverhalten künftig untersagt ist; die Begründung trägt nicht hinreichend zur Konkretisierung bei. • Rechtsprechungsstand und Unklarheiten: Die zivilgerichtliche Rechtsprechung zur Wirksamkeit von Einwilligungen, insbesondere bei Gewinnspiel-gestützten Einwilligungen und Double‑opt‑in-Verfahren, weist erhebliche Fallunterschiede auf; daraus folgt, dass im Vollstreckungsverfahren ohne nähere Konkretisierung und Einzelfallprüfung die Untersagungsverfügung nicht vollstreckungsfähig ist. • Auswirkungen der Unbestimmtheit auf die Vollstreckung: Auch wenn der Grundverwaltungsakt bestandskräftig ist, hindert inhaltliche Unbestimmtheit die Durchführung von Vollstreckungsmaßnahmen, weil eine konkrete Feststellung des Verstosses aus dem Verwaltungsakt nicht möglich ist. • Erforschung des Sachverhalts (§ 86 VwGO): Das Verwaltungsgericht hat den weiteren Sachverhalt von Amts wegen zu klären, insbesondere ob Einwilligungen vorlagen; die Mitwirkungspflicht der Beteiligten und die Beweiswürdigung spielen eine Rolle, wobei bei Nichtnachweis das Risiko zu Lasten des Werbetreibenden geht. • Folgen für das Zwangsgeld: Vorläufig ist nicht auszuschließen, dass die Zwangsgeldfestsetzung auf der Annahme eines systematisch fortgeführten rechtswidrigen Verhaltens beruht und deshalb einer vertieften Prüfung bedarf; die Ungewissheiten rechtfertigen die Aufhebung der Vollziehung und die Rückerstattung des beigetriebenen Zwangsgelds. Die Beschwerde war im Hauptantrag hinsichtlich der generellen Annahme aufschiebender Wirkung unbegründet, da § 137 Abs. 1 TKG Vollstreckungsmaßnahmen der Bundesnetzagentur grundsätzlich vom Suspensivwirkungsausschluss erfasst. Im Hilfsantrag wurde jedoch die aufschiebende Wirkung der Hauptsacheklage gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO angeordnet, weil in der summarischen Prüfung gewichtige Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahmen bestehen. Die Untersagungsverfügung vom 1. März 2018 ist in ihren Formulierungen und in der Begründung in Bezug auf die konkret untersagte Geschäftspraxis unbestimmt; dies macht die Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgelds vorläufig nicht aufrechterhaltbar. Die Behörde wurde zur Aufhebung der Vollziehung verpflichtet und zur Rückerstattung des beigetriebenen Zwangsgeldes in Höhe von 20.000 Euro; die Beschwerde war im Übrigen zurückzuweisen. Damit hat die Antragstellerin im vorläufigen Rechtsschutz Erfolg, weil die Unbestimmtheit der Untersagungsverfügung und die notwendigen Einzelfallprüfungen den Fortbestand der Vollstreckung nicht rechtfertigen.